Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente gestisce il centro di riabilitazione BIER nell’ambito della casa di cura privata "S.R. Sulmona", struttura provvisoriamente accreditata con il S.S.N. per l’erogazione di prestazioni sanitarie di riabilitazione ex art. 26 L. n.833/1978 nell’ambito della ASL Sulmona – Avezzano – L’Aquila.
Deduce la ricorrente che, a termini del punto 5.2.4.2.1. del Piano Sanitario regionale (L.R. n.5/2008), "a far data da 30 giorni dalla pubblicazione sul BURA della (…) legge, l’autorizzazione all’accesso alle prestazioni residenziali e semiresidenziali è di competenza esclusiva delle Unità di Valutazione Multidimensionale (di seguito UVM). Sono soggette ad analoga autorizzazione le prestazioni di riabilitazione in regime ambulatoriale e domiciliare erogate da istituti di riabilitazione ex art. 26"; "l’UVM è tenuta a fornire la risposta entro 3 (tre) giorni lavorativi dalla data di presentazione della istanza di attivazione delle prestazioni. Definisce il regime assistenziale (residenziale, semiresidenziale, ambulatoriale, domiciliare) e, qualora previsto, il livello assistenziale più appropriato per il paziente"; inoltre, "nel caso siano trascorsi più di 3 (tre) giorni lavorativi senza parere dell’UVM vale il silenzio assenso, ed il paziente può accedere direttamente alle prestazioni richieste. Tale assenso avrà valore fino alla valutazione da parte dell’UVM che potrà: a) confermare regime e livelli di assistenza individuato dalla equipe della struttura; b) proporre modifiche di regime/livello di assistenza; c) disporre, da quella data, la dimissione del paziente o comunque la sua esclusione dalla copertura da parte del SSN per quella prestazione"; con il decreto impugnato il Commissario ad acta ha disposto la sospensione della surriportata disciplina per il periodo corrispondente alla durata del mandato commissariale o sino all’eventuale abrogazione, ove anteriore, delle disposizioni sopra citate.
Da qui il ricorso che deduce:
1) Violazione PSR 20082010 approvato con legge regionale n.5/08. Violazione principio gerarchia delle fonti. Carenza di potere. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 120 Costituzione: il Commissario ad acta ha inciso su disposizione formalmente e sostanzialmente normativa in dispregio del principio di gerarchia delle fonti;
2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento dal fine, illogicità manifesta, motivazione illogica e/o insufficiente: la disposizione sospesa non preclude il controllo delle ASL anche successivamente alla formazione del silenzio, onde il decreto impugnato si palesa anche immotivato ed illogico, in mancanza di adeguata istruttoria.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso.
Si costituiva l’Amministrazione che chiedeva dichiararsi il ricorso inammissibile e/o infondato; con successiva memoria evidenziava la intervenuta approvazione della L.R. 10.1.2011, n.11 che, all’art. 20, dispone l’abrogazione delle disposizioni di cui al punto 5.2.4.2.1. (punti 3 e 5) del PSR approvato con L.R. n.5/08, e chiedeva dichiararsi l’improcedibilità del ricorso.
Le parti depositavano memorie illustrative.
All’esito della pubblica udienza del 13 aprile 2011, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio.
Motivi della decisione
La ricorrente impugna l’atto con il quale il Commissario dispone la sospensione di una disposizione contenuta nel Piano Sanitario regionale riferita al regime di silenzio assenso applicabile alle autorizzazioni agli accessi alle prestazioni residenziali e semiresidenziali.
La disposizione in questione è, come detto, contenuta nel P.S.R. approvato con legge regionale n.5/2008 (punto 5.2.4.2.1.); il decreto impugnato va dunque sostanzialmente ad incidere su disposizione formalmente e materialmente di rango legislativo.
Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione di legge con riferimento alla L.R. che testualmente l’atto impugnato intende "sospendere", sul presupposto che il Commissario per la realizzazione del piano di rientro, organo di natura amministrativa, non ha alcun potere di modificare atti di natura legislativa, ovvero di incidere su di essi; l’atto che formalmente sospende l’efficacia di una legge regionale sarebbe, dunque, per ciò stesso, reso in violazione di legge.
