Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in esame parte ricorrente chiede l’annullamento dei provvedimenti indicati in epigrafe deducendo i seguenti motivi di gravame
I Violazione art. 97 Costituzione e art. 1 L. 241/1990. Violazione art. 7 e 9 della Convenzione del 20.1.1998. Falsa applicazione comunicazione prot. 22496/SEGR del 20.4.2001. Eccesso di potere: difetto, illogicità, contraddittorietà. Travisamento dei fatti; difetto di ponderazione. Ingiustizia manifesta. Difetto di istruttoria.
Quanto al provvedimento impugnato sub a), esso è motivato dal semplice richiamo alla circostanza che l’importo di Euro 333.579,36 è stato pagato ai Soggetti Attuatori successivamente alla data del 31.12.2001.
Ciò è stato conseguenza diretta di due cause imputabili al Ministero, da quest’ultimo non considerate affatto:
– l’importo richiesto è pervenuto alla Società Consortile ricorrente solo in data 18.12.2001 e in data 3.1.2002;
– l’Ispettorato del Lavoro ha concluso la verifica intermedia solo il 28.2. 2002 e quella finale solo il 12.4.2002, nonostante il sollecito del Ministero di cui alla nota prot. 1408NII del 29.3.2002.
Né il Ministero ha considerato che la Società Consortile, riconosciuta concessionaria della realizzazione del prioritario interesse pubblico all’occupazione nel Nuorese, ha esattamente adempiuto agli obblighi assunti nella Convenzione: i corsi di formazione meritevoli di finanziamento del FSE sono stati conclusi positivamente ed entro il termine stabilito del 30.6.2000, tanto che la verifica dell’Ispettorato del Lavoro di Nuoro ha dato atto del raggiungimento degli obiettivi che i progetti si proponevano di soddisfare.
Quanto al provvedimento impugnato sub c), esso è motivato dal semplice richiamo all’obbligo in capo agli Enti attuatori, di sostenere tutte le spese entro il termine del 31.12.2001 come da comunicazione del Ministero del 20.4.2001.
Il Ministero, al riguardo, ha completamente omesso di considerare la specifica natura della Società Consortile, da esso in precedenza riconosciuta tanto da sostenere integralmente gli oneri finanziari per i progetti FSE (cfr. convenzione del 20.1.1998 e Decreto Dirigenziale 713NII/99 del 31.12.1999).
Né il Ministero ha tenuto in alcun conto le numerosissime comunicazioni nelle quali la Società Consortile denunciava le circostanze eccezionali nelle quali essa si trovava ad operare, sia a causa del notorio contesto territoriale, economico e sociale, che per la totale mancanza di fondi propri.
Tali circostanze, constatate in loco dall’Ispettorato del Lavoro che incomprensibilmente non ne ha dato conto, integrano una causa di forza maggiore, dimostrata documentalmente e per fatti notori, come tale esimente di responsabilità per la Società Consortile anche in base al diritto comunitario.
Peraltro, la perentorietà del termine ravvisato dal Ministero al 31.12.2001 a pena di restituzione del contributo FSE sarebbe contraddetta dallo stesso Ufficio del Ministero nella richiamata nota prot. 1408NII del 29.3.2002 di sollecito all’Ispettorato del Lavoro di conclusione delle verifiche.
Ne derivano due conseguenze logiche:
– il termine del 31.12.2001 ha natura evidentemente ordinatoria,
la responsabilità del ritardo è, per ammissione espressa dell’ Amministrazione, attribuita esclusivamente ai propri organi periferici.
II. Violazione arti. da 7 a 13 L. 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Contraddittorietà.
Nel provvedimento impugnato sub c), nessun conto viene tenuto della comunicazione della Società Consortile prot. 148 del 6.9.2002, nella quale venivano rappresentate le circostanze eccezionali, già richiamate, in cui essa si è trovata ad operare e nelle quali attualmente versa.
Inoltre, se solo il Ministero si fosse premurato di formalizzare per iscritto che, dopo il versamento dell’ingente quantitativo di denaro sul conto della Consortile oltre la scadenza del 31.12.2001, essa avrebbe dovuto provvedere ai pagamenti entro un termine ancor più breve di quello del febbraio 2002, ne avrebbe dovuto dare comunicazione alla Consortile, avvisandola delle conseguenze in cui sarebbe incorsa.
Il Ministero, una volta accreditate le ingenti somme alla Consortile oltre il termine del 31.12.2001, avrebbe dovuto fissare un nuovo congruo termine a quest’ultima per provvedere al pagamento delle fatture dei propri Soggetti attuatori.
In assenza di ciò, la Consortile altrimenti non ha potuto fare che agire con la tempestività e prudenza rappresentate, provvedendo al pagamento nel più breve termine possibile, in febbraio 2002.
La condotta della Società Consortile avrebbe, pertanto, dovuto essere considerata in relazione alla peculiarità della vicenda procedimentale in cui essa si colloca.
La comunicazione di avvio del procedimento, inoltre, costituisce una garanzie procedimentale riconosciuta dalla giurisprudenza per i provvedimenti di secondo grado: difatti, ogni volta che l’Amministrazione intenda emanare un atto di secondo grado (annullamento, revoca, decadenza), incidente su posizioni giuridiche originate dal precedente atto, oggetto della nuova determinazione amministrativa di rimozione, diviene necessario l’avviso di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241, ove non sussistano ragioni di urgenza da esplicitare adeguatamente nella motivazione del provvedimento (Cons. giust. amm. sic., sez. giurisdiz., 20 aprile 1998 n. 242, in Cons. Stato 1998, I, 700).
L’omissione della comunicazione di avvio del procedimento di revoca, pertanto, costituisce vizio di violazione di legge e comporta l’illegittimità degli atti impugnati.
III. Ulteriore eccesso di potere.
Si contestano, inoltre, al Ministero del Lavoro, le modalità di calcolo dell’importo di 333.579,38 euro richiesto in restituzione, poiché gli importi effettivamente impegnati, ma non pagati, dalla Società Consortile entro il 31.12.2001, sono uguali agli importi sommati delle due ultime rate accreditate, e cioè a 298.009,27 euro (223.506,95 + 74.502,32).
Anche aggiungendo gli eventuali interessi legali attribuiti ed indicati negli allegati A e B del primo provvedimento impugnato non si arriverebbe comunque alla somma sopracitata.
IV. Eccesso di potere per contraddittorietà tra provvedimenti – Eccesso di potere per illogicità manifesta. Ingiustizia grave.
La verifica dell’attività di rendicontazione, effettuata da un Ispettorato del lavoro, è un atto prodromico alla validità ed efficacia della rendicontazione, che diviene definitiva solo in seguito alla predetta verifica.
Di conseguenza, per evitare di commettere errori nell’attribuzione di somme di denaro ai propri Enti delegati ai quali, a posteriori, l’Ispettorato avrebbe potuto non riconoscere alcune spese portate a rendiconto, ed in applicazione delle disposizioni contenute nella predetta comunicazione del Ministero del 20.4.2001 prot. 22496/SEGR, la Società Consortile ha doverosamente effettuato i pagamenti nel febbraio 2002, dopo che le erano pervenute tutte le fatture da parte degli Enti delegati ed era stata terminata la verifica provvisoria della rendicontazione da parte dell’Ispettorato del lavoro di Nuoro, conclusasi in via definitiva nell’aprile 2002.
Emerge, pertanto, una palese contraddittorietà tra il provvedimento con cui viene data la disponibilità per l’erogazione di anticipazioni del saldo finale sui fondi comunitari ed i provvedimenti impugnati.
L’esercizio del potere di revoca presuppone, peraltro, non soltanto la valutazione dell’interesse pubblico specifico a rimuovere l’assetto in precedenza disposto, ma anche che tale valutazione sia effettuata comparativamente col sacrificio imposto al privato che sul provvedimento precedente aveva fatto affidamento; è necessario, a tal fine, che l’Amministrazione fornisca adeguata motivazione che consenta, all’amministrato di valutarne la congruità.
V. Domanda di condanna dell’ Amministrazione resistente
Si ritiene che nella presente fattispecie ricorrano le condizioni per la condanna – in ogni caso – dell’ Amministrazione statale al risarcimento del danno patito dalla ricorrente, che, avendo diligentemente e tempestivamente portato a compimento l’attività di interesse pubblico – attività ritenuta meritevole di finanziamento – di cui alla convenzione, deve vedersi riconosciuti, a tale titolo, gli importi richiesti in restituzione.
Si costituisce in giudizio l’Amministrazione resistente che nel controdedurre alle censure di gravame, chiede la reiezione del ricorso ed eccepisce in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione.
Motivi della decisione
Devesi in primo luogo disattendersi l’eccezione pregiudiziale sollevata dall’Amministrazione resistente che eccepisce il difetto di giurisdizione.
Sostiene la difesa erariale che la società ricorrente avrebbe sostanzialmente azionato dinanzi al giudice amministrativo una pretesa all’integrale conseguimento dei contributi del F.S.E., concessi in relazione a P.O. a titolarità del Ministero del Lavoro, nell’ambito di finanziamenti comunitari per le attività di formazione ed in sostanza avrebbe lamentato la illegittimità delle decurtazioni operate dal Ministero, sulla base dei rilievi svolti dal competente organo di controllo.
A supporto del difetto di giurisdizione l’Avvocatura generale evidenzia che analoga questione sarebbe stata risolta dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione che, decidendo regolamento di giurisdizione proposto dalla difesa erariale, ha stabilito la giurisdizione ordinaria in caso di pretese del privato in materia di contributi per la formazione professionale, nella fase successiva al finanziamento (cfr.SS.UU.n.22093 del 13.10.2006 e precedenti ivi richiamati), come appunto nella specie.
A tale riguardo ritiene il Collegio non condivisibili le argomentazioni della difesa erariale posto che nella specie viene sindacato l’esercizio del potere discrezionale dell’amministrazione di valutare la richiesta di erogazione anticipata del saldo proposta dalla società ricorrente in relazione alla comunicazione del Ministero del Lavoro del 20.4.2001 e il conseguente uso fatto dall’amministrazione di tale potere, espressosi nei provvedimenti impugnati, da ultimo in quello prot. 32162 del 25.9.2002.
Giova al riguardo ricordare che in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, infatti, il riparto di giurisdizione tra G.O. e G.A. va stabilito distinguendo le ipotesi in cui il contributo è riconosciuto direttamente dalla legge e alla p.a. è demandato esclusivamente il controllo in ordine all’effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa, da quelle in cui è attribuito alla p.a. il potere di riconoscere l’ausilio previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l”’an”, il "quid" e il "quomodo" dell’erogazione (Cass. s.u. n. 397/2011): in questa seconda ipotesi la posizione del privato è di interesse legittimo, tutelabile dinanzi al G.A., nella fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento attributivo del beneficio, nonché nel caso in cui tale provvedimento venga annullato, modificato o revocato in via di autotutela per vizi di legittimità o per il suo contrasto con il pubblico interesse; è invece di diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al G.O., se la controversia attenga alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (Cass. S.U. n. 2804/12008; Consiglio di Stato, n. 1386/2010).
Fatti tali premesse risulta evidente che nella fattispecie in esame la questione non verte sul solo adempimento o meno della società ricorrente agli obblighi assunti in convenzione (per i quali è ravvisabile posizione di diritto soggettivo rispetto agli atti adottati dall’amministrazione) o di rapporto paritetico tra amministrazione e soggetto attuatore dei progetti.
Del resto tale assunto trova conferma nella stessa pronuncia giurisdizionale del giudice di secondo grado, che nella fattispecie in esame (Consiglio di Stato ordinanza cautelare n. 270/2003 di accoglimento) ha avuto modo di ribadire che ai fini della giurisdizione, "l’oggetto della controversia riguarda in via essenziale la determinazione amministrativa concernente l’importo finale del contributo e non il mero rimborso dei finanziamenti erogati"; con ciò ritenendo correttamente instaurato il contraddittorio innanzi al giudice amministrativo.
Nel merito il ricorso risulta fondato posto che gli atti impugnati appaiono adottati sulla base di erronei presupposti di fatto con palese contraddittorietà e non adeguata motivazione
Ed invero osserva il Collegio che l’Avvocatura generale dello Stato sostiene al riguardo che "l’Amministrazione centrale, nella determinazione del saldo spettante al gestore delle attività formative cofinanziate dal F.S.E, si" sarebbe " perfettamente conformata alla normativa comunitaria e nazionale di riferimento ed alle risultanze delle verifiche ispettive… La pretesa di parte ricorrente si basa, in realtà su di una erronea prospettazione del sistema di riconoscimento delle spese, giacchè il riconoscimento di spese "impegnate" è finalizzato all "attribuzione di eventuali anticipazioni del cofinanziamento pubblico in via provvisoria, restando il riconoscimento definitivo di tali spese subordinato al loro effettivo esborso di cassa, attestato dalla documentazione di quietanzamento, entro il termine limite individuato secondo la normativa comunitaria".
L’assunto della difesa erariale non è condivisibile non ravvisandosi alcuna "erronea prospettazione del sistema di riconoscimento delle spese" da parte ricorrente.
Risulta infatti dagli atti di causa e peraltro non contestato che la Società Consortile abbia concluso le attività previste in convenzione entro il termine del 30.6.2000 ed abbia trasmesso in data 10.8.2000 (quindi entro il termine di cui in Convenzione), la rendicontazione delle attività e spese al Ministero del Lavoro e agli Ispettorati del Lavoro competenti, al fine della conseguente loro verifica per il versamento del saldo.
Tuttavia l’Ispettorato del Lavoro iniziava la verifica solo un anno dopo, nel settembre 2001, rimanendo nelle more la Società Consortile in attesa del versamento del saldo, subordinato all’esito favorevole della verifica da parte dell’Ispettorato.
Peraltro, il Ministero del Lavoro comunicava (cfr. prot. 22496/SEGR del 20.4.2001) che la procedura fino ad allora in vigore "che consentiva la rendicontazione delle spese effettivamente impegnate entro i termini di ultimazione delle attività, anche se non effettivamente pagate, valida per tutti gli anni intermedi della programmazione non è attualmente praticabile", e prevedeva, quindi, la possibilità di erogare anticipazioni sul saldo finale subordinate alla costituzione di garanzie fideiussorie, al fine del rispetto del termine del "31.12.2001 quale termine finale per l’effettuazione dei pagamenti da parte dei Soggetti Attuatori dei programmi".
Entro tale termine, infatti, i Soggetti attuatori avrebbero dovuto provvedere al pagamento delle spese impegnate, così come disposto dalla Commissione europea.
Il Ministero altresì disponeva (cfr. sempre prot. 22496/SEGR del 20.4.2001) che l’erogazione anticipata del saldo potesse essere ricevuta anche da quei soggetti – quale la Società Consortile – "che hanno già ultimato le attività del progetto finanziato ed hanno presentato rendiconto.finale ma sono in attesa della verifica amministrativocontabile da parte dei competenti ispettorati. In tal caso l’importo da richiedere sarà pari tra la differenza tra le spese esposte in rendiconto e le anticipazioni ricevute".
La Società ricorrente, in attesa della verifica amministrativocontabile da parte dell’Ispettorato del Lavoro di Nuoro e stante la mancanza di risorse finanziarie proprie, per adeguarsi alla nuova procedura di cui alla citata nota prot. 22496/SEGR del 20.4.2001 – richiedeva l’erogazione anticipata del saldo (cfr. comunicazione prot. 17 del 26.6.2001), presentando due polizze fidejussorie, emesse dalla Società I.C. S.p.a.
Di conseguenza a decorrere da tale data (26.6.2001) la Società ricorrente rimaneva in attesa di ricevere l’erogazione stessa affinché si potesse dotare della liquidità necessaria per provvedere al pagamento degli interventi cofinanziati dal FSE entro la scadenza del 31.12.2001.
Senonchè:
– l’importo richiesto risulta pervenuto alla Società ricorrente dopo oltre sei mesi ed in due tranches, una delle quali in data 3.1.2002 per Euro 223.506,95 e quindi addirittura oltre la scadenza del 31.12.2001 disposta dallo stesso Ministero) e l’altra immediatamente a ridosso di tale scadenza, in data 18.12.2001, per Euro 74.502,32;
– l’Ispettorato del Lavoro di Nuoro concludeva l’attività di verifica della rendicontazione solo in data 12.4.2002, rimettendo una relazione intermedia solo in data 28.2.2002.
Sulla base di tali risultanze processuali risulta evidente il ritardo operato dall’Amministrazione senza il quale la ricorrente avrebbe congruamente rispettato il termine del 31.12.2001, con la conseguenza che il mancato rispetto dello stesso non può essere addebitabile alla società ricorrente come erroneamente ritenuto dall’Amministrazione con gli atti impugnati nei quali viene effettuata una valutazione erronea dei presupposti di fatto, richiedendo alla società ricorrente (provvedimenti prot. 1990 del 24.6.2002, prot. 21220 del 1.7.2002 e prot. 32162 del 25.9.2002 la restituzione di Euro 333.579,38, per il motivo che tale importo " per la realizzazione dei progetti sarebbe stato speso successivamente alla data del 31.12.2001"
Quando invece il motivo del ritardo nella spesa oltre il termine del 31.12.2001 era riconducibile a fatti ed atti procedimentale dell’Amministrazione dato che l’importo richiesto in restituzione perché speso oltre la scadenza del 31.12.2001, risulta pervenuto alla Società ricorrente in due tranches, una delle quali in data 3.1.2002 per Euro 223.506,95 (e cioè oltre la scadenza del 31.12.2001 disposta dallo stesso Ministero) e l’altra immediatamente a ridosso di tale scadenza, in data 18.12.2001, per Euro 74.502,32.
Senza contare che come giustamente osservato da parte ricorrente:
– l’Ispettorato del Lavoro ha concluso la verifica intermedia solo il 28.2.2002 e quella finale solo il 12.4.2002, nonostante il sollecito del Ministero di cui alla nota pro t. l408/VII del 29.3.2002.
– il Ministero non ha considerato che la Soc. Consortile, riconosciuta concessionaria della realizzazione del prioritario interesse pubblico all’occupazione nel Nuorese, ha esattamente adempiuto agli obblighi assunti nella Convenzione, come risultato dalla verifica dell’Ispettorato;
– il Ministero non ha considerato affatto la specifica natura e situazione della Società Consortile, da esso in precedenza riconosciuta tanto da sostenere integralmente gli oneri finanzi per i progetti FSE (cfr. convenzione del 20.1.1998 e Decreto Dirigenziale 713NII/99 de131.12.1999);
– il Ministero non ha tenuto in alcun conto le numerosissime comunicazioni nelle quali la Società Consortile denunciava le circostanze eccezionali nelle quali essa si trovava ad operare, sia a causa del notorio contesto territoriale, economico e sociale, che per la totale mancanza di fondi.
D’altra parte il comportamento dell’Amministrazione risulta palesemente contraddittorio, perché da un lato, in ossequio alla normativa comunitaria, ha mostrato l’intenzione di finanziare, mediante il Fondo Sociale Europeo, azioni riguardanti in particolare lo sviluppo delle strutture dell’occupazione, della formazione e di altre strutture analoghe nei confronti dei soggetti richiedenti, dall’altro, invece, ha adottato nei confronti della Società ricorrente un comportamento ostativo e discriminatorio, vantando un credito per somme già utilizzate dalla stessa ricorrente per svolgere corsi di formazione conclusi ormai da ben due anni.
In particolare, con la comunicazione del 20.4.2001 prot. 22496/SEGR, il Ministero ha inteso erogare il saldo in via anticipata, prevedendo tale possibilità anche per i "soggetti che hanno già ultimato le attività del progetto finanziato ed hanno presentato rendiconto finale ma sono in attesa della verifica amministrativocontabile da parte dei competenti ispettorati", ovvero per la Società Consortile ricorrente.
Nell’ultimo dei provvedimenti impugnati, invece, il Ministero del Lavoro contraddittoriamente asserisce che nella comunicazione del 20.4.2001 pro t. 22496/SEGR è stato individuato un presunto obbligo "di sostenere tutte le spese" entro il termine del 31.12.2001: il che, risulta contraddittorio rispetto alla finalità di cui alla comunicazione del 20.4.2001 prot. 22496/SEGR, finalizzata a dotare di liquidità i soggetti non dotati, quale la Società ricorrente.
Sulla base delle suesposte considerazioni il ricorso va accolto e per l’effetto vanno annullati gli atti impugnati per eccesso di potere per erronei presupposti di fatto, contraddittorietà e non adeguata motivazione, restando assorbite le ulteriori doglianze
Relativamente alla pretesa risarcitoria, la medesima risulta assorbita nella restituito in intergrum della posizione giuridica di parte ricorrente
Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis) definitivamente pronunciandosi sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati e dichiara improcedibile la richiesta risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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