Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
La Regione Campania, con tre rubriche di gravame, appella la sentenza del Tar CampaniaNapoli chiedendone la riforma, anche della parte relativa alla condanna risarcitoria, con la quale è stato annullato il Decreto del Presidente della Giunta Regionale recante l’espropriazione dei terreni di proprietà degli appellati in favore del Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale di Caserta.
Si è costituito solo formalmente in giudizio il controinteressato Consorzio ASI di Caserta.
I privati controinteressati — con memoria notificata il 6 febbraio 2009 recante ricorso incidentale in calce — nel merito del contendere hanno confutato le argomentazioni dell’appellante concludendo per il rigetto ed, in via autonoma, hanno richiesto la riforma della statuizione della sentenza relativa al risarcimento dei danni.
Chiamata all’udienza di discussione la causa è stata ritenuta in decisione dal Collegio.
– 1.Par. L’appello principale va respinto.
– 1.1. Per l’appellante la sentenza del Tar sarebbe viziata nelle motivazioni e nei presupposti concernenti il mancato accoglimento dell’eccezione preliminare di tardività del ricorso sollevata dalla Regione, in relazione alla omessa tempestiva impugnazione del piano ASI, il quale, implicando la dichiarazioni di pubblica utilità, avrebbe quindi configurato un fatto autonomamente lesivo. Erroneamente il Tar avrebbe ritenuto che il provvedimento impugnato in via principale era costituito dal decreto di esproprio, e non già dal Piano stesso, impugnato solo in via tuzioristica nella denegata ipotesi che questo fosse ancora stato ritenuto vigente.
La tardiva impugnazione dell’atto terminale della procedura espropriativa non avrebbe potuto sanare la mancata impugnazione degli atti presupposti.
L’assunto va disatteso.
La mancata tempestiva adozione del decreto di espropriazione – entro il termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità, ovvero in caso di annullamento in sede giurisdizionale di quest’ultima — comporta infatti l’inefficacia "ex tunc" dell’atto ablatorio; il quale in conseguenza -costituendo un atto "inutiliter dato", è "ab origine" insuscettibile di incidere validamente sulla titolarità del diritto di proprietà, e quindi non poteva costituire alcuna preclusione per i ricorrenti.
Nel caso in esame i decreti di occupazione d’urgenza, emessi dal Presidente della Giunta regionale della Campania in esercizio del potere sostitutivo nei confronti del Comune, sono stati annullati dal Tar Campania con la precedente sentenza n. 6888/2002 della V Sezione, sul cui appello il Consiglio di Stato ha sollevato la questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali che avevano prorogato la validità del piano regolatore dell’ASI di Caserta, approvato con D.P.C.M. 16 gennaio 1968 ed ampliato il 28 luglio 1970.
La sentenza della Corte Costituzionale n.314/2007 ha ritenuto costituzionalmente illegittimo il combinato disposto degli articoli 10, comma 9 della legge regione Campania n. 16 del 1998 e l’art. 77 comma 2 della legge regionale Campania n.10 del 2001, nella parte in cui viene stabilita la proroga dei Piani dei nuclei delle aree industriali già scaduti, precisando che gli stessi:
) una volta scaduti non possono essere prorogati;
) possono essere suscettibili di proroga, se con termini di validità in corso, ma solo con la previsione di un indennizzo.
Non può invocarsi la tardività dell’impugnazione di un decreto di espropriazione basato su una dichiarazione di pubblica utilità, a sua volta fondata rispettivamente: su di un Piano ASI, i cui vincoli decennali (ex artt. 25 L. n.1/1978 e 52 D.P.R. n.218/1978) erano da tempo ormai scaduti; su un decreto di occupazione che era stato annullato dal giudice amministrativo.
In tale quadro, solo il decreto di espropriazione, tempestivamente impugnato in questa sede, ha cagionato un "vulnus" alle posizioni giuridiche dei ricorrenti.
Non vi era dunque alcuna necessità di impugnare un Piano le cui le prescrizioni erano già da tempo scadute.
A togliere ogni dubbio al riguardo, sta poi il fatto che comunque, nel caso in esame, non è mai stato notificato ai proprietari alcun atto dichiarativo del sopravvenire di disposizioni regionali di "richiamo in vita" del Piano in questione, specificamente concernente i terreni di loro proprietà.
La mancata impugnazione dei decreti di occupazione d’urgenza scaduti, non rende di per sé inammissibile l’ impugnazione del provvedimento di espropriazione.
Esattamente il Primo Giudice ha dunque concluso per la ricevibilità e l’ammissibilità del ricorso.
– 1.2. Per ragioni di economia espositiva possono essere esaminati congiuntamente il secondo ed il terzo capo di doglianza che attengono ad un profilo sostanzialmente unico.
