Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
SENTENZA
nel giudizio di legittimita’ costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Abruzzo 28 dicembre 2012, n. 69
(Rifinanziamento legge regionale 8 novembre 2001, n. 57 –
Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19-21 febbraio 2013,
depositato in cancelleria il 26 febbraio 2013 ed iscritto al n. 29
del registro ricorsi 2013.
Visto l’atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell’udienza pubblica del 20 novembre 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l’avvocato Lorenzo Grisostomi Travaglini per
la Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 19-21 febbraio 2013 e depositato il 26 febbraio 2013, iscritto al
reg. ric. n. 29 del 2013, ha promosso questione di legittimita’
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Abruzzo 28
dicembre 2012, n. 69 (Rifinanziamento legge regionale 8 novembre
2001, n. 57 – Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo) per violazione
dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli
artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e
dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
1.1.- L’art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012 prevede
che «La Regione per il raggiungimento delle finalita’ di cui alla
legge regionale 8 novembre 2001, n. 57 (Valorizzazione dell’aeroporto
d’Abruzzo) finanzia gli interventi ivi previsti per complessivi 5,5
milioni di euro». L’art. 2 della medesima legge – erroneamente
indicato dal ricorrente nella versione precedente alla sostituzione
operata dall’art. 5, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 4
febbraio 2013, n. 5 (Riconoscimento dell’alto valore culturale del
concorso letterario internazionale di narrativa "Citta’ di
Penne-Mosca" e del Centro di Documentazione per le Tradizioni
Popolari "A.M. Di Nola" di Cocullo. Adesione della Regione Abruzzo
all’Associazione "Formez P.A. – Centro servizi, assistenza, studi e
formazione per l’ammodernamento delle P.A.". Modifica alla legge
regionale 17 novembre 2010, n. 49 e legge regionale 28 dicembre 2012,
n. 69 e modifica all’art. 63 della L.R. 10 gennaio 2012, n. 1),
entrata in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione e
dunque antecedentemente al promovimento dell’odierno giudizio –
dispone che «1. Per il finanziamento degli interventi di cui
all’articolo 1 e’ autorizzata per l’anno 2013 la riprogrammazione
delle risorse vincolate relative al capitolo di spesa U.P.B.
05.02.010 – 292361 denominato "Interventi per funzioni trasferite dal
D.Lgs. n. 112/98 in materia di ambiente – D.P.C.M. 22 dicembre 2000"
per l’importo complessivo di euro 5,5 milioni. 2. La riprogrammazione
di cui al comma 1 e’ effettuata mediante riduzione del fondo di
riserva per la riassegnazione delle economie vincolate apportando al
bilancio di previsione dell’esercizio 2013 le seguenti variazioni in
termini di cassa e competenza: a) UPB 15.01.003 capitolo di spesa
326000 denominato "Fondo per la riassegnazione di economie vincolate"
in diminuzione di euro 5,5 milioni; b) UPB 06.02.004 capitolo di
spesa 242422 denominato "Valorizzazione ed internazionalizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo – L.R. 8 novembre 2001, n. 57" in aumento di
euro 5,5 milioni».
Gli artt. 1 e 2 della legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012, nella
misura in cui dispongono il finanziamento dell’attivita’ di
internazionalizzazione dell’aeroporto di Pescara attraverso progetti
di promozione dello scalo, sarebbero contrastanti con i principi
comunitari, che regolano il mercato interno e che si pongono quali
vincoli per l’azione legislativa delle Regioni, ai sensi dell’art.
117, primo comma, Cost.
1.2.- In particolare, il Presidente del Consiglio afferma che il
finanziamento previsto dalle norme regionali impugnate, poiche’ non
e’ stato previamente sottoposto all’autorizzazione della Commissione
europea, sarebbe incompatibile con gli artt. 107 e 108 TFUE.
Rileva in proposito che gli investimenti occorrenti al
miglioramento della capacita’ dello scalo abruzzese rientrano nella
competenza del gestore aeroportuale Societa’ abruzzese gestione
aeroporto (SAGA) s.p.a., che agisce sul mercato come qualunque altro
operatore economico, essendo tenuta a rispettare il programma di
miglioramento dell’infrastruttura aeroportuale secondo le regole
stabilite dalla convenzione di concessione.
A giudizio del ricorrente, il finanziamento contemplato dalle
norme censurate, tenuto conto del suo rilevante ammontare, sarebbe
incompatibile con il mercato interno, in quanto erogato mediante
risorse pubbliche e capace di favorire una determinata impresa
privata su un mercato rilevante per l’Unione europea, attesa la
natura di scalo internazionale assegnata all’aeroporto di Pescara,
destinatario del finanziamento. Conseguentemente, l’attuazione delle
norme censurate avrebbe l’effetto di falsare la concorrenza in un
settore che e’ stato oggetto di numerosi interventi di armonizzazione
da parte del legislatore comunitario.
Conclude il Presidente del Consiglio che sussisterebbero nella
fattispecie tutti gli elementi costitutivi dell’aiuto di Stato, cosi’
come individuati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (si
citano le sentenze n. 185 del 2011 e n. 18 del 2013).
1.3.- Alla stregua di queste considerazioni si afferma inoltre
che le norme regionali impugnate contrasterebbero con l’art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la legislazione in materia di «tutela della
concorrenza».
2.- Con memoria depositata il 2 aprile 2013 si e’ costituita in
giudizio la Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore,
eccependo l’inammissibilita’ e l’infondatezza del ricorso proposto
dalla Presidenza del Consiglio.
2.1.- Innanzitutto, la resistente, in ordine all’asserita
illegittimita’ degli artt. 1 e 2 della legge reg. Abruzzo n. 69 del
2012 per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., osserva che
con la disciplina in esame la Regione Abruzzo ha disposto il
rifinanziamento della legge regionale 8 novembre 2001, n. 57
(Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo) al fine di svolgere le
funzioni previste dalla legge regionale 26 giugno 1997, n. 54
(Ordinamento della organizzazione turistica regionale) per lo
sviluppo del turismo e raggiungere gli obiettivi individuati nella
legge regionale 23 dicembre 1998, n. 152 (Norme per il trasporto
pubblico locale) relativamente ai servizi pubblici di trasporto
aereo.
La Regione Abruzzo ricorda a tale proposito che in piu’ di
un’occasione la Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato
che le attivita’ rientranti sotto la responsabilita’ dello Stato
nell’esercizio dei suoi poteri pubblici non sono di natura economica
e non sono soggette all’applicazione delle regole sugli aiuti di
Stato. A titolo esemplificativo si annoverano le risorse pubbliche
impiegate per la sicurezza, per il controllo del traffico aereo, per
la polizia e per le dogane. Di conseguenza, non sarebbe sufficiente,
ai fini dell’integrazione della censura avanzata, affermare in
astratto che la legge in oggetto implichi la sussistenza di misure
consistenti in aiuti di Stato, ai sensi dell’art. 107 TFUE, facendone
scaturire il conseguente obbligo di preventiva notifica alla
Commissione europea ai sensi dell’art. 108, paragrafo 3, TFUE.
La resistente richiama quanto affermato dalla Corte
costituzionale, secondo la quale «e’ inammissibile, per la
genericita’ dei termini in cui e’ stata formulata», la questione di
legittimita’ costituzionale di una norma recata da una legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia, promossa in relazione all’art. 117,
primo comma, Cost. e agli artt. 107 e 108 TFUE, in quanto «il
ricorrente si e’ limitato a sostenere soltanto che il contributo in
questione consisterebbe in un vantaggio per alcuni soggetti
qualificabili come "imprese", senza dedurre alcun riferimento agli
altri elementi che possano consentire di ritenere integrabile la
nozione di aiuto di Stato vietato dal Trattato, pur nei limiti della
competenza attribuita al giudice nazionale e, per esso, alla Corte
costituzionale, nella sua posizione di giudice chiamato a
pronunciarsi sulla controversia in un giudizio di legittimita’
costituzionale in via principale» (sentenza n. 185 del 2011).
Inoltre, la Regione Abruzzo ricorda che, secondo la Commissione
europea, «non tutte le attivita’ poste in essere dal gestore di un
aeroporto sono necessariamente attivita’ di natura economica»
(Comunicazione della Commissione 9 dicembre 2005, recante
«Orientamenti comunicatori concernenti il finanziamento degli
aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie
aeree operanti su aeroporti regionali», punto 32, paragrafo 3.2.1.).
La resistente richiama altresi’ la disciplina posta all’art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 57 del 2001, il quale prevede che il
programma regionale per lo sviluppo del turismo di cui all’art. 3
della legge reg. Abruzzo n. 54 del 1997 puo’ comprendere attivita’ di
marketing e di promozione dell’aeroporto abruzzese e puo’ individuare
come soggetto attuatore degli indirizzi regionali la SAGA s.p.a.,
compatibilmente con le finalita’ del relativo statuto; peraltro, per
espressa previsione del citato art. 2, le suddette attivita’ non
possono in ogni caso consistere nell’erogazione di contributi o
incentivi in contrasto con la normativa comunitaria o statale. La
stessa legge prevede che la Regione possa intervenire finanziando le
attivita’ svolte dalla SAGA s.p.a. solo in quanto compatibili con le
finalita’ di cui al richiamato art. 2.
La resistente per altro verso sottolinea come l’aeroporto di
Pescara rivesta un ruolo fondamentale per trasporti e collegamenti
aerei della Regione, assicurando una pluralita’ di servizi di rilievo
pubblicistico, dal momento che costituisce Centro operativo aereo
(COA) che e’ parte integrante del servizio aeronavale del Corpo
forestale dello Stato, e’ base del 3° Nucleo aereo Guardia costiera,
dell’11° reparto Volo Polizia dello Stato, del Nucleo elicotteri
Vigili del fuoco, del reparto operativo aeronavale – Sezione aerea
Guardia di finanza, dell’elisoccorso 118-emergenza sanitaria.
La SAGA s.p.a., composta per l’85% da enti pubblici (Regione
Abruzzo – socio di maggioranza con il 41,30 % – Camere di commercio
di Pescara, Chieti, Teramo e l’Aquila, e per il 15 % da soci privati)
e’ la societa’ che gestisce l’aeroporto d’Abruzzo in concessione
trentennale affidata dal Ministero dei trasporti il 13 febbraio 2008.
La Regione ricorda che, affinche’ il finanziamento pubblico di
una attivita’ costituisca aiuto di Stato, e’ necessario che ricorra
contestualmente una pluralita’ di elementi (ricorso a risorse
pubbliche, selettivita’ che garantisca un vantaggio economico a
singole imprese o a talune produzioni, idoneita’ a falsare la
concorrenza sul mercato, incidenza anche solo potenziale sugli scambi
intraunionali). Sarebbe allora evidente che nel caso concreto il
ricorrente abbia solamente ipotizzato l’aiuto di Stato sul solo dato
del finanziamento, nulla specificando invece circa la ricorrenza dei
requisiti essenziali di tale fattispecie, in tal modo demandando
quasi completamente l’indagine alla Corte costituzionale adita,
secondo la resistente, e privando la censura avanzata di qualsiasi
supporto argomentativo.
Tali considerazioni, a giudizio della Regione Abruzzo,
evidenzierebbero l’assoluta genericita’ ed ipoteticita’ del presunto
«aiuto di Stato».
In base alla classificazione degli aeroporti operata dalla
Commissione europea nella Comunicazione 9 dicembre 2005 sarebbe
peraltro da escluderne in radice la stessa configurabilita’. In
particolare l’aeroporto d’Abruzzo apparterrebbe, secondo la
classificazione europea, ai piccoli aeroporti regionali in ragione
del volume annuo di passeggeri inferiore al milione. L’appartenenza a
tale categoria consentirebbe di impiegare risorse pubbliche senza
alcuna sottoposizione al vaglio della Commissione europea nel caso di
sovvenzioni per i servizi aeroportuali. Difatti, nella citata
Comunicazione della Commissione europea, al par. 4.3. (Le sovvenzioni
per i servizi aeroportuali) e’ esplicitato che «In virtu’ della
direttiva 96/67/CE, al di la’ della soglia di 2 milioni di passeggeri
l’attivita’ di assistenza a terra e’ un’attivita’ commerciale aperta
alla concorrenza».
Sul punto la resistente richiama dapprima la decisione della
Commissione europea del 13 maggio 2009 n. 12/2009459 (rectius:
relativa all’aiuto n. 12/2009) riguardante la concessione di
finanziamento pubblico erogata dalla Regione Marche tramite
sovvenzione diretta per investimenti in infrastrutture a favore della
societa’ di gestione Aerdorica s.p.a. dell’aeroporto di Falconara. In
questa fattispecie le Autorita’ italiane hanno sostenuto che la
misura sarebbe stata volta a migliorare l’accessibilita’, le
connessioni, in particolare con le reti di trasporto transeuropee, e
lo sviluppo regionale, a favore dello sviluppo del settore turistico.
Detto aeroporto e’ l’unico della Regione Marche e rientra nella
categoria dei «piccoli aeroporti regionali», di cui agli orientamenti
del 2005. L’operazione veniva contestata come aiuto di Stato ai sensi
dell’art. 87, paragrafo 1, del Trattato della Comunita’ europea (TCE)
– ora art. 107, paragrafo 1, TFUE – in quanto implicante
trasferimento di risorse statali ad un’unica impresa operante nel
comparto del trasporto aereo. Per valutare la compatibilita’
dell’aiuto con il mercato interno di cui alle deroghe previste
dall’art. 87, paragrafo 3, TCE la Commissione ha rinviato ai propri
orientamenti del 2005, i quali costituiscono «il quadro normativo con
cui valutare se l’aiuto alle societa’ di gestione degli aeroporti
possa essere dichiarato compatibile ai sensi dell’art. 87, paragrafo
3, del Trattato CE». In tal senso veniva quindi svolta dalla
Commissione, in base alle censure formulate, un’analisi punto per
punto della corrispondenza delle misure proposte dal Governo italiano
con quest’ultimi, giungendo alla conclusione che la misura non
pregiudicasse l’interesse comune e soddisfacesse i cinque criteri
previsti negli orientamenti con conseguente dichiarazione di
compatibilita’ ai sensi dell’art. 87, paragrafo 3, lettera c), TCE
(ora art. 107, paragrafo 3, TFUE).
La medesima tipologia di analisi di corrispondenza punto per
punto delle misure statali ai parametri elencati nei citati
orientamenti si rinverrebbe nella decisione della Commissione dell’8
aprile 2009 relativa all’aiuto n. 45/2009, concernente il caso degli
interventi integrati del sistema aeroportuale toscano. Oggetto della
decisione in quest’ultimo caso era una serie di finanziamenti statali
e regionali a favore degli investimenti infrastrutturali in cinque
aeroporti della Toscana, vale a dire Pisa, Firenze, Marina di Campo
(isola d’Elba), Siena e Grosseto. Beneficiarie delle sovvenzioni
risultavano le cinque diverse societa’ di gestione dei vari
aeroporti. Secondo le autorita’ statali, gli aiuti erano volti a
migliorare le infrastrutture di trasporto aereo nella prospettiva di
uno sviluppo economico della Toscana, anche al fine di potenziare la
Regione con le reti transeuropee di trasporto. Gli aeroporti di Pisa
e di Firenze rientravano nella categoria C («grandi aeroporti
regionali») dei citati orientamenti, mentre i restanti tre
appartenevano alla categoria D («piccoli aeroporti regionali»). La
Commissione rilevava che questi ultimi, essendo collocati nella
Toscana centrale e meridionale e nell’isola d’Elba, non potevano
competere in modo significativo tra di loro e con gli aeroporti di
Pisa e Firenze e reputava «(…) che ne’ la situazione concorrenziale
di questi tre aeroporti, ne’ i flussi di traffico da e verso di essi
subiranno modifiche rilevanti in conseguenza dei finanziamenti
pubblici concessi nell’ambito del regime in esame. Anzi l’impatto
sulla concorrenza di queste misure puo’ essere considerato
trascurabile». La Commissione ha poi sostenuto che, date le ridotte
dimensioni dei suddetti aeroporti, sarebbe quasi impossibile per essi
rinvenire sul mercato i finanziamenti necessari per il miglioramento
delle infrastrutture concordando con le Autorita’ italiane nel
fissare al cento per cento l’intensita’ dell’aiuto. A tale proposito
la Commissione ha rilevato che le misure erano intese semplicemente a
fare un uso ottimale delle infrastrutture esistenti, a migliorare la
connettivita’ e lo sviluppo regionale, nonche’ a rispettare le norme
attuali in materia di sicurezza. Per quanto riguarda poi gli
aeroporti di Pisa e Firenze, rientranti nella categoria C, la
Commissione ha rilevato che i bacini di utenza dei due aeroporti in
questione, si sovrapponevano senza presentare caratteristiche di
sostituibilita’, risultando anzi complementari. Di conseguenza, gli
aiuti in questione non assumevano un peso significativo sulla
concorrenza. Tali aiuti venivano quindi ritenuti compatibili ai sensi
dell’art. 87, paragrafo 3, lettera c), TCE (ora art. 107, paragrafo
3, lettera c), TFUE) con l’affermazione espressa che «la Commissione
ritiene pertanto che la misura in esame, che prevede aiuti a favore
degli aeroporti della Toscana assegnati in conformita’ alle
condizioni di cui sopra, non pregiudichi l’interesse comune e che
nella fattispecie siano soddisfatti i cinque criteri indicati negli
orientamenti del 2005» (punto 75).
Anche nel caso relativo allo sviluppo dell’aeroporto di Newquay
in Cornovaglia, Newquay Cornwall Airport, la Commissione confermava
l’orientamento ed il metodo di analisi adottato con la decisione del
23 ottobre 2007 relativa all’aiuto n. 303/2007.
Proprio da tali orientamenti comunitari emergerebbe la
possibilita’ di concedere sovvenzioni per servizi aeroportuali,
attuando sul piano amministrativo le disposizioni europee sulle
compensazioni dei servizi di interesse economico generale (SIEG), che
non costituiscono aiuti di Stato, assicurando il rispetto delle
condizioni prescritte nella sentenza della Corte di giustizia della
Comunita’ europea (ora Unione europea) del 24 luglio 2003, nella
causa C-280/00, caso Altmark. A tal riguardo la Regione richiama il
punto 34 del paragrafo 3.2.2. (Le attivita’ di servizio di interesse
economico generale svolte dagli aeroporti) della menzionata
comunicazione della Commissione 9 dicembre 2005, secondo cui
«L’autorita’ pubblica competente puo’ considerare che certe attivita’
economiche svolte dagli aeroporti costituiscano un servizio di
interesse economico generale. L’autorita’ impone in tal caso al
gestore dell’aeroporto una serie di oneri di servizio pubblico per
garantire che l’interesse pubblico generale generale sia
adeguatamente tutelato». In siffatta fattispecie ben puo’ il gestore
dell’aeroporto ricevere dalle autorita’ pubbliche un compenso per i
costi aggiuntivi che scaturiscono dall’onere di servizio pubblico. Di
qui discenderebbe l’infondatezza della censura del Presidente del
Consiglio, che resterebbe priva di qualsiasi indicazione circa
l’effettiva sussistenza di un aiuto di Stato alla stregua dei
richiamati criteri.
2.2. – In ordine all’asserita illegittimita’ degli artt. 1 e 2
della legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012 per violazione dell’art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., la doglianza sarebbe sfornita di
ogni motivazione tanto in punto di fatto che di diritto, limitandosi
a farla discendere dalla precedente argomentazione. Per tale aspetto
tale censura sarebbe inammissibile prima ancora che infondata per
assoluta genericita’. D’altro canto si osserva che proprio le
considerazioni relative alle finalita’ e agli obiettivi della norma
impugnata evidenzierebbero la non conferenza del richiamo operato dal
Presidente del Consiglio alla materia «tutela della concorrenza».
3. – La Regione Abruzzo, successivamente all’introduzione del
presente giudizio, ha adottato la legge 7 ottobre 2013, n. 33
(Modifica alla L.R. 10 gennaio 2013, n. 3 recante "Bilancio di
previsione per l’esercizio finanziario 2013 – Bilancio pluriennale
2013-2015" ed interpretazione autentica dell’art. 1 della L.R. 28
dicembre 2012, n. 69), il cui art. 2 (Norma di interpretazione
autentica dell’art. 1 della L.R. n. 69/2012) dispone: «1. L’art. 1
della L.R. 28 dicembre 2012, n. 69 recante "Rifinanziamento L.R. 8
novembre 2001, n. 57 (Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo)" si
interpreta nel senso che il finanziamento degli interventi di cui
alla L.R. n. 57/2001 e’ concesso, nel rispetto di quanto previsto
dalla decisione 98/337/CE della Commissione, del 21 giugno 1998,
relativa agli aiuti concessi dalla regione fiamminga alla societa’
Air Belgium e all’agenzia di viaggio e turismo Sunair per
l’utilizzazione dell’aeroporto di Ostenda, per la valorizzazione
dell’aeroporto d’Abruzzo, attraverso la pubblicizzazione del
territorio regionale e dell’Aeroporto nei confronti dei passeggeri ed
attraverso la promozione dell’Aeroporto e dei voli nei confronti dei
vettori aerei».
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato gli artt. 1 e 2 della legge della Regione
Abruzzo 28 dicembre 2012, n. 69 (Rifinanziamento legge regionale 8
novembre 2001, n. 57 – Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo), per
violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento
dell’Unione europea (TFUE), e dell’art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
1.1.- Assume il ricorrente che l’art. 1 della legge reg. Abruzzo
n. 69 del 2012 – secondo cui: «La Regione per il raggiungimento delle
finalita’ di cui alla legge regionale 8 novembre 2001, n. 57
(Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo) finanzia gli interventi ivi
previsti per complessivi 5,5 milioni di euro» – e l’art. 2 della
medesima legge – che ne determina la copertura finanziaria –
sarebbero illegittimi in quanto disporrebbero il finanziamento
dell’attivita’ di internazionalizzazione dell’aeroporto di Pescara
attraverso progetti di promozione dello scalo e, pertanto,
contrasterebbero con i principi comunitari ricavabili dai parametri
invocati nel ricorso. In particolare, il Presidente del Consiglio
sottolinea che il finanziamento previsto dalle norme regionali
impugnate non sarebbe stato previamente sottoposto all’autorizzazione
della Commissione europea, in conformita’ con quanto disposto dagli
artt. 107 e 108 TFUE. Peraltro, gli investimenti occorrenti al
miglioramento della capacita’ dello scalo abruzzese dovrebbero essere
a carico del gestore aeroportuale Societa’ abruzzese gestione
aeroporto (SAGA) s.p.a., la quale agisce sul mercato come qualunque
altro operatore economico, essendo in tal modo soggetta al rispetto
del programma di miglioramento dell’infrastruttura aeroportuale
secondo le regole stabilite dalla convenzione di concessione.
A giudizio del ricorrente, il finanziamento contemplato dalle
norme censurate, tenuto conto del suo rilevante ammontare, sarebbe
incompatibile con il mercato interno, in quanto erogato mediante
risorse pubbliche e capace di favorire una determinata impresa
privata su un mercato rilevante per l’Unione europea, attesa la
natura di scalo internazionale assegnata all’aeroporto di Pescara
destinatario del finanziamento. Conseguentemente, l’attuazione delle
norme censurate avrebbe l’effetto di falsare la concorrenza in un
settore che e’ stato oggetto di numerosi interventi di armonizzazione
da parte del legislatore dell’Unione. In definitiva, sussisterebbero
in astratto tutti gli elementi costitutivi dell’aiuto di Stato, cosi’
come individuati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Attraverso analoghe considerazioni, il ricorrente deduce inoltre
che le norme regionali impugnate contrasterebbero con l’art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., il quale riserva alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato la materia «tutela della
concorrenza».
1.2.- Si e’ costituita in giudizio la Regione Abruzzo, eccependo
l’inammissibilita’ e l’infondatezza del ricorso proposto dal
Presidente del Consiglio.
La resistente sostiene che con la normativa impugnata verrebbe
semplicemente assicurato il rifinanziamento della legge reg. Abruzzo
n. 57 del 2001 al fine di realizzare gli obiettivi previsti dalle
leggi della stessa Regione 26 giugno 1997, n. 54 (Ordinamento della
organizzazione turistica regionale) e 23 dicembre 1998, n. 152 (Norme
per il trasporto pubblico locale).
Si tratterebbe di attivita’ inerenti all’esercizio di poteri
pubblici ed al di fuori della competizione economica, in quanto tali
non soggette all’applicazione delle regole sugli aiuti di Stato.
La Regione richiama altresi’ la disciplina posta dall’art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 57 del 2001, il quale prevede che il
programma regionale per lo sviluppo del turismo, di cui all’art. 3
della legge reg. Abruzzo n. 54 del 1997, puo’ comprendere iniziative
di marketing e di promozione dell’aeroporto abruzzese e puo’
individuare come soggetto attuatore degli indirizzi regionali la SAGA
s.p.a., compatibilmente con le finalita’ del relativo statuto.
Peraltro, per espressa previsione del citato art. 2, le suddette
iniziative non potrebbero in ogni caso consistere nell’erogazione di
contributi o incentivi in contrasto con la normativa comunitaria o
statale. La stessa legge prevederebbe che la Regione possa
intervenire finanziando le attivita’ svolte dalla SAGA s.p.a. solo in
quanto compatibili con le finalita’ di cui al richiamato art. 2.
Inoltre, l’aeroporto di Pescara rivestirebbe un ruolo
fondamentale per trasporti e collegamenti aerei della Regione,
assicurando una pluralita’ di servizi di rilievo pubblicistico,
analiticamente enumerati.
Secondo la Regione, il ricorrente avrebbe ipotizzato l’aiuto di
Stato sulla base del solo dato del finanziamento, nulla specificando
invece circa la ricorrenza dei requisiti essenziali di tale
fattispecie, cosi’ demandando quasi completamente l’indagine sul
punto alla Corte costituzionale e privando la censura avanzata di
qualsiasi supporto argomentativo.
Tali considerazioni, a giudizio della Regione Abruzzo,
determinerebbero l’assoluta genericita’ del ricorso.
In base alla classificazione degli aeroporti operata dalla
Commissione europea nella Comunicazione 9 dicembre 2005, recante
«Orientamenti comunicatori concernenti il finanziamento degli
aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie
aeree operanti su aeroporti regionali», sarebbe peraltro da escludere
in radice la stessa configurabilita’ della fattispecie nei termini
dedotti dal ricorrente poiche’ l’aeroporto d’Abruzzo rientrerebbe,
secondo la classificazione europea, tra i piccoli aeroporti regionali
in ragione del volume annuo di passeggeri inferiore al milione.
L’appartenenza a tale categoria consentirebbe di impiegare risorse
pubbliche senza alcuna sottoposizione al vaglio della Commissione
europea nel caso di sovvenzioni per i servizi aeroportuali.
In ordine all’asserita illegittimita’ degli artt. 1 e 2 della
legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012 per violazione dell’art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., la doglianza sarebbe sfornita di
ogni motivazione tanto in punto di fatto quanto di diritto.
1.3.- La Regione Abruzzo, successivamente all’introduzione del
presente giudizio, ha approvato la legge 7 ottobre 2013, n. 33
(Modifica alla L.R. 10 gennaio 2013, n. 3 recante "Bilancio di
previsione per l’esercizio finanziario 2013 – Bilancio pluriennale
2013-2015" ed interpretazione autentica dell’art. 1 della L.R. 28
dicembre 2012, n. 69), il cui art. 2 (Norma di interpretazione
autentica dell’art. 1 della L.R. n. 69/2012) dispone: «1. L’art. 1
della L.R. 28 dicembre 2012, n. 69 recante "Rifinanziamento L.R. 8
novembre 2001, n. 57 (Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo)" si
interpreta nel senso che il finanziamento degli interventi di cui
alla L.R. n. 57/2001 e’ concesso, nel rispetto di quanto previsto
dalla decisione 98/337/CE della Commissione, del 21 giugno 1998,
relativa agli aiuti concessi dalla regione fiamminga alla societa’
Air Belgium e all’agenzia di viaggio e turismo Sunair per
l’utilizzazione dell’aeroporto di Ostenda, per la valorizzazione
dell’aeroporto d’Abruzzo, attraverso la pubblicizzazione del
territorio regionale e dell’Aeroporto nei confronti dei passeggeri ed
attraverso la promozione dell’Aeroporto e dei voli nei confronti dei
vettori aerei».
2.- La questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 2 della
legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012 e’ inammissibile.
La deliberazione del Consiglio dei ministri rinvia alla relazione
del Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport, la
quale circoscrive l’oggetto del giudizio di legittimita’
costituzionale al solo art. 1 di detta legge regionale con
riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt.
107 e 108 TFUE, ed all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. La
relazione non contiene, invece, alcun riferimento, neppure implicito,
all’art. 2 della medesima legge regionale.
La delibera ad impugnare, stante la natura politica del ricorso
(sentenza n. 278 del 2010), delimita l’oggetto del giudizio e
determina in modo inderogabile l’ambito in cui l’Avvocatura dello
Stato e’ chiamata ad esercitare la relativa difesa tecnica (ex
plurimis, sentenza n. 149 del 2012).
Pertanto, va dichiarata inammissibile l’impugnazione dell’art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012, dovendosi considerare
circoscritto l’oggetto del ricorso al solo art. 1 della medesima
legge.
3.- Ai fini della decisione del merito, e’ opportuno effettuare
una ricognizione delle regole fondamentali e degli orientamenti
giurisprudenziali in materia di aiuti di Stato, cosi’ da ricostruire
il contesto ordinamentale nel quale si colloca la norma censurata.
Gli aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno, secondo
la nozione ricavabile dall’art. 107 TFUE (in precedenza art. 87,
paragrafo 1, del Trattato della Comunita’ europea), consistono in
agevolazioni di natura pubblica, rese in qualsiasi forma, in grado di
favorire talune imprese o talune produzioni e di falsare o minacciare
di falsare in tal modo la concorrenza, nella misura in cui incidono
sugli scambi tra gli Stati membri.
I requisiti costitutivi di detta nozione, individuati dalla
legislazione e dalla giurisprudenza comunitaria, possono essere cosi’
sintetizzati: a) intervento da parte dello Stato o di una sua
articolazione o comunque impiego di risorse pubbliche a favore di un
operatore economico che agisce in libero mercato; b) idoneita’ di
tale intervento ad incidere sugli scambi tra Stati membri; c)
idoneita’ dello stesso a concedere un vantaggio al suo beneficiario
in modo tale da falsare o minacciare di falsare la concorrenza (Corte
di giustizia dell’Unione europea, sentenza 17 novembre 2009,
C-169/08); d) dimensione dell’intervento superiore alla soglia
economica minima che determina la sua configurabilita’ come aiuto «de
minimis» ai sensi del regolamento della Commissione n. 1998/2006, del
15 dicembre 2006 (Regolamento della Commissione relativo
all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti
d’importanza minore «de minimis»).
La nozione di aiuto di Stato e’ quindi di natura complessa e
l’ordinamento comunitario riserva alla competenza esclusiva della
Commissione europea, sotto il controllo del Tribunale e della Corte
di giustizia, la verifica della compatibilita’ dell’aiuto con il
mercato interno, nel rispetto dei regolamenti di procedura in vigore.
Questa Corte ha gia’ precisato che «Ai giudici nazionali spetta solo
l’accertamento dell’osservanza dell’art. 108, n. 3, TFUE, e cioe’
dell’avvenuta notifica dell’aiuto. Ed e’ solo a questo specifico fine
che il giudice nazionale, ivi compresa questa Corte, ha una
competenza limitata a verificare se la misura rientri nella nozione
di aiuto» (sentenza n. 185 del 2011) ed in particolare se i soggetti
pubblici conferenti gli aiuti rispettino adempimenti e procedure
finalizzate alle verifiche di competenza della Commissione europea.
Ai fini della decisione del presente ricorso, occorre dunque
verificare se la Regione Abruzzo abbia osservato le specifiche
disposizioni vigenti in materia, che vengono appresso sinteticamente
richiamate.
L’art. 108, paragrafo 3, TFUE dispone che: «Alla Commissione sono
comunicati, in tempo utile perche’ presenti le sue osservazioni, i
progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un
progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma
dell’articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la procedura
prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non
puo’ dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura
abbia condotto a una decisione finale».
L’art. 45, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme
generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e
all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione
europea), stabilisce che: «Le amministrazioni che notificano alla
Commissione europea progetti volti a istituire o a modificare aiuti
di Stato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea, contestualmente alla notifica,
trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento
per le politiche europee una scheda sintetica della misura
notificata».
L’art. 2 del regolamento (CE) n. 1998/2006, relativo
all’applicazione degli artt. 87 e 88 TCE (ora artt. 107 e 108 TFUE)
agli aiuti d’importanza minore («de minimis») dispone: «1. Gli aiuti
che soddisfano le condizioni stabilite nei paragrafi da 2 a 5 del
presente articolo devono considerarsi come aiuti che non
corrispondono a tutti i criteri dell’articolo 87, paragrafo 1, del
trattato e non sono pertanto soggetti all’obbligo di notifica di cui
all’articolo 88, paragrafo 3. 2. L’importo complessivo degli aiuti
"de minimis" concessi ad una medesima impresa non deve superare i
200.000 EUR nell’arco di tre esercizi finanziari. L’importo
complessivo degli aiuti "de minimis" concessi ad un’impresa attiva
nel settore del trasporto su strada non deve superare i 100.000 EUR
nell’arco di tre esercizi finanziari».
L’art. 1 della legge regionale impugnata ha previsto
direttamente, senza alcuna preventiva notifica e, conseguentemente,
senza attendere la decisione della Commissione europea in ordine alla
legittimita’ dell’aiuto, che «La Regione per il raggiungimento delle
finalita’ di cui alla legge regionale 8 novembre 2001, n. 57
(Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo) finanzia gli interventi ivi
previsti per complessivi 5,5 milioni di euro».
4.- Alla luce delle esposte premesse, la questione sollevata in
riferimento all’art. 117, primo comma, Cost. ed in relazione agli
artt. 107 e 108 TFUE e’ fondata.
In primo luogo, non v’e’ dubbio che la norma impugnata preveda
un’agevolazione in astratto riconducibile alla categoria degli aiuti
di Stato.
In secondo luogo, la Regione Abruzzo rientra certamente tra i
soggetti onerati – ai sensi dell’art. 45, comma 1, della legge n. 234
del 2012 – della notifica del progetto di aiuto alla Commissione
europea e della contestuale trasmissione di una scheda sintetica
della misura notificata alla Presidenza del Consiglio dei ministri –
Dipartimento per le politiche europee.
Per quel che concerne l’ammontare dell’agevolazione attribuita
all’aeroporto d’Abruzzo, essa risulta nettamente superiore al massimo
consentito (euro 200.000,00 complessivi in tre esercizi finanziari)
entro il quale l’intervento puo’ essere qualificato «de minimis» e
conseguentemente sottratto alle procedure di verifica preventiva di
pertinenza della Commissione europea.
Infine, sotto il profilo dell’accertamento se il soggetto
pubblico conferente l’aiuto abbia rispettato adempimenti e procedure
finalizzate alla previa verifica di competenza della Commissione
europea – accertamento di spettanza del giudice nazionale – risulta
di palmare evidenza che la Regione Abruzzo ha adottato un atto
definitivo di concessione del contributo senza aver preventivamente
sottoposto progetto, modalita’ e contenuto alla predetta Commissione,
in ossequio al combinato dell’art. 108, paragrafo 3, TFUE e dell’art.
45, comma 1, della legge n. 234 del 2012.
L’art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012, nell’attribuire
un finanziamento a favore dell’aeroporto d’Abruzzo di euro
5.500.000,00, senza notifica del progetto di legge alla Commissione
ed in assenza di previo parere favorevole di quest’ultima, si pone
pertanto in contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost. e con l’art.
108, paragrafo 3, TFUE e deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
5.- Rimangono assorbite le ulteriori censure nei confronti della
medesima disposizione, sollevate in riferimento all’art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
6.- Successivamente all’instaurazione del presente giudizio e’
intervenuto l’art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 33 del 2013, il
quale pretende di operare l’interpretazione autentica dell’art. 1
della legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012, prevedendo che: «1. L’art. 1
della L.R. 28 dicembre 2012, n. 69 recante "Rifinanziamento L.R. 8
novembre 2001, n. 57 (Valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo)" si
interpreta nel senso che il finanziamento degli interventi di cui
alla L.R. n. 57/2001 e’ concesso, nel rispetto di quanto previsto
dalla decisione della Commissione n. 98/337/CE, del 21 giugno 1998,
(Decisione della Commissione europea relativa agli aiuti concessi
dalla regione fiamminga alla societa’ Air Belgium e all’agenzia di
viaggio e turismo Sunair per l’utilizzazione dell’aeroporto di
Ostenda), per la valorizzazione dell’aeroporto d’Abruzzo, attraverso
la pubblicizzazione del territorio regionale e dell’Aeroporto nei
confronti dei passeggeri ed attraverso la promozione dell’Aeroporto e
dei voli nei confronti dei vettori aerei».
Il raffronto tra la disposizione originaria e quella sopravvenuta
evidenzia come il tenore letterale delle stesse non consenta di
riconoscere alla seconda la funzione di «chiarire il senso [della
norma preesistente], ovvero di imporre una delle possibili varianti
di senso compatibili col [suo] tenore letterale» (sentenza n. 397 del
1994). Pertanto la norma successiva non e’ idonea ad eliminare
eventuali incertezze interpretative di quella su cui interviene
(sentenze n. 163 del 1991 e n. 413 del 1988), ne’ a rimediare ad
esegesi giurisprudenziali divergenti dall’orientamento del
legislatore (sentenze n. 6 del 1994 e n. 424 del 1993).
Alla luce del costante orientamento di questa Corte, secondo cui
e’ irrilevante la qualificazione che la legge si autoattribuisce, la
fattispecie in esame non puo’ essere considerata norma di
interpretazione autentica dell’art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 69
del 2012, poiche’ essa presenta un contenuto innovativo rispetto alla
disposizione interpretata.
In ogni caso, il richiamo ad una decisione della Commissione
europea (peraltro di segno negativo circa la legittimita’ degli aiuti
in quella sede valutati), avente ad oggetto una fattispecie di aiuto
di Stato superiore alla soglia «de minimis», contraddice
implicitamente gli assunti della difesa regionale, la quale si basa
essenzialmente sulla non ascrivibilita’ della sovvenzione in esame
alla categoria degli aiuti incompatibili.
Ne deriva che la norma sopravvenuta non risulta satisfattiva
dell’interesse del ricorrente, ne’ e’ possibile, considerata
l’eterogeneita’ del suo contenuto precettivo rispetto alla norma
interpretata, il trasferimento in capo alla stessa della questione di
legittimita’ costituzionale sollevata dal Presidente del Consiglio
(sentenze n. 121 e n. 133 del 2010).
Tuttavia, in ragione della stretta connessione con la norma
impugnata, ne va dichiarata, in via consequenziale, l’illegittimita’
costituzionale ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale).
7.- L’illegittimita’ costituzionale dell’art. 1 si riflette in
via consequenziale anche sull’art. 2 della stessa legge reg. Abruzzo
n. 69 del 2012. La norma stabilisce che: «1. Per il finanziamento
degli interventi di cui all’articolo 1 e’ autorizzata la
riprogrammazione delle risorse vincolate relative al capitolo di
spesa U.P.B. 05.02.010 – 292361 denominato "Interventi per funzioni
trasferite dal D.Lgs. n. 112/98 in materia di ambiente – D.P.C.M.
22.12.2000" per l’importo complessivo di Euro 5,5 milioni. 2. La
riprogrammazione di cui al comma 1 e’ effettuata mediante riduzione
del fondo di riserva per la reiscrizione delle economie vincolate
apportando al bilancio di previsione corrente le seguenti variazioni
in termini di cassa e competenza: a) UPB 15.01.003 capitolo di spesa
323500 denominato "Fondo per la riassegnazione di economie vincolate"
in diminuzione di Euro 5,5 milioni; b) UPB 05.02.010 capitolo di
spesa 292422 denominato "Valorizzazione ed internazionalizzazione
dell’Aeroporto d’Abruzzo – L.R. 08.11.2001 n. 57" in aumento di Euro
5,5 milioni».
Indipendentemente dal fatto che in relazione ad analoghe
fattispecie riguardanti la Regione Abruzzo (sentenze n. 241 del 2013
e n. 192 del 2012) questa Corte ha dichiarato in contrasto con l’art.
81, quarto comma, Cost. la copertura della spesa realizzata
attraverso «economie di bilancio» quando queste costituiscono
estrapolazione «dalle risultanze degli esercizi precedenti [di]
singole partite ai fini della loro applicazione al bilancio
successivo» (detto profilo di impugnazione non e’ stato replicato
dallo Stato nel presente ricorso), e’ di tutta evidenza
l’inscindibile connessione esistente tra la norma impugnata e l’art.
2 afferente alla sua copertura economica. Pertanto, ai sensi
dell’art. 27 della legge n. 87 del 1953, anche quest’ultimo deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Analoga statuizione deve essere adottata per il successivo art.
3, concernente l’entrata in vigore della legge.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 1 della
legge della Regione Abruzzo 28 dicembre 2012, n. 69 (Rifinanziamento
legge regionale 8 novembre 2001, n. 57 – Valorizzazione
dell’aeroporto d’Abruzzo);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimita’
costituzionale dell’art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012,
come sostituito dall’art. 5, comma 1, della legge della Regione
Abruzzo 4 febbraio 2013, n. 5 (Riconoscimento dell’alto valore
culturale del concorso letterario internazionale di narrativa "Citta’
di Penne-Mosca" e del Centro di Documentazione per le Tradizioni
Popolari "A.M. Di Nola" di Cocullo. Adesione della Regione Abruzzo
all’Associazione "Formez P.A. – Centro servizi, assistenza, studi e
formazione per l’ammodernamento delle P.A.". Modifica alla legge
regionale 17 novembre 2010, n. 49 e legge regionale 28 dicembre 2012,
n. 69 e modifica all’art. 63 della L.R. 10 gennaio 2012, n. 1);
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimita’
costituzionale dell’art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 69 del 2012;
4) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della
legge n. 87 del 1953, l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 2
della legge della Regione Abruzzo 7 ottobre 2013, n. 33 (Modifica
alla L.R. 10 gennaio 2013, n. 3 recante "Bilancio di previsione per
l’esercizio finanziario 2013 – Bilancio pluriennale 2013-2015" ed
interpretazione autentica dell’art. 1 della L.R. 28 dicembre 2012, n.
69).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l’11 dicembre 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
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