Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in trattazione, la ditta ricorrente espone che:
– è titolare delle concessioni per l’esercizio delle scommesse sportive nn. 3063, 3722 e 155 in provincia di Milano, che esercita nei comuni di Carate Brianza, Cologno Monzese e Monza rilasciate ai sensi dell’art. 2 del regolamento recante norme per l’organizzazione e l’esercizio delle scommesse sportive organizzate dal CONI ( D.M. 2.6.1998, n. 174);
– il contenuto delle obbligazioni relative al rapporto concessorio emerge dal citato D.M. 2.6.1998, n. 174 e dal contratto di appalto sottoscritto dalle società ricorrenti (come dagli altri concessionari), del quale ultimo facevano parte integrante le modalità di partecipazione alla gara, l’offerta economica, il progetto tecnico presentato dalla ricorrente, la Convenzione CONI/Concessionari approvata con D.M. Finanze 7.4.1999;
– in particolare, l’offerta economica presentata in sede di gara riconosceva al CONI un "minimo garantito annuo";
– non appena iniziata l’attività di raccolta delle scommesse, emergeva, in generale, una realtà del tutto diversa da quella prospettata in quanto, come risulta dalla relazione del Governo al disegno di legge di conversione del D.L. 28.12.2001, n. 452; rispetto al volume stimato di raccolta delle scommesse pari a 9.000 miliardi di lire, quello effettivamente realizzatosi nel 2000 è stato pari a 5.000 miliardi di lire, non idoneo a consentire ai concessionari né il versamento delle somme dovute a titolo di minimo garantito annuo, né il pagamento dell’imposta unica di cui al D.Lgs. 23.12.1998, n. 504,
– stante la crisi del settore, con D.M. Finanze del 28.5.2001, venivano sospese le riscossioni dell’imposta unica e delle quote di prelievo, mentre con D.L. 28.12.2001, n. 452, convertito nella legge 27.2.2002, n. 16, venivano adottati interventi per la definitiva soluzione del problema;
– in attuazione dell’art. 8 del citato D.L. n. 452/2001, veniva pubblicato nella G.U.R.I il decreto interdirigenziale del 6.6.2002
Ciò esposto, ritenendo detto decreto illegittimo, ne ha chiesto l’annullamento, deducendo al riguardo i seguenti motivi, cosi dalla medesima ricorrente paragrafati:
1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8 D.L. 28.12.2001, n. 452 convertito con legge 27.2.2002, n. 16; eccesso di potere per irrazionalità ed iniquità manifesta. Violazione dell’art. 3 della L. 241/90 per carenza di motivazione.
2. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 8 D.L. 28.12.2001, n. 452 convertito con legge 27.2.2002, n. 16.
3. Violazione dei principi in tema di penale contrattuale. Eccesso di potere per sviamento.
4. Violazione dell’art. 1373 c.c.
5. Violazione dell’art. 2, comma 4, D.M. Finanze n. 174/1998. Ulteriore profilo di violazione dell’art.8 del D.L. 28/12/01 n. 452. Incompetenza.
6. Ulteriore eccesso di potere per irrazionalità manifesta, erroneità nel presupposto, violazione dell’art. 3 comma 2 della L. n. 212/00.
7. Violazione degli artt. 7 e ss. della L. 241/90. Mancata partecipazione dei diretti destinatari del provvedimento, a fronte della partecipazione al procedimento di soggetti estranei. Violazione dell’art. 97 Cost. e del principio di imparzialità. Eccesso di potere per sviamento.
Con i motivi aggiunti notificati il 12/10/2002 e depositati il 24/10/02 la ricorrente ha impugnato il decreto interdirigenziale del 2/8/02, pubblicato sulla G.U.R.I. del 10/8/02 n. 187 di "Modifica al decreto interdirigenziale 6 giugno 2002 recante norme disciplinanti la ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse", deducendo il vizio di illegittimità derivata.
Si sono costituire in giudizio le Amministrazione intimate che hanno chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.
