Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.- Gli appellanti fino al 31 dicembre 1994 avevano prestato servizio presso le U.S.L. di Luino, Cittiglio, Varese e Arcisate, nel ruolo amministrativo (B. e R.), o nel ruolo sanitario (M. e V.). Dal 1 gennaio 1995, a seguito alla ridefinizione degli ambiti territoriali delle Unità sanitarie locali lombarde, erano transitati alle dipendenze della U.S.L. n. 1 di Varese, poi trasformata in Azienda Sanitaria Locale di Varese.
Negli ordinamenti di provenienza gli appellanti erano responsabili di servizio, e quindi componenti dell’Ufficio di direzione, e titolari di incarico di coordinamento e percepivano, ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761, l’indennità di partecipazione all’Ufficio di direzione e l’indennità di coordinamento, nella misura da ultimo stabilita dall’art. 46 dell’accordo di comparto recepito con il D.P.R. n. 384 del 1990.
A seguito della suddetta riorganizzazione funzionale e dell’applicazione delle norme di riordino della dirigenza sanitaria, di cui al d. lgs. n. 502 del 1992, gli appellanti dal 1 gennaio 1995 non hanno più percepito le predette indennità di partecipazione all’Ufficio di direzione e di coordinamento.
Gli interessati, risultando la loro retribuzione pensionabile inferiore a quella in precedenza percepita, chiedevano quindi all’Amministrazione che venisse loro riconosciuto un assegno personale pensionabile pari alla predetta differenza retributiva, ai sensi dell’art. 3, comma 57, della legge 24 dicembre 1993 n. 537 e dell’art. 202 del T.U. n. 3 del 1957.
2.- A seguito della nota, n. 1533 del 2 ottobre 1997, con la quale il Commissario Straordinario dell’Azienda Sanitaria Locale di Varese respingeva la loro richiesta, si rivolgevano al TAR per la Lombardia per veder riconosciuto il loro diritto.
Il T.A.R. per la Lombardia, Sede di Milano, con la sentenza della Sezione II, n. 631 del 2006, ha però respinto il loro ricorso affermando che il divieto di reformatio in peius (da loro invocato) deve ritenersi applicabile nel caso di passaggi di carriera presso la stessa o altra amministrazione ma non può trovare applicazione nel caso di ristrutturazione organizzativa degli apparati, come avvenuto nella fattispecie. Inoltre, secondo il TAR di Milano, le indennità di direzione e di coordinamento che gli interessati percepivano, erano connesse all’esercizio delle funzioni svolte, con la conseguenza che cessate quelle funzioni, per effetto della riorganizzazione degli apparati, era venuto meno anche il loro diritto a percepire le relative indennità.
3.- I signori B. E., M. G., V. A. e R. G. hanno quindi appellato l’indicata sentenza. A seguito del decesso del signor R. G., avvenuto il 15 novembre 2010, si sono costituiti in giudizio per proseguirlo i suoi eredi, M. P., R. G. e R. M..
Gli appellanti hanno, in particolare, sostenuto che, contrariamente a quanto sostenuto dal TAR, il divieto della reformatio in peius del trattamento retributivo deve ritenersi un principio generale applicabile anche nel caso di un mutamento della struttura delle carriere. Gli appellanti hanno sostenuto inoltre che, anche se per effetto della riorganizzazione della struttura organizzativa essi non avevano più un formale incarico di coordinamento, doveva essere comunque ancora loro riconosciuta almeno l’indennità di partecipazione all’Ufficio di direzione. Il loro diritto al riconoscimento di un assegno personale pensionabile, pari alla differenza di retribuzione percepita a far tempo dal 1 gennaio 1995, risulterebbe poi confermato dal pacifico riconoscimento, nella giurisprudenza, della natura retributiva delle indicate indennità.
4.- L’appello non può tuttavia essere accolto.
Nella fattispecie non può trovare infatti applicazione l’invocato principio del divieto della riformatio in peius, in quanto, come sostenuto dal giudice di primo grado, le indennità che gli appellanti hanno percepito fino al 31 dicembre 1994 erano chiaramente connesse all’esercizio di funzioni (di partecipazione all’Ufficio di direzione e di coordinamento) che gli interessati non hanno più esercitato a partire dal 1 gennaio 1995.
E’ vero che, secondo quanto affermato anche di recente da questo Consiglio di Stato, l’art. 2, comma 3, del d. lgs. n. 165 del 2001 non ha espunto dall’ordinamento il principio, disciplinato dall’art. 202 del D.P.R. n. 3 del 1957, secondo cui "nel caso di passaggio di carriera presso la stessa o diversa amministrazione agli impiegati con stipendio superiore a quello spettante nella nuova qualifica è attribuito un assegno personale, utile a pensione, pari alla differenza fra lo stipendio già goduto ed il nuovo, salvo riassorbimento nei successivi aumenti di stipendio per la progressione di carriera anche se semplicemente economica" (Consiglio di Stato, Adunanza Generale n. 1721 del 6 maggio 2011). Costituisce peraltro principio consolidato che il divieto di reformatio in peius non è applicabile in relazione alla percezione di indennità od emolumenti connessi allo svolgimento di determinati incarichi e destinati a cessare al termine dell’effettivo espletamento degli stessi (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 1200 del 3 marzo 2009).
Si è anche precisato che il principio del divieto di reformatio in peius non può trovare applicazione con riferimento alle componenti retributive di carattere provvisorio, e quindi non si applica né alla retribuzione di risultato, né alla parte variabile della retribuzione di posizione, essendo, in particolare, quest’ultima priva di quel carattere di stabilità, che ne assicurerebbe la conservazione da parte del dirigente il quale transiti dall’una all’altra amministrazione (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 14 dell’11 dicembre 2006).
5.- Considerato che gli appellanti hanno lamentato la mancata corresponsione, a partire dal 1 gennaio 1995, delle somme da loro in precedenza percepite a titolo di indennità di coordinamento e di partecipazione all’Ufficio di direzione e considerato che tali indennità sono strettamente correlate alle funzioni svolte, si deve ritenere che, in relazione alla nuova struttura della retribuzione del personale della dirigenza sanitaria e per effetto della riorganizzazione che ha interessato le Unità Sanitarie Locali di appartenenza, assorbite nella unica più grande Unità Sanitaria Locale n. 1 di Varese, poi diventata Azienda Sanitaria Locale di Varese, tali indennità non potevano essere più corrisposte, con la conseguenza che, nella fattispecie, non può ritenersi violato il ripetuto principio della reformatio in peius.
6.- Gli appellanti hanno peraltro sostenuto che la presunta temporaneità dell’incarico loro conferito dal Comitato di gestione "riguarderebbe tutt’al più il solo coordinamento dell’ufficio di direzione (e quindi la relativa indennità) e non la partecipazione all’Ufficio di direzione (e le relative indennità)", in quanto il comma 6 dell’art. 8 del DPR n. 761 del 1979 si riferisce solo al coordinamento dell’Ufficio di direzione ma nulla dice sulla durata o temporaneità della partecipazione all’Ufficio di direzione.
Ma anche tale (più restrittiva) tesi non può essere condivisa.
La giurisprudenza ha infatti chiarito che l’indennità di partecipazione all’Ufficio di direzione, prevista dall’art. 43 del D.P.R. 25 giugno 1983 n. 348 (e dai successivi accordi di comparto) costituiva un emolumento spettante ai soli dipendenti sanitari facenti parte di diritto dell’Ufficio di direzione dell’unità sanitaria locale, ossia ai responsabili dei servizi di quest’ultima con la qualifica apicale nei ruoli d’appartenenza (art. 8 del D.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761), onde essa, remunerando una funzione specifica e formale, non poteva spettare al dipendente non apicale quando il relativo ufficio non costituiva un’articolazione organizzativa formale della U.S.L. (Consiglio di Stato, sez. V, n. 7233 del 19 novembre 2009).
La normativa all’epoca vigente stabiliva quindi una correlazione esplicita e necessaria fra l’attribuzione dell’indennità in questione e la partecipazione all’Ufficio dei membri di diritto e individuava questi nei capi dei servizi titolari della collocazione funzionale apicale.
Considerato che, per effetto della suindicata riorganizzazione funzionale, l’Ufficio di direzione della U.S.L. di appartenenza, come ammesso dagli stessi appellanti (pag. 3 del ricorso di appello) era stato soppresso, è evidente che agli stessi non poteva più spettare nemmeno l’indennità di direzione connessa all’esercizio di funzioni per quell’ufficio.
7.- Si deve aggiungere che, come affermato nella appellata sentenza, la circostanza che le indennità di partecipazione all’Ufficio di direzione e l’indennità di coordinamento (di cui all’art. 46 del D.P.R. n. 384 del 28 novembre 1990) non siano confluite nella parte fissa della retribuzione di posizione, ai sensi dell’art. 55 del c.c.n.l. stipulato il 5 dicembre 1996 per l’area della dirigenza non medica del comparto sanità (e che le relative risorse siano comunque confluite nel fondo costituito ai sensi dell’art. 60 del predetto c.c.n.l. per il finanziamento dell’indennità di specificità medica e della retribuzione di posizione dei dirigenti di I e II livello), comprova che esse erano prive di quelle caratteristiche di "fissità e ricorrenza" che contraddistinguevano le altre indennità confluite, viceversa, nella parte fissa della retribuzione di posizione.
Le dette indennità non potevano quindi sopravvivere né alla ristrutturazione complessiva della retribuzione dirigenziale né al venir meno delle funzioni specifiche che erano in origine destinate a remunerare, con la conseguenza che, come pure giustamente affermato nella appellata sentenza, la sostituzione delle indennità di coordinamento e direzione con un assegno personale utile a pensione, chiesta dagli appellanti, si sarebbe posta in contrasto con la nuova disciplina del trattamento dei dirigenti dettata dal suddetto c.c.n.l., sotto il profilo tanto della struttura retributiva quanto della pensionabilità delle singole componenti.
8.- Né in tale quadro può avere alcun rilievo la riconosciuta pensionabilità da parte della giurisprudenza (citata anche dagli appellanti) dell’assegno corrisposto per le indennità in parola tenuto conto che tale riconoscimento è legato alla natura retributiva di tali indennità che tuttavia non esclude che le stesse potevano essere corrisposte solo in relazione all’effettivo svolgimento delle relative attività.
9.- Per tutte le esposte ragioni l’appello deve essere respinto.
Si ritiene di disporre comunque la compensazione integrale fra le parti delle spese del grado di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Dispone la compensazione fra le parti delle spese del grado di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Pier Luigi Lodi, Presidente
Lanfranco Balucani, Consigliere
Marco Lipari, Consigliere
Roberto Capuzzi, Consigliere
Dante D’Alessio, Consigliere, Estensore
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.