Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 16.5.2009, parte ricorrente impugnava il decreto n. 13462/B1573 del 17.03.2009 di esclusione dalla partecipazione al corso per il conseguimento del diploma di specializzazione per sostegno ad alunni disabili, chiedendone l’annullamento.
Con il suddetto provvedimento l’Amministrazione scolastica aveva escluso parte ricorrente dalla partecipazione al corso in quanto priva del requisito prescritto dal Decreto n.21 del 9.2.205 dell’aver prestato servizio per 360 giorni su posti di sostengo.
In particolare, era stato imputato alla ricorrente di aver prestato servizio di sostegno con un contratto di lavoro stipulato presso Provincia di Ravenna in base a dichiarazioni non veritiere perché ottenuto tramite un titolo di specializzazione non valido.
Era difatti nel frattempo emersa, a parere dell’Amministrazione, l’invalidità del titolo di studio in possesso della ricorrente rilasciato dall’istituto C.I.F.E.R.P. di Bari.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 27.5.2009, parte ricorrente impugnava, chiedendone l’annullamento, il decreto n. 13462/B1645 di esclusione dalla graduatoria ad esaurimento per la scuola primaria per gli anni scolastici 2007/2008 – 2008/2009 ed annullamento della proposta di contratto a tempo determinato n. 5654 del 14.1.2009, il decreto di rettifica n.13462/B1645/1 di reinserimento nella graduatoria ad esaurimento con diverso punteggio, nonché i decreti, specificatamente indicati in oggetto, con i quali venivano annullati ai fini giuridici i periodi dl servizio prestati.
In particolare, tali provvedimenti erano stati assunti in seguito al decreto di esclusione dalla partecipazione al corso di cui al ricorso principale.
Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, notificato il 5.10.2010, parte ricorrente impugnava, chiedendone l’annullamento, il provvedimento n. 6478 del 25.3.2003 del Centro Servizi Amministrativi di Ravenna dell’Ufficio Scolastico Regionale di Ravenna che l’aveva esclusa dalla graduatoria permanente per l’insegnamento nelle scuole dell’infanzia nella Provincia di Ravenna.
Sosteneva al riguardo di avere avuto conoscenza di tale provvedimento solo in seguito del deposito dello stesso in giudizio da parte dell’Amministrazione.
Si era nel frattempo costituita in giudizio l’Amministrazione resistente a mezzo dell’Avvocatura dello Stato.
Il Collegio disponeva l’integrazione del contraddittorio che veniva curato dal ricorrente tramite pubblici proclami.
Il Collegio richiedeva inoltre a più riprese, con le ordinanze n. 714/2009, n. 395/2010 e 207/2011, chiarimenti all’Amministrazione in ordine alla falsità del titolo di specializzazione che ha motivato l’esclusione della ricorrente dal corso speciale per il conseguimento del diploma di specializzazione.
L’Amministrazione ottemperava fornendo i chiarimenti richiesti.
La causa veniva chiamata all’udienza pubblica dell’11.5.2011e trattenuta in decisione
Con ordinanza n. 02874/2011, "Considerato che, dopo il passaggio in decisione della causa, il Collegio ha rilevato che sussistono seri dubbi in ordine alla ricevibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 5.10.2010); Atteso difatti che parte ricorrente ha sostenuto di avere avuto conoscenza dell’atto gravato (provvedimento n. 6478 del 25.3.2003 del Centro Servizi Amministrativi di Ravenna dell’Ufficio Scolastico Regionale di Ravenna) solo recentemente, in seguito al deposito dello stesso nel presente giudizio da parte dell’Amministrazione;
Visto che, dagli atti prodotti in giudizio dalla stessa Amministrazione, pare invece risultare che parte ricorrente aveva precedentemente notificato, in data 5 agosto 2003, all’Amministrazione un ricorso proposto dinanzi al T.A.R. Lazio per l’annullamento del medesimo provvedimento; Rilevato, quindi, il serio dubbio che tale provvedimento fosse stato ben noto al ricorrente sin dal 2003 e che, pertanto, il ricorso per motivi aggiunti possa palesarsi irricevibile, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett.a, del codice del processo amministrativo, per essere stato notificato ben oltre il termine decadenziale di 60 giorni previsto dalla legge per proporre impugnativa dinanzi al giudice amministrativo; Considerato, altresì, che, sempre dopo il passaggio in decisione della causa, è emersa un’ulteriore questione di possibile inammissibilità per non essere stato il medesimo ricorso per motivi aggiunti notificato a nessun contro interessato", veniva assegnato, ex art. 73, comma 3, del codice del processo amministrativo, alle parti un termine di venti giorni per presentare memorie vertenti sulla questione indicata nella parte motiva, riservando all’esito la decisione.