All’udienza pubblica del 12 aprile 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso è volto ad ottenere l’annullamento: a) del decreto interdirigenziale del 6.6.2002, con il quale è stata disciplinata la ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive, in attuazione dell’art. 8 del D.L. 28.12.2001, n. 452, convertito in legge 27.2.2002, n. 16; b) decreto interdirigenziale del 2/8/02, pubblicato sulla G.U.R.I. del 10/8/02 n. 187 di "Modifica al decreto interdirigenziale 6 giugno 2002 recante norme disciplinanti la ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse".
Su identica questione si è pronunciata la Sezione con sentenza n. 757/2010 le cui conclusioni sono pienamente condivise dal Collegio e vengono di seguito riportate.
Appare opportuno premettere che, come meglio esposto in narrativa, a seguito dell’inadempimento da parte di numerosi concessionari delle obbligazioni assunte con la convenzione e in considerazione dello stato di crisi in cui versava il settore delle scommesse ippiche e sportive, è stato emanato il decreto legge 28 dicembre 2001, n. 452, convertito nella legge 27 febbraio 2002, n. 16, il cui articolo 8 prevedeva l’adozione di un decreto interdirigenziale con cui sarebbero stati stabiliti criteri oggettivi per la ridefinizione delle condizioni economiche, previste dalle convenzioni accessive alle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive.
Tale decreto interdirigenziale, che costituisce l’oggetto del ricorso principale, è stato adottato il 6 giugno 2002 ed ha previsto, a decorrere dall’anno 2003, un nuovo criterio di determinazione del minimo garantito sulla base dell’effettiva raccolta per l’anno precedente e la possibilità di una rateazione degli importi dovuti a titolo di minimo garantito relativamente agli anni 2000 e 2001, nonché la possibilità di recesso da parte dei concessionari.
La legittimità dell’impugnato decreto è già stata affermata dalla giurisprudenza in sede cautelare (cfr. Cons. St., VI, ordinanza n. 4962/2002;) e di merito (cfr. sentenza Tar Sicilia, Catania, II, n. 623/2006; Tar Lombardia Brescia, n. 287/2003), ribadita con sentenza del TAR Lombardia, Milano, III, 22.1.2008, n. 89 e con la citata sentenza della Sezione n. 757/2010.
Nella già richiamata sentenza n. 757/2010 la Sezione ha ritenuto che l’art. 8 del citato decreto, intitolato "ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive. Riattribuzione delle concessioni rinnovate", dopo aver previsto, al primo comma, che con decreto interdirigenziale sarebbero stati stabiliti criteri oggettivi e determinati per la ridefinizione in via amministrativa, fatto salvo il diritto di recesso del concessionario, delle condizioni economiche e delle relative garanzie previste dalle convenzioni accessive alle concessioni, nel rispetto in particolare del principio della riduzione equitativa della misura vigente del corrispettivo minimo garantito, nonché della previsione di un incremento di tale misura ridefinita fino a scadenza della concessione, direttamente proporzionato all’effettiva variazione dei volumi di raccolta delle scommesse, ha stabilito, al secondo comma, che la definizione di cui al comma 1, avrebbe dovuto in ogni caso assicurare "congrue forme di adempimento" delle somme corrispettive e delle quote di prelievo dovute dai concessionari, per capitale e interesse, sino alla data di entrata in vigore del decreto, con eventuale ripartizione del debito nell’arco temporale residuo delle concessioni.
L’impugnato decreto agli artt. 1 e 2, pur mantenendo fermo il corrispettivo dovuto dai concessionari a titolo di minimo garantito per le scommesse sportive (art. 1) e per le scommesse ippiche (art. 2) maturato negli anni 2000 e 2001, lo ridetermina per l’anno 2002 nella misura media del prelievo maturato nell’anno 2001, incrementato per gli anni successivi in misura pari all’aumento del volume di gioco raccolto nell’anno precedente.
Nei successivi artt. 3 e 4 ha consentito ai concessionari di pagare il loro debito per le quote di prelievo (art. 3) in due rate, con interessi, e per le somme dovute a titolo di integrazione delle quote di prelievo costituenti il minimo garantito (art. 4) in quatto rate annuali, senza interessi, rispettivamente pari al 10%, al 20%, al 30% e al 40% del debito stesso.
