Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I – Il dottor L. C., magistrato già in servizio presso la Procura Generale della Repubblica presso la Corte di Cassazione con funzioni di Sostituto Procuratore Generale, ha impugnato – chiedendone la riforma previa sospensione dell’esecuzione, la sentenza con la quale il T.A.R. del Lazio, in accoglimento del ricorso proposto dal dottor N. T., ha annullato gli atti della procedura indetta dal Consiglio Superiore della Magistratura per il conferimento dell’ufficio direttivo di Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d’Appello di Roma, conclusasi con la designazione del medesimo odierno appellante.
A sostegno dell’impugnazione, quest’ultimo ha dedotto:
1) illegittimità ed erroneità della sentenza per invasione della sfera del merito dell’azione amministrativa; inammissibilità del ricorso di primo grado sotto il profilo del travalicamento dei limiti del sindacato giurisdizionale in materia di attribuzione di incarichi ai magistrati (avendo il T.A.R. esorbitato i limiti della propria cognizione, esprimendo un indebito giudizio di "subvalenza" del dott. C. nel confronto col dott. T.);
2) violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi di cui al decreto legislativo 5 aprile 2006, nr. 160, nonché della circolare del C.S.M. nr. 13000 dell’8 luglio 1999 e successive modifiche; violazione dell’art. 97 Cost.; travisamento dei fatti, difetto di presupposti; erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione (essendo immune da vizi il giudizio formulato dal C.S.M., con riguardo alle attitudini dei candidati a ricoprire lo specifico ufficio oggetto di conferimento);
3) violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi di cui al d.lgs. nr. 160 del 2006, nonché della circolare del C.S.M. nr. 13000 del 1999 e successive modifiche; violazione dell’art. 97 Cost.; travisamento dei fatti, difetto di presupposti; erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione (avendo il T.A.R. frainteso il passaggio della motivazione dell’atto impugnato relativo alla maggior conoscenza, ascritta al dott. C., dell’ambiente giudiziario romano);
4) violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi di cui al d.lgs. nr. 160 del 2006, nonché della circolare del C.S.M. nr. 13000 del 1999 e successive modifiche; violazione dell’art. 97 Cost.; travisamento dei fatti, difetto di presupposti ed erronea ed intrinseca contraddittorietà della motivazione, il tutto sotto ulteriori profili (stante l’impropria valorizzazione degli esiti di precedenti procedure concorsuali, che avevano visto l’appellante sopravanzato dal dott. T.).
Il Ministero della Giustizia e il Consiglio Superiore della Magistratura si sono costituiti, associandosi all’appello e chiedendone genericamente l’accoglimento.
Si è altresì costituito l’appellato dottor N. T., il quale si è diffusamente intrattenuto sull’infondatezza dei motivi di appello, chiedendone la reiezione e concludendo per la conferma della sentenza impugnata.
II – Un secondo appello avverso la medesima sentenza del T.A.R. capitolino è stato proposto dal Ministero della Giustizia e dal Consiglio Superiore della Magistratura, sulla scorta di motivi sostanzialmente sovrapponibili a quelli articolati dal dott. C., ai quali si aggiunge un’ulteriore censura specificamente riferita al capo di sentenza con cui l’Amministrazione è stata condannata alla rifusione delle spese di giudizio.
Anche in tale giudizio si è costituito l’appellato dott. T., svolgendo argomenti – in punto infondatezza del gravame – analoghi a quelli svolti in relazione all’impugnazione proposta dal dott. C..
III – Alla camera di consiglio del 15 febbraio 2011, questa Sezione ha accolto le domande incidentali di sospensiva avanzate dalle parti appellanti.
All’udienza del 14 giugno 2011, entrambe le cause sono state trattenute in decisione.
Motivi della decisione
1. In via preliminare, va disposta la riunione degli appelli in epigrafe ai sensi dell’art. 96, comma 1, cod. proc. amm., avendo gli stessi a oggetto la medesima sentenza del T.A.R. del Lazio.
2. Il presente contenzioso concerne la procedura indetta dal Consiglio Superiore della Magistratura per il conferimento dell’ufficio direttivo di Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d’Appello di Roma, originariamente conclusasi con la designazione dell’odierno appellante, dottor L. C..
Con la sentenza qui appellata, gli atti della procedura sono stati annullati in accoglimento del ricorso proposto da altro magistrato partecipante alla selezione, dottor N. T..