– 1.2.1. Con il secondo motivo la Regione assume: che erroneamente il Tar avrebbe ritenuto la cessazione del piano ASI al 28 luglio 1980; che, al contrario, le leggi regionali n. 1/2007 e n. 10/2007 avrebbero avuto un effetto sanante e ad avrebbero conferito una nuova efficacia ai piani ASI, in quanto tali norme sono successive alla pronuncia della Corte Costituzionale n. 314/2007.
La decisione sarebbe viziata:
– sotto il profilo della contraddittorietà, in quanto il Tar avrebbe ritenuto che le predette leggi non avevano natura interpretativa o retroattiva, e che quindi non si sarebbe riscontrata alcuna violazione dell’articolo 136 della Costituzione. Né si sarebbe tenuto conto del fatto che la legge regionale n. 1/2007 era comunque antecedente al decreto impugnato in primo grado n. 90 del 13 marzo 2007, oggetto del primo giudizio;
– sotto il profilo dell’ultrapetizione, perché indebitamente il Tar avrebbe enunciato l’invalidità di un atto di pianificazione, non impugnato.
– 1.2.2. Con la terza rubrica, la Regione Campania lamenta il vizio argomentativo e l’errata prospettazione logicogiuridica, l’apoditticità e l’erroneità della sentenza nella parte in cui si afferma che la ricordata pronuncia di incostituzionalità della normativa avrebbe implicato il difetto di potestà della p.a. e l’avvenuta scadenza del piano ASI. L’incostituzionalità comunque non poteva toccare gli effetti irreversibilmente verificatisi anteriormente (cfr. Cassazione 18 dicembre 1984 n.6626).
Per l’appellante, il provvedimento ablatorio adottato durante la pendenza del giudizio non varrebbe ex se a fondare la retroattività della sentenza della Corte Costituzionale nei confronti dell’atto oggetto dell’odierna impugnazione.
– 1.2.3 Tutti gli assunti sono infondati.
Deve in primo luogo escludersi, come vorrebbe l’appellante Regione, che, nel caso in esame, le leggi regionali n. 1 e n. 10 del 2007 potessero costituire una proroga dell’efficacia dei piani ASI "vigenti alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 16/2004".
Considerato, infatti, che il piano A.S.I. della provincia di Caserta era ineluttabilmente scaduto alla data del 28 luglio 1980 (cfr. in termini Consiglio di Stato, sez. IV, 21 giugno 2001, n. 3349, Consiglio di Stato, sez. IV, 7 settembre 2000, n. 4723, Consiglio di Stato, sez. IV, 7 settembre 2000, n. 4724) deve dunque concludersi che, alla data di entrata in vigore della predetta legge regionale, il 22 dicembre 2004, il piano ATI della provincia di Caserta era scaduto e divenuto inefficace e di conseguenza era del tutto estraneo all’ambito applicativo della L.R. n. 16/2004.
In ogni caso poi, il sopravvenire dell’incostituzionalità degli articoli 10, comma nove della legge regione Campania n. 16 del 1998 e dell’art. 77 comma 2 della legge regionale Campania n.10 del 2001 faceva venir del tutto meno le illegittime "proroghe" di termini scaduti da oltre quattro lustri.
Essendo stati gravati di impugnazione gli atti della relativa procedura, il rapporto per cui è causa non poteva assolutamente dirsi "esaurito" al momento della pubblicazione della sentenza della Corte Cost. 20 luglio 2002 n.314, la quale quindi esplica pienamente la sua efficacia conformativa anche nel presente giudizio.
Contrariamente, infatti, a quanto mostra di ritenere l’appellante Regione con la terza rubrica, esattamente il TAR ha ritenuto il rapporto "non esaurito", in relazione alla duplice considerazione che, alla data di pubblicazione della decisione della Corte Costituzionale, erano già pendenti i ricorsi in primo grado e che gli effetti demolitori del giudicato costituzionale avevano efficacia su tutte le fattispecie non ancora definitive. Proprio perché, ai sensi dell’articolo 136 della Costituzione, la pronuncia di incostituzionalità ha effetto dal giorno successivo alla sua pubblicazione, tale pronuncia non poteva comunque non toccare tutte le fattispecie, come quella in esame, ancora sub iudice a quella data.
In altri termini, non essendosi verificati gli effetti giuridicamente intangibili, anteriormente alla pubblicazione della sentenza la Corte Costituzionale, non si era verificata l’acquisizione della proprietà alla mano pubblica, essendo peraltro giuridicamente irrilevanti le radicali trasformazioni intervenute sui fondi in conseguenza dell’esecuzione degli interventi previsti dal progetto di insediamento, dato il venir meno, secondo la complessiva giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di cassazione, dell’istituto della accessione acquisitiva.
Non si riscontra dunque alcuna violazione dell’articolo 136 della Costituzione nel caso in esame e, per conseguenza, né contraddittorietà, né alcun vizio di ultrapetizione, essendo evidente l’illegittimità del provvedimento di espropriazione fondato su presupposti invalidi.
Per le considerazioni esposte, in definitiva, entrambi i motivi vanno respinti.
– 1.3. In conclusione l’appello è complessivamente infondato e va respinto.
– 2.Par.. Con atto di appello incidentale autonomo gli appellati, a loro volta, richiedono l’annullamento della sentenza:
– 2.1. nella parte in cui dichiara l’improcedibilità del ricorso nei confronti dei ricorrenti in primo grado che avevano firmato un atto di cessione bonaria a favore del consorzio con l’impresa IMPRE.CO., in quanto gli stessi non avrebbero mai dichiarato di non avere più interesse alla decisione. Inoltre il predetto accordo sarebbe privo di rilevanza perché l’impresa firmataria non era né l’autorità espropriante, né un concessionario di opera pubblica; ed infine perché la predetta società sarebbe stata inadempiente, determinando un’indennità di esproprio di Euro 4,5 al metro quadro in luogo dei 20,0 Euro al netto delle imposte, prevista dall’accordo.
– 2.2. Erroneamente la sentenza ha statuito che il danno derivante dall’occupazione illegittima vada risarcito in via equitativa in misura pari agli interessi legali annualmente calcolati in relazione al valore venale del bene, perché non si terrebbe conto che, con il venir meno delle dichiarazioni di pubblica utilità, la conduzione del fondo da parte dell’amministrazione costituirebbe un’attività di fatto autonoma e indipendente per cui il bando avrebbe dovuto essere liquidato in base al criterio generale di cui all’art. 2043 c.c., ricomprendendo quindi tutte le opere esistenti sul terreno demolite a seguito dell’occupazione (recinzioni, pozzi, manufatto al servizio dei fondi, impianti fruttiferi in atto e distrutti) e il mancato reddito derivante dall’abusiva occupazione; inoltre, si sarebbe dovuto applicare per le culture l’articolo 37 del Testo Unico n. 327/2001 che prevede l’ulteriore indennità pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di cultura effettivamente praticato.
– 2.3 L’appello incidentale è irricevibile.
Il caso in esame infatti non concerne un caso di appello incidentale c.d. proprio o subordinato, che è rimedio volto ad eliminare la soccombenza dell’appellato nei confronti dell’appellante che, per questo, si pone quale strumento geneticamente subordinato rispetto alla proposizione del gravame principale, allo scopo principale di paralizzare l’azione ex adverso proposta, per il caso della sua ritenuta fondatezza in sede di gravame (c.d. impugnazione condizionata).
Il mezzo qui in esame deve invece essere ricondotto alla categoria dell’appello incidentale "c.d. improprio" o autonomo, che si caratterizza per essere sostanzialmente estraneo ai profili della sentenza gravato con l’appello principale. Esso si connota infatti per una marcata autonomia tanto nei presupposti relativi all’interesse alla proposizione dell’appello; quanto sotto i profili funzionali. In tal modo si configura quale conseguenza dell’introduzione nell’ambito del rito amministrativo della previsione di cui all’art. 333 c.p.c., nella logica del simultaneus processus (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 08 marzo 2011, n. 1423; Consiglio Stato, sez. V, 29 marzo 2010, n. 1785).
In tali casi l’appello incidentale autonomo,che è proposto contro capi di sentenza non gravati in via principale — in quanto è retto da un interesse autonomo e non condizionato all’accoglimento dell’appello principale — va equiparato ad un appello principale, per cui deve essere proposto entro i termini di proposizione dell’appello principale, vale a dire sessanta giorni dalla notifica della sentenza del TAR in virtù del principio dell’effetto bilaterale della notificazione della sentenza di primo grado (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 28 gennaio 2011, n. 642; Consiglio Stato, sez. IV, 14 aprile 2010, n. 2080; Consiglio Stato, sez. V, 23 febbraio 2010, n. 1043).
Nel caso in esame, considerando che la sentenza di primo grado è stata notificata il 4 dicembre 2008, il termine decadenziale per l’appello autonomo scadeva il 2.2.2009.
Al riguardo deve osservarsi come la memoria contenente l’appello incidentale in questione è stata tardivamente notificata il 6.2.2009.
L’appello incidentale deve dunque essere dichiarato inammissibile.
– 3. In definitiva l’appello principale deve essere respinto perché infondato in tutti i suoi profili.
Il ricorso incidentale autonomo deve essere dichiarato inammissibile perché tardivamente introdotto.
Le spese possono tuttavia essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:
1. respinge l’appello, come in epigrafe proposto;
2. dichiara inammissibile il ricorso incidentale autonomo;
3. spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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