Con le predette disposizioni, quindi, l’amministrazione ha fissato criteri, ancorché vincolanti, per la ridefinizione in via amministrativa delle convenzioni accessive alle concessioni, tanto è vero che il concessionario era libero di accettare o meno tale ridefinizione, essendo stato fatto salvo il diritto di recesso del medesimo.
Inoltre, la diminuzione dell’importo del minimo garantito dall’anno 2002 e la rateizzazione del debito maturato, senza interessi per la parte del minimo garantito, costituiscono senza dubbio un taglio considerevole agli obblighi imposti dalle originarie convenzioni sottoscritte dai concessionari e, quindi, proprio una di quelle "congrue forme di adempimento" previste dall’art. 8 del D.L. n. 452/2001.
Nella specie, peraltro, la ricorrente, ha dichiarato – in seguito ad espressa domanda del relatore il giorno dell’udienza – di aver aderito sia pure con riserva, alle richiamate modalità di pagamento dilazionate, nonché agli ulteriori benefici riconosciuti ai concessionari dall’art. 4, comma 194, della legge n. 350/2003, con i quali è stato ridotto di un terzo il debito residuo riferito agli anni 2000 e 2001 e dilazionato il rimanente debito in altri cinque anni fino al 2008.
Va altresì considerato che con l’art. 39, comma 12 bis, del D.L. 30.9.2003 n. 269, sono state estese ai concessionari della raccolta delle scommesse sportive le disposizioni favorevoli dettate originariamente dall’art. 8, commi 59 della legge 1.8.2003 n. 200 della raccolta delle scommesse ippiche.
Nella suddetta sentenza il Collegio ha poi ritenuta infondata anche la censura con la quale si lamentava l’omessa ridefinizione delle condizioni economiche relative al periodo precedente al 2002.
Come emerge dal contenuto del citato art. 8, sopra sinteticamente richiamato, infatti, tale disposizione non prevede alcuna forma di ridefinizione del minimo garantito per il passato, ma solo incide sulle "forme di adempimento" del debito già maturato. Nessun espresso riferimento è contenuto alla riduzione del debito dei concessionari relativo agli anni pregressi; la ridefinizione delle condizioni economiche non può quindi che operare per l’avvenire, in mancanza di una espressa dichiarazione di efficacia retroattiva del provvedimento e di espresso riferimento al debito degli anni 20002001.
Pertanto, legittimamente il decreto non è intervenuto sulla rideterminazione equitativa dei minimi garantiti per l’anno 2000 e 2001 e, invece, coerentemente, allo scopo di agevolare il pagamento dei debiti pregressi, ne ha previsto la rateizzazione fino al 30.9.2005, previa prestazione di idonea garanzia (art. 4).
Il decreto interdirigenziale 6 giugno 2002 (come pure quello modificativo del 2 agosto 2002, impugnato con i motivi aggiunti) legittimamente, dunque, ha previsto la rideterminazione dei "minimi garantiti" a partire dal 2002, senza procedere ad alcuna riduzione dei corrispettivi dovuti per gli esercizi precedenti (cfr. anche Tar Sicilia, Catania, 21.5.2006, n. 623).
In altri termini, con il decreto legge n. 452/2001 il legislatore ha sollecitato l’Amministrazione a rivedere le condizioni economiche e le relative garanzie previste dalle convenzioni accessive alle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive fino ad allora sottoscritte, ma non ha affatto inteso rivedere anche le prestazioni economiche dovute in base agli accordi sottoscritti in precedenza.
I criteri adottati dall’Amministrazione per la ridefinizione delle condizioni economiche di esercizio delle concessioni sono poi pienamente rispondenti a quanto previsto dalla norma dell’art. 8 comma 1 del D.L. n. 452/01, convertito in L. n. 16/02, trattandosi di "criteri oggettivi e determinati".