In particolare, il primo giudice ha ritenuto che dalla documentazione versata in atti, relativa ai curricula ed ai percorsi professionali dei due interessati, emergesse con evidenza una "subvalenza" del dott. C. rispetto al dott. T., non avendo il primo mai ricoperto incarichi direttivi, laddove il secondo risultava aver svolto per parecchi anni funzioni di Procuratore della Repubblica; di conseguenza, è stato ritenuto viziato il giudizio comparativo fra i due aspiranti in ordine alle attitudini specifiche all’incarico da conferire, quali risultanti dalle pregresse esperienze professionali.
3. Ciò premesso, la Sezione reputa gli appelli fondati e pertanto meritevoli di accoglimento.
4. Innanzi tutto va condivisa la premessa metodologica del primo giudice, il quale ha richiamato i consolidati orientamenti giurisprudenziali sull’ampia discrezionalità che connota le valutazioni espresse dal C.S.M. sull’idoneità e l’attitudine dei magistrati a ricoprire un ufficio direttivo o semidirettivo, accentuata dalla particolare posizione costituzionale dell’organo di autogoverno della magistratura, e tale per cui il sindacato giurisdizionale su di essa va circoscritto alle ipotesi di gravi ed eclatanti vizi che disvelino la sussistenza di eccesso di potere (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 11 dicembre 2009, nr. 5479; id., 31 luglio 2009, nr. 4839; id., 14 luglio 2008, nr. 3513; id., 7 luglio 2008, nr. 3369; id., 29 febbraio 2008, nr. 771; id., 10 luglio 2007, nr. 3893).
Il problema, allora, è verificare se nel caso di specie – alla stregua della normativa primaria e subprimaria applicabile alle procedure per il conferimento degli uffici direttivi – sussistessero effettivamente quei profili di manifesta e grave illegittimità che, come detto, soli possono legittimare l’esercizio del sindacato del giudice in subiecta materia.
In altri termini, la doglianza articolata col primo motivo dell’appello del dott. C., secondo cui il T.A.R. capitolino avrebbe in sostanza esercitato un non consentito sindacato di merito, sovrapponendo le proprie personali valutazioni sull’idoneità e le attitudini degli aspiranti a quelle espresse dal C.S.M., va apprezzata non in modo astratto e atomistico, ma in stretto collegamento con gli ulteriori motivi di gravame, intesi a contestare specificamente le ragioni poste dal primo giudice a fondamento del conclusivo giudizio di illegittimità degli atti impugnati.
5. Orbene, come già accennato, il giudice di prime cure ha annesso rilievo decisivo alla ritenuta erronea valutazione del profilo delle attitudini specifiche all’incarico da ricoprire – di estrema rilevanza a mente della normativa riveniente dal decreto legislativo 5 aprile 2006, nr. 160 -, alla cui stregua appariva evidente la prevalenza del profilo professionale del dott. T., il quale al momento della valutazione per cui è causa svolgeva da oltre dieci anni, avendo riscosso concorde e unanime apprezzamento, le funzioni di Procuratore della Repubblica (dapprima presso il Tribunale dell’Aquila, quindi presso quello di Pescara); laddove il dott. C. alla medesima epoca, oltre a non svolgere funzioni di merito da più di dieci anni, non aveva mai ricoperto incarichi direttivi: lo stesso infatti, dopo aver svolto funzioni requirenti di primo grado nella prima parte della propria carriera, era stato collocato fuori ruolo con funzioni ispettive presso il Ministero delle Finanze, e quindi aveva svolto funzioni dapprima di Sostituto Procuratore Generale presso la Corte d’Appello di Roma e poi, a partire dal 1995, di Sostituto Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione.
5.1. Al riguardo questa Sezione, pur consapevole dell’estrema delicatezza del compito di definire il limite al di là del quale il sindacato di legittimità sulle valutazioni consiliari in ordine alle attitudini direttive del magistrati – e salve le considerazioni di ordine generale che verranno svolte appresso -, reputa che nella specie il complessivo giudizio di prevalenza del dott. C. fosse immune da vizi di grave e manifesta incongruità o illogicità.