In proposito, la difesa erariale ha documentato l’intervenuta (e sopravvenuta) modificazione normativa della disposizione di riferimento; con L.R. 10.1.2011, n.11 ("Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 20112013 della regione Abruzzo", legge finanziaria regionale per il 2011), all’art. 20, è stata disposta l’abrogazione delle disposizioni di cui al punto 5.2.4.2.1. (punto 3 e 5) del PSR approvato con L.R. 5/08; dunque, argomenta la difesa erariale, sarebbe venuto meno l’interesse della ricorrente a coltivare l’impugnativa proprosta, posto che la sopravvenuta legge regionale, facendo venir meno la disposizione di riferimento, ha in sostanza il medesimo contenuto dell’atto impugnato.
Osserva in proposito il Collegio che l’impugnativa è rivolta avverso un atto reso nella vigenza del PSR (L.R. 5/08), solo successivamente modificato.
Alla stregua dei motivi di ricorso, la conformità a legge dell’atto e la sua incidenza effettuale vanno verificate sulla base del quadro normativo evincibile alla data di sua emanazione e per tutta la sua vigenza temporale, non venendo in rilievo eventuali atti successivi emanati nella vigenza di un diverso quadro normativo e sulla base di quello eventualmente fondati e giustificati.
Non è dubbio pertanto che, nel caso di specie, l’atto impugnato non può essere sanato ex post dalla sopravvenienza normativa, né è dubbio che lo stesso sia stato pienamente operante per tutto il tempo intercorrente tra la sua emanazione e la successiva eventuale sostituzione per effetto di atti sopravvenuti conformi al nuovo disposto normativo.
Per tale ragione deve riconoscersi il persistente interesse della ricorrente all’annullamento dello stesso, con conseguente declaratoria di illegittimità in ragione degli eventuali effetti lesivi dallo stesso procurati.
Passando al merito della questione, il ricorso è certamente fondato.
La natura amministrativa della figura del commissario per la realizzazione del piano di rientro per il settore sanità è stata reiteratamente ed autorevolmente ribadita dalla Corte Costituzionale, da ultimo con la sentenza n.361/2010; con la pronuncia citata è stato in particolare escluso, con riferimento alla disciplina contenuta nel secondo comma dell’art. 120 Cost., che al commissario del governo possano essere attribuiti poteri di tipo legislativo sul rilievo che "la disciplina contenuta nel secondo comma dell’art. 120 Cost. non può essere interpretata come implicitamente legittimante il conferimento di poteri di tipo legislativo ad un soggetto che sia stato nominato Commissario del Governo", stante il vincolo indissolubile che lega le fonti di primo grado alla rappresentanza politica; invero, posto che, "anche volendosi interpretare la surrichiamata disposizione costituzionale come tale da legittimare il potere del Governo di adottare atti con forza di legge in sostituzione di leggi regionali, e quindi eccezionalmente derogando al riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e regioni, tramite l’esercizio in via temporanea dei propri poteri di cui all’art. 77 Cost., resta evidente il divieto costituzionale di affidare ad un diverso organo gli eccezionali poteri di natura legislativa al Consiglio dei Ministri o – tanto più – di incaricarlo addirittura di adottare una legge regionale, che è invece un potere proprio del solo organo rappresentativo della Regione".
E’ dunque ovvio che un organo amministrativo, per il principio di separazione dei poteri tuttora vigente nel nostro ordinamento, non è legittimato ad incidere su atti aventi natura legislativa primaria, in deroga alle competenze costituzionali esclusivamente riservate al Consiglio regionale ovvero, in via del tutto eccezionale, al Consiglio dei ministri, ed è tenuto per converso al rispetto delle disposizioni di rango primario nell’emanazione degli atti amministrativi di competenza.
Perspicua conseguenza di quanto precede è che l’atto (amministrativo) che sospende una legge regionale è dunque violativo della stessa e pertanto illegittimo.
Ne consegue l’accoglimento del ricorso e l’annullamento dell’atto impugnato.
Considerata la natura della controversia, le spese possono compensarsi con declaratoria di irripetibilità del contributo unificato versato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo – L’AQUILA,
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’atto impugnato.
Spese compensate e contributo unificato irripetibile.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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