La Sezione, nella predetta sentenza, ha anche ritenuto infondate la censura di incompetenza e quella relativa al recesso del concessionario, riproposte in questa sede dall’odierna ricorrente; in ogni caso occorre rilevare che – non essendosi la ricorrente avvalsa del diritto di recesso – quest’ultima censura deve ritenersi comunque inammissibile per difetto di interesse.
Con la successiva doglianza si deduce, infine, che con l’art. 8, comma 2, lett. b) dell’impugnato decreto si tenderebbe a superare, surrettiziamente, la situazione determinatasi dalla asserita nullità del decreto del Ministro dell’Economia del 13.12.2001, che aveva disposto la corresponsione in unica soluzione dell’imposta sospesa con precedente decreto del 28.5.2001.
Premesso che la lett. b) dell’impugnato decreto riguarda il prelievo maturato nonché l’integrazione delle quote di prelievo, si osserva che pur facendo riferimento alla lett. a), con la quale si dispone il "pagamento dell’imposta unica dovuta fino alla data della sottoscrizione dell’atto di adesione, secondo quanto prescrive il decreto legislativo n. 504 del 1998", la censura è comunque infondata.
Ciò nella considerazione, in primo luogo, che non risulta che la asserita nullità del 13.12.2001 sia stata dichiarata in sede giudiziaria o amministrativa. Né tale decreto sembra impugnato in questa sede e la cui eventuale impugnazione sarebbe comunque tardiva, risultando tale decreto pubblicato nella G.U. n. 296 del 21.12.2001, mentre il ricorso è stato notificato il 20.7.2002.
In secondo luogo, quando anche si fosse determinato il prospettato effetto abrogativo del decreto del 28.5.2001, non può sottacersi che la sospensione era stata disposta "fino al 15 dicembre 2001" alla luce dello "stato di crisi per l’intero settore"; con la conseguenza che alla data dell’impugnato decreto era ormai scaduto il termine (15.12.2001) di efficacia della sospensione e che, comunque, una volta dettata la disciplina per superare tale crisi con il D.L. n. 452/2002, legittimamente con l’impugnato decreto, applicativo, del menzionato decreto – legge, è stato disposto il ripristino dell’obbligo del pagamento dell’imposta in conformità, stante la parità di rango delle norme secondarie in questione, al principio "lex posterior derogat priori".
Infine deve essere respinta l’ulteriore doglianza con la quale la ricorrente configura il corrispettivo minimo garantito alla stregua di una penale contrattuale, in quanto – come ha correttamente rilevato la difesa del CONI – il minimo garantito non è una penale per inadempimento, ma è la prestazione dovuta dal concessionario al concedente a fronte del diritto di esercitare l’attività economica di raccolta delle scommesse. Il corrispettivo minimo garantito è stato determinato con piena discrezionalità dallo stesso concessionario in sede di gara, atteso che il prezzo offerto costituiva l’elemento principale in base al quale sono state formate le graduatorie ed aggiudicate le concessioni.
Con l’offerta del minimo garantito l’aggiudicatario assumeva un’alea contrattuale restando obbligato alla propria prestazione salvo eventi imprevedibili e sopravvenuti tali da giustificare la riduzione ad equità della prestazione stessa, come poi è avvenuto con l’adozione dei decreti impugnati e della successiva legislazione del 2003 che hanno modificato profondamente – a favore dei concessionari – le condizioni economiche dei singoli rapporti eliminando il minimo garantito per quattro su sei anni di concessione, riducendo il debito pregresso di un terzo e spalmandolo su un periodo di otto anni senza interessi.
In conclusione e per i suesposti motivi il ricorso ed i motivi aggiunti – con i quali è stata dedotta la sola censura di illegittimità derivata – risultano infondati e, conseguentemente, devono essere respinti unitamente alla domanda risarcitoria.
Sussistono, tuttavia, stante la complessità della vicenda contenziosa, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio, ivi compresi diritti ed onorari.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
così dispone:
respinge il ricorso;
respinge i motivi aggiunti;
respinge la domanda risarcitoria;
compensa tra le parti le spese di giudizio, ivi compresi diritti e onorari.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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