In tema, occorre richiamare due fondamentali principi ricavabili dalla normativa vigente in materia, dai quali il primo giudice – pur richiamandoli – non risulta aver tratto le doverose conseguenze in punto di limiti al sindacato giudiziale:
a) alla stregua della disciplina primaria, ciascun concorso per il conferimento di un incarico direttivo (o semidirettivo) dà luogo a una valutazione, avente a oggetto le capacità e attitudini dei magistrati aspiranti, che non viene condotta in astratto, ma è riferita alle specifiche caratteristiche ed esigenze dell’ufficio da ricoprire;
b) ai sensi della circolare consiliare nr. 13000 dell’8 luglio 1999, come modificata per adeguarla alle sopravvenute innovazioni della normativa primaria, i tre parametri delle attitudini, del merito e dell’anzianità, oggetto di valutazione quanto al profilo professionale di ciascun magistrato interessato, devono essere presi in considerazione "opportunamente integrati tra di loro".
Il primo principio enunciato, oltre a comportare l’autonomia di ciascuna procedura selettiva che non può essere influenzata dai giudizi riportati dai magistrati partecipanti in occasione di altre valutazioni comparative, serve a conferire maggiore flessibilità e adeguatezza alla valutazione, evitando che essa si trasformi nella risultante di una mera sommatoria di elementi predefiniti a priori, avulsa da ogni considerazione dello specifico ufficio da conferire (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 luglio 2008, nr. 3513; in termini, anche Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2011, nr. 3664).
Il secondo principio, invece, comporta che il C.S.M. non è tenuto a un raffronto analitico e puntuale dei candidati con riferimento a ciascuno dei parametri prestabiliti, dovendo piuttosto procedere a un giudizio complessivo unitario, frutto della valutazione integrata dei requisiti suindicati (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 dicembre 1999, nr. 1872), all’interno del quale non può assurgere ex se a vizio di legittimità il fatto che il magistrato ritenuto prevalente fosse invece subvalente in relazione a un singolo titolo o parametro, ben potendo questo essere bilanciato da altri elementi preferenziali all’interno del predetto giudizio globale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 ottobre 2009, nr. 6707).
5.2. Nel caso che qui occupa, è sostanzialmente incontestato inter partes ed emerge in maniera piana dalla documentazione in atti che, a fronte di giudizi estremamente positivi riportati in carriera dal dott. T. in ordine ai risultati investigativi e organizzativi conseguiti nello svolgimento delle funzioni di Procuratore della Repubblica a L’Aquila e a Pescara, anche il percorso professionale del dott. C. era segnato da unanime apprezzamento in tutte le funzioni da lui svolte, avendo lo stesso positivamente svolto l’attività requirente in tutti i gradi di giudizio, oltre a svolgere con buoni risultati funzioni di coordinatore di un pool specializzato all’epoca in cui era Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma.
Ponendosi dunque il confronto fra due figure di magistrato entrambe caratterizzate da profilo estremamente brillante (a entrambi riconoscendosi doti di preparazione, laboriosità ed equilibrio), non può ascriversi sic et simpliciter a vizio di legittimità della valutazione comparativa il fatto che il C.S.M. non abbia attribuito rilevanza decisiva, al fine di pervenire al risultato della prevalenza del dott. T., al fatto che solo quest’ultimo avesse svolto in precedenza funzioni direttive: un tale automatismo contraddirebbe quanto sopra evidenziato in ordine alla necessaria globalità ed elasticità che connota i giudizi espressi dall’organo di autogoverno in subiecta materia.
In altri termini, un sereno esame della documentazione curricolare dei due magistrati qui interessati esclude possa tacciarsi di manifesta irragionevolezza un giudizio che, senza svalutare le pregresse esperienze direttive svolte dall’odierno appellato presso uffici di medie o piccole dimensioni, abbia attribuito valenza decisiva – tenuto conto della complessa, articolata e sfaccettata realtà e delle peculiari esigenze dell’ufficio direttivo da ricoprire, afferente alla Corte d’Appello più vasta d’Italia – alla maggiore versatilità delle esperienze vantate dal dott. C., il quale aveva documentato la conoscenza di tutti gli aspetti dell’attività requirente di merito e di legittimità, nonché lo svolgimento estremamente positivo delle funzioni in tutti tali settori.
Nell’ambito di tale prospettiva, come evidenziato dall’odierno appellante, anche il prolungato e più recente esercizio di funzioni requirenti di legittimità non può assumere rilievo penalizzante del più ricco profilo professionale del dott. C.: dette funzioni infatti, oltre a documentare la perdurante cura dell’aggiornamento culturale e tecnicogiuridico del predetto magistrato, costituiscono arricchimento del bagaglio di conoscenze (ad esempio, con riguardo agli orientamenti della giurisprudenza della Cassazione) utile a una più proficua direzione dell’ufficio requirente d’appello.
In definitiva, alla stregua di una considerazione globale della carriera dei due magistrati interessati può escludersi, nel caso di specie, che una valutazione globale integrata dei profili delle attitudini e del merito, specificamente riferita all’ufficio da conferire, precludesse in modo assoluto, siccome manifestamente arbitrario o illogico, un giudizio di prevalenza del dott. C..
6. Quanto testé evidenziato non esime la Sezione, peraltro, dal rilevare come l’attuale assetto della normativa primaria e subprimaria non offra un quadro tranquillizzante circa la certezza di una puntuale ed uniforme applicazione dei principi sopra enunciati in occasione delle procedure di conferimento degli uffici direttivi e semidirettivi, tale da evitare il proliferare di contenziosi in materia dinanzi al giudice amministrativo.
Infatti, se è vero che alla stregua della già richiamata circolare conciliare nr. 13000 del 1999 tra i molteplici elementi da valutare ai fini del giudizio sulla "capacità" dei candidati rientrano le "doti organizzative desumibili dall’esercizio di funzioni dirigenziali" al pari del "positivo esercizio di funzioni giudiziarie diverse" e del "positivo esercizio (…) di funzioni di identica o analoga natura di quelle dell’ufficio da ricoprire, ovvero di livello pari o superiore", tuttavia nella prassi è difficile non attribuire rilievo preminente al pregresso esercizio di funzioni direttive o semidirettive che uno o più degli aspiranti possano vantare.
Tuttavia, l’esigenza di evitare – attraverso il divisato giudizio globale e specifico – che tale preminenza si trasformi in una sorta di "corsia preferenziale" per coloro i quali risultino aver già esercitato funzioni apicali o subapicali, con la conseguente tendenziale creazione di un sistema di "mobilità orizzontale" che renda estremamente difficile l’accesso agli incarichi direttivi o semidirettivi di magistrati più giovani, si pone in modo ancor più pressante dopo che il legislatore – come è noto – ha introdotto il principio della temporaneità dei predetti incarichi, imponendo ai magistrati che li ricoprono di lasciarli dopo il decorso di un certo lasso di tempo (artt. 45 e 46, d.lgs. nr. 160/2006, cit.).
Pertanto, appare auspicabile una più analitica e puntuale determinazione, al livello della normativa subprimaria, dei casi e delle condizioni che autorizzano il giudizio di prevalenza di un candidato pur carente del requisito del pregresso esercizio di funzioni direttive o semidirettive, rispetto ad altri candidati che ne siano invece in possesso: ciò al fine di evitare che, in difetto di chiari punti di riferimento normativi, spetti al giudice amministrativo in sede di controllo di legittimità verificare, caso per caso, la ragionevolezza o meno della valutazione comparativa discrezionalmente compiuta dall’organo di autogoverno.
7. I rilievi che precedono, essendo comunque di per sé sufficienti a disvelare la piena congruità e ragionevolezza del giudizio oggetto di impugnazione in prime cure, rendono recessivo l’ulteriore profilo (su cui pure le parti appellanti tornano) della maggiore conoscenza dell’ambiente giudiziario capitolino che il C.S.M. ha riconosciuto al dott. C.: tale aspetto appare del tutto marginale nell’ambito della valutazione comparativa operata, nel senso che anche omettendone ogni considerazione il giudizio finale di prevalenza dell’odierno appellante risulta tranquillamente in grado di sorreggersi sul piano documentale e motivazionale.
Del pari può sorvolarsi, in questa sede, sull’ulteriore doglianza (articolata dal dott. C. col quarto motivo del suo appello) in ordine alla risultanze di precedenti procedure comparative che avevano visto prevalere lo stesso dott. C. sul dott. T.: tale doglianza sarebbe peraltro inconferente, atteso quanto sopra ampiamente esposto in ordine alla autonomia e indipendenza delle procedure valutative ed alla necessità che ciascuna di essa sia specificamente riferita al singolo ufficio direttivo (o semidirettivo) da conferire.
8. Le considerazioni fin qui svolte inducono dunque alla riforma della sentenza impugnata, con la consequenziale reiezione del ricorso di primo grado.
9. La peculiarità e complessità della vicenda esaminata giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di entrambi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), riuniti gli appelli in epigrafe, definitivamente pronunciando su di essi, li accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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