Parte ricorrente depositava una memoria difensiva in data 17.6.2011.
Motivi della decisione
1) Il ricorso principale ed il primo motivo per motivi aggiunti sono fondati.
L’ulteriore ricorso per motivi aggiunti è irricevibile per tardività
Il Collegio ritiene opportuno, prima di entrare nel merito dello scrutinio dei motivi di ricorso, puntualizzare alcune circostanze in fatto – così come emerse dagli atti del giudizio e ritenuti quindi come accertati dal medesimo Collegio in base ad un prudente apprezzamento degli elementi istruttori – ed orientamenti in punto di diritto che, da una parte, precisano i termini della controversia e, dall’altra, sono stati posti a base della valutazione di fondatezza dei motivi di ricorso.
1.1) In punto di fatto, il Collegio precisa che, in base ai documenti depositati in giudizio dall’Amministrazione, appare ragionevolmente acclarata l’invalidità del titolo di specializzazione fatto valere dalla ricorrente.
In particolare, difatti, è emerso che il C.I.F.E.R.P. (Centro Italiano Formazione e Ricerche in Psicomotricità) di Bari non aveva attivato alcuna convenzione con l’Università di Bari per l’organizzazione dei corsi per il titolo di specializzazione in questione (contrariamente a quanto riportato nella certificazione rilasciata dall’ente che da conto di una convenzione stipulata il 5.8.2000).
L’invalidità del titolo non è stata peraltro nemmeno espressamente contestata da parte ricorrente con specifici elementi, avendo quest’ultima dedotto in via generica la carenza di istruttoria sul punto e posto più che altro in evidenza, sotto il profilo soggettivo, la circostanza che, al momento della "spendita" del titolo di specializzazione per la sottoscrizione del contratto di lavoro presso l’Istituto di Ravenna (anno 2002), la stessa fosse del tutto all’oscuro dell’invalidità del titolo di studio emersa solo successivamente.
Risulta dagli atti invece, rileva il Collegio, che parte ricorrente non fosse all’oscuro della possibile invalidità del titolo al momento (successivo) della presentazione della domanda per il corso (anno 2005) avendo già ricevuto nel 2003 comunicazione del provvedimento n. 6478 del 25.3.2003 del Centro Servizi Amministrativi di Ravenna dell’Ufficio Scolastico Regionale di Ravenna che l’aveva esclusa dalla graduatoria permanente per l’insegnamento nelle scuole dell’infanzia nella Provincia di Ravenna proprio a cagione dell’invalidità del suddetto titolo.
Ciò che non risulta però, neanche all’esito degli adempimenti istruttori espletati, è se parte ricorrente sia stata parte attiva nella formazione del titolo falso o, comunque, fosse consapevole della sua invalidità al momento del suo rilascio oppure sia stata vittima di tale falsificazione, avendo suo malgrado frequentato, in buona fede, un corso risultato poi privo delle caratteristiche previste dalla normativa vigente.
1.2) In punto di diritto, il Collegio specifica come l’esclusione dal corso decretata con il provvedimento impugnato con ricorso principale è stata pronunciata a distanza di anni dalla positiva conclusione dello stesso con il rilascio del titolo abilitante, sicchè, al di là del nomen juris usato dall’Amministrazione, il provvedimento adottato deve qualificarsi come un atto di annullamento adottato in via di autotutela dell’ammissione al corso a causa della successiva dell’assenza dei presupposti normativamente previsti e come tale verrà trattato in sede di scrutinio del ricorso.
L’adozione di tale atto ha comportato un effetto automatico caducante sul titolo di specializzazione scolastico rilasciato, considerata la stretta correlazione dei due atti, essendo il primo presupposto necessario ed imprescindibile del secondo.
2) Alla luce di tali considerazioni il Collegio passa allo scrutinio dei motivi del ricorso principale.
Nel secondo, terzo e quarto motivo di ricorso parte ricorrente ha formulato censure inerenti all’assenza di una specifica motivazione sulle ragioni di interesse pubblico per le quali, a distanza ormai di notevole tempo dalla conclusione del corso, sarebbe stato adottato il provvedimento di autotutela.
Ha, altresì, lamentato la mancata considerazione del profilo soggettivo di buona fede della ricorrente, che non sarebbe stata a conoscenza dell’invalidità del titolo al momento in cui ha reso le dichiarazioni al fine della stipula del contratto, e della risultante situazione di affidamento ingeneratosi in ordine alla stabilità della posizione acquisita.
Il motivo è fondato.
L’art. 21nonies della l. n. 241/90 ha codificato le condizioni per l’esercizio del potere di annullamento di ufficio da parte dell’Amministrazione prevedendo che "il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge".
Presupposti dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio con effetti ex tunc sono, pertanto, l’illegittimità originaria del provvedimento, l’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione diverso dal mero ripristino della legalità, l’assenza di posizioni consolidate in capo ai destinatari, di cui l’Amministrazione deve dare conto (Consiglio Stato, sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8291).
L’annullamento di ufficio presuppone, difatti, una congrua motivazione sull’interesse pubblico attuale e concreto a sostegno dell’esercizio discrezionale dei poteri di autotutela, con un’adeguata ponderazione comparativa, che tenga anche conto dell’interesse dei destinatari dell’atto al mantenimento delle posizioni, che su di esso si sono consolidate e del conseguente affidamento del privato (Consiglio Stato, sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2178).
Ogni qualvolta la posizione del destinatario di un provvedimento amministrativo si sia consolidata, suscitando un affidamento sulla legittimità del titolo stesso, l’esercizio del potere di autotutela rimane subordinato alla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale all’annullamento, diverso da quello al mero ripristino della legalità violata e comunque prevalente sull’interesse del privato alla conservazione del titolo illegittimo tenuto conto della dimensione tipicamente discrezionale dell’annullamento d’ufficio che, rifuggendo da ogni automatismo, deve essere espressione di una congrua valutazione comparativa degli interessi in conflitto, dei quali occorre dare adeguatamente conto nella motivazione del provvedimento di ritiro (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 16 aprile 2010, n. 930).
Nel caso di specie, peraltro, il profilo della necessità di motivare in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico ed alla sua ponderazione con quello del privato appariva particolarmente rilevante alla luce dei profili di affidamento e consolidamento degli effetti degli atti, derivanti dalla circostanza che il provvedimento di autotutela è intervenuto una volta che la ricorrente aveva già completato il corso in questione ed anzi a distanza di un rilevante lasso di tempo dal rilascio del relativo titolo abilitativo, una volta che ormai il possesso di quest’ultimo aveva comportato importanti positivi risvolti nella sua posizione lavorativa.
Né può dirsi, in senso contrario alla rilevanza dell’affidamento ingeneratosi, essere stata essere stata accertata agli atti del procedimento o in sede di giudizio, una posizione di mala fede da parte della ricorrente nell’utilizzo del titolo invalido, in quanto non vi è prova cha la stessa abbia contribuito alla formazione del titolo falso o l’abbia conseguito nella consapevolezza della sua invalidità al fine di trarne vantaggio.
Nel caso di specie l’Amministrazione non ha dato alcuna motivazione in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale all’annullamento, né ha effettuato alcuna ponderazione dei contrapposti interessi e, pertanto, il provvedimento si rivela illegittimo.
3) Da rigettare sono, al contrario, gli altri motivi formulati dal ricorrente.
In particolare, è infondata la doglianza, introdotta nel primo motivo di ricorso, che censura il provvedimento poiché sarebbe stato motivato dal comportamento di parte ricorrente che avrebbe rilasciato dichiarazioni non veritiere ai fini della stipula del contratto di lavoro nella Provincia di Ravenna.
La motivazione, secondo parte ricorrente, risulterebbe errata perché alla data di stipula di quel contratto (2002) la stessa non era a conoscenza dell’invalidità del titolo e, pertanto, le suddette dichiarazioni dovevano considerarsi veritiere.
Osserva in senso contrario il Collegio che il provvedimento non è stato, in realtà, motivato con il rilascio di motivazioni non veritiere, bensì è basato sull’assenza dei presupposti sostanziali (360 giorni di valido servizio) per avere titolo a partecipare al corso.
Allo stesso modo è infondata la censura, contenuta nel quarto motivo di ricorso, relativa alla circostanza che il requisito richiesto per la partecipazione al corso era l’espletamento del servizio che, indipendentemente dalla validità o meno dal titolo di accesso, risultava essere stato effettivamente prestato dalla ricorrente.
Secondo parte ricorrente, quindi, il profilo giuridico della presenza del titolo legittimante per il servizio prestato doveva considerarsi, ai fini dei requisiti di accesso al corso, recessivo rispetto al profilo fattuale della sua prestazione.
Tale assunto non può essere condiviso.
La prestazione del servizio come titolo abilitante per partecipare ad un corso per il conseguimento di un diploma di specializzazione non può prescindere dalla validità del servizio espletato, soprattutto se, come nel caso in esame, tale attività presuppone il possesso di determinati titoli abilitanti.
L’assenza dei titoli abilitanti necessari inficia la validità del servizio prestato ai fini dei requisiti di accesso ad ulteriori titoli di abilitazione, anche perché da una parte mette in discussione l’idoneità dell’attività prestata (in assenza di un idoneo titolo abilitante) e, dall’altra, non garantisce il formarsi di una corretta esperienza professionale spendibile ai fini del conseguimento di successive progressioni nella formazione, quali l’accesso a corsi di specializzazione.
Da rigettare è, altresì, la generica censura di difetto di istruttoria formulata nel quinto motivo di ricorso in ordine alla pretesa non validità del titolo.
L’invalidità del titolo è stata, difatti, dedotta da precisi riscontri documentali e, pertanto, l’istruttoria non può dirsi carente su questo punto.
Resta, infine, assorbito dall’accoglimento del ricorso, per le ragioni indicate al punto 2), il motivo formale relativo alla mancata valutazione delle osservazioni formulate dal ricorrente.
4) Il primo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 27.5.2009) risulta fondato in quanto i provvedimenti con lo stesso impugnati risultano essere viziati per illegittimità derivata.
Gli atti in questione risultano, difatti, essere consequenziali al provvedimento di esclusione dal corso in questione e, pertanto, alla conseguente caducazione del diploma di specializzazione conseguito.
Devono quindi essere anch’essi annullati a seguito dall’acclarata l’illegittimità del provvedimento di esclusione, restando assorbito ogni altro motivo il ricorso.
5) Il secondo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 5.10.2010) risulta irricevibile per tardività.
Parte ricorrente ha sostenuto di avere avuto conoscenza dell’atto gravato (provvedimento n. 6478 del 25.3.2003 del Centro Servizi Amministrativi di Ravenna dell’Ufficio Scolastico Regionale di Ravenna) solo recentemente, in seguito al deposito dello stesso nel presente giudizio da parte dell’Amministrazione.
Risulta però, in senso contrario, dagli atti del giudizio, che parte ricorrente ha notificato, in data 5 agosto 2003, all’Amministrazione un ricorso proposto dinanzi al T.A.R. Lazio per l’annullamento del suindicato provvedimento.
E’ evidente, quindi, come tale provvedimento fosse stato ben noto al ricorrente sin dal 2003 e come, pertanto, il ricorso per motivi aggiunti si palesi irricevibile, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett.a, del codice del processo amministrativo, per essere stato notificato ben oltre il termine decadenziale di 60 giorni previsto dalla legge per proporre impugnativa dinanzi al giudice amministrativo.
6) Il ricorso principale ed il primo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 27.5.2009) vanno quindi accolti, per i motivi suindicati, con conseguente annullamento degli atti gravati.
Il secondo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 5.10.2010) deve essere dichiarato irricevibile per tardività della notifica del ricorso.
In considerazione della complessità della vicenda e della soccombenza reciproca, in quanto a fronte dell’accoglimento del ricorso principale e di quello per motivi aggiunti, l’ulteriore ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato irricevibile, il Collegio ritiene che le spese di lite debbano essere parzialmente compensate e per il resto debbano essere poste a carico dell’Amministrazione resistente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta),
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso principale ed il primo ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, per le ragioni e nei termini di cui in motivazione, con conseguente annullamento degli atti gravati.
Dichiara irricevibile per tardività il secondo ricorso per motivi aggiunti.
Compensa parzialmente le spese di lite e, per la parte restante, liquidata nella somma complessiva euro 2.000,00 oltre IVA e CPA, le pone a carico della resistente Amministrazione
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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