Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – La USL Rieti/2 con delibere del 27 dicembre 1987 aveva adottato alcune determinazioni concernneti il rapporto d’impiego dei signori i signori F. S., I. B., L. G. e G. S. in applicazione della legge n. 207/1985 in materia di inquadramento del personale delle USL sulla base degli incarichi effettivamente svolti.
Dette delibere avevano inquadrato il signor S. ("collaboratore amministrativo") nella posizione funzionale di "collaboratore amministrativo coordinatore" presso il Poliambulatorio di Poggio Mirteto, ex INAM, e, conseguentemente, "a catena", i restanti: rispettivamente, la signora B. nella qualifica di collaboratore, il signor G. nella qualifica di assistente, il signor S. nella qualifica di coadiutore.
Con delibere n. 156, 157, 158, e 159 del 1994 la USL Rieti/2 ha annullato quelle determinazioni.
Gli interessati hanno proposto, ciascuno per proprio conto, ricorso al T.A.R. del Lazio;
il T.A.R. con sentenza n. 2667/2002 riuniti i ricorsi li ha respinti.
Gli originari ricorrenti (ovvero per taluno di essi gli eredi) hanno quindi proposto l’appello che oggi viene in discussione.
2. – Più in dettaglio, il T.A.R., dopo avere riunito i distinti ricorsi presentati in relazione al rapporto di consequenzialità tra i successivi inquadramenti degli interessati, ha, in un primo tempo, richiesto, con sentenza istruttoria, una relazione all’AUSL Rieti che chiarisse se esistesse in organico, nel periodo utile ai fini dell’applicazione dell’art. 1 della legge n. 207/1985, un posto di collaboratore amministrativo coordinatore corrispondente alle funzioni esercitate per incarico dal signor S. dal quale dipendono il suo inquadramento e di conseguenza tutti i successivi provvedimenti di inquadramento di cui si discute.
Sulla base di questa relazione, il T.A.R., con la sentenza n. 2667/2002, ha ritenuto che, pur in presenza di comportamenti non del tutto univoci dell’Amministrazione regionale, la questione determinante concernesse la istituzione del posto in organico o del formale riconoscimento della esistenza del posto vacante in organico, che la competenza in materia fosse della Regione e che la Regione si sia formalmente pronunciata sul punto in discussione solo con la deliberazione della Giunta regionale n. 12974 del 23 dicembre 1992, e dunque al di fuori dell’arco temporale preso in considerazione dall’articolo 1, comma 1, della legge n. 207/1985, dichiarando, di conseguenza, la illegittimità dell’inquadramento a favore del signor S. e degli altri correlati inquadramenti.
3. – Gli appellanti contestano tali statuizioni deducendo la erroneità nella valutazione degli atti della causa, con particolare riferimento alla Relazione trasmessa dalla AUSL Rieti su richiesta del T.A.R. medesimo.
Si contesta, in particolare, la mancata considerazione di quanto disposto dalla delibera della USL n. 42 del 30 gennaio 1982, trasmessa alla Regione Lazio, che aveva fin da allora indicato nei posti in organico il posto di collaboratore direttivo in questione e da quella del tutto conseguente n.18 del 28 febbraio 1983, adottata dalla Assemblea generale della USL, organo competente alla approvazione delle piante organiche, che formula alla regione la richiesta di trasformazione di alcuni posti e la riproposizione di altri, tra cui quello di collaborato coordinatore.
Si censura altresì che il T.A.R., per giungere alle sue conclusioni, abbia dovuto immotivatamente qualificare come "asserito" l’errore materiale riconosciuto nella delibera regionale n. 2712 del 27 maggio 1986 in ordine alla previsione del posto nella pianta organica nonché riportare in modo improprio un brano della relazione trasmessa dalla AUSL Rieti, attribuendo alla USL le affermazioni relative alla istituzione del posto in questione nel dicembre 1992, che, dalla relazione, sono invece chiaramente riferite alla Amministrazione regionale, e aggiungendo, prima delle parole "nel 1992", l’avverbio "solo", che invece dalla relazione non risulta.
4. – Si sono costituite in giudizio la Regione Lazio e la AUSL di Rieti (subentrata nel frattempo alla soppressa U.S.L. Rieti/2) che deducono l’infondatezza del gravame.
La AUSL Rieti, con propria memoria, contesta le considerazioni degli appellanti sulla sussistenza della vacanza di organico alla base dell’inquadramento del signor S. e degli altri appellanti e rileva che la sentenza impugnata è ampiamente motivata sul punto in fatto e diritto e non merita censura alcuna.
5. – Con successiva memoria presentata in data 1 giugno 2011, gli appellanti ribadiscono che la stessa relazione della AUSL, richiesta dalla sentenza istruttoria del T.A.R., attesta che il Comitato di gestione dell’USL Rieti/2, con proprio atto deliberativo, individua fin dal 1982 "tra i posti vacanti n. 1 posti di collaboratore direttivo presso il Poliambulatorio di Poggio Mirteto, ex INAM " e che a tale delibera seguono una serie di delibere della USL e della Regione, puntualmente elencate, che affermano o presuppongono la esistenza del posto in organico. La stessa relazione afferma che, mentre la USL è sempre stata coerente nel tenere ferma la sua posizione in ordine alla esistenza del posto vacante in organico, non univoco sia stato il comportamento della Regione, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza del T.A.R., che rileva "la univoca circostanza della mancata espressa approvazione ad opera della competente Amministrazione regionale della modificazione della pianta organica della EX USL Rieti/2".
Si rileva infine che il T.A.R. ha omesso di considerare che, a norma dell’art. 15, comma 3, della legge 833/1978, è espressamente riservato alle competenze dell’Assemblea generale della USL il potere di deliberare le piante organiche dei diversi presidi e servizi.
6. – La causa è passata in decisione all’udienza dell’8 luglio 2011.
7. – Il Collegio giudica infondato l’appello con le motivazioni che seguono.
7.1. – Occorre in primo luogo prendere in considerazione le disposizioni della legge n. 207 del 1985 che disciplina l’inquadramento del personale delle USL sulla base degli incarichi effettivamente svolti.
L’articolo 1 della legge n. 207/1985, al primo comma, aveva previsto che il personale delle unità sanitarie locali di posizione funzionale iniziale di ciascun profilo professionale che, alla data del 30 giugno 1984, avesse ricoperto, per incarico, un posto di organico vacante e continuasse a ricoprirlo alla data di entrata in vigore della legge, fosse direttamente inquadrato nella pianta organica dell’unità sanitaria locale presso la quale prestava servizio, con la posizione funzionale ricoperta.
Il secondo comma dell’art. 1 precisava che si consideravano vacanti anche i posti che si sarebbero resi disponibili a seguito dell’applicazione delle disposizioni del primo comma.
Di tali norme avevano usufruito i quattro ricorrenti che, con la delibera del 27 dicembre 1987, erano stati inquadrati nelle più favorevoli posizioni funzionali da loro ricoperte con incarico.
E’ perciò evidente che imprescindibile presupposto di legittimità di tali delibere è la esistenza del posto di organico riconosciuto vacante alla data del 30 giugno 1984 e attribuito al signor S. da cui deriva a catena la vacanza degli altri posti attribuiti agli altri odierni appellanti, oltre ai requisiti attinenti alle posizioni soggettive degli interessati, che non sono in discussione.
7.2. – Occorre pertanto valutare la documentazione agli atti esclusivamente allo scopo di verificare la situazione esistente alla data del 30 giugno 2004 indicata dalla legge con riferimento alla esistenza nell’organico del posto vacante di collaboratore amministrativo coordinatore.
Non è controverso il fatto che, a quella data, il posto non risultasse dalla pianta organica provvisoria approvata dalla Regione. In una precedente relazione alla Regione degli uffici della USL Rieti/2 sulla posizione economica e giuridica del signor S., allegata alla Relazione trasmessa dalla AUSL al T.A.R. e al ricorso in appello, si afferma che "dalla ulteriore ricognizione della pianta organica provvisoria, il posto di collaboratore amministrativo coordinatore non risulta pubblicato sul Supplemento ordinario n. 1 al Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 21 del 7 agosto 1984, nel quale viene pubblicata la deliberazione della Giunta regionale 24 novembre 1983, n. 6405, recante approvazione delle piante organiche provvisorie di n. 33 di unità sanitarie locali, tra le quali Rieti/2.
Ciò nonostante che, come si evince dalla medesima relazione, con deliberazione n. 18 del 28 febbraio 1983, l’Assemblea generale della USL avesse chiesto la trasformazione di alcuni posti e la riproposizione di altri tra cui quello di "collaboratore coordinatore". La stessa Relazione aggiunge che tale delibera è stata poi solo parzialmente accolta dalla deliberazione n. 1657 del 1 aprile 1983 della Regione Lazio.
La successiva delibera della giunta regionale n. 6405 del 24 novembre 1983, che approva le piante organiche, non comprende il posto in questione, visto che, nella pianta organica provvisoria pubblicata dal citato supplemento ordinario del Bollettino Ufficiale in data 7 agosto 1984, il posto non risulta, alla luce di quanto affermato nella medesima relazione degli uffici della USL.
Pertanto si può concludere sul punto che, alla data del 30 giugno 1984, il posto non risultava dalla pianta organica provvisoria come approvata dal competente atto regionale.
7.3. – Per quanto riguarda gli atti successivi, la sfera di interesse del presente giudizio è limitata ad accertare se taluno di essi abbia integrato la pianta organica con efficacia retroattiva, tale da poter determinare la esistenza del posto vacante in data 30 giugno 1984, ai fini dell’applicazione delle disposizioni della legge n. 207/1985.
Nessuna delle delibere della Giunta regionale agli atti – le sole giuridicamente in grado di incidere sulle determinazioni della delibera della giunta regionale che aveva a suo tempo definito la pianta organica provvisoria – risulta assumere una decisione in questo senso.
La Relazione della AUSL dà conto della delibera della giunta regionale n. 2712 del 27 maggio 1986 che riconosce che, per mero errore materiale, non erano stati inseriti negli organici provvisori alcuni posti, tra i quali quello di "collaboratore amministrativo" nel Poliambulatorio di Poggio Mirteto.
Si osserva, al riguardo, che nella denominazione del posto in organico manca la specificazione "direttivo" o "coordinatore" presente in tutte le delibere della USL e nell’inquadramento assegnato al signor S., mentre la posizione di collaboratore amministrativo corrisponde alla posizione di partenza del signor S. prima dell’inquadramento. Tale qualifica compare invece nella delibera della Giunta regionale n. 3383 del 24 giugno 1986 (seguita dalla analoga delibera n. 3311/1987 che la conferma per il 1987), che tra le deroghe concesse "ex novo" alla USL Rieti/2 al blocco delle assunzioni prevede un posto di collaboratore amministrativo coordinatore.
Non si può ritenere che la modifica delle tabelle e, soprattutto, l’effetto retroattivo che qui interessa possano essere considerati effetti necessari e impliciti nella deroga allo svolgimento del concorso per il posto in questione. Anche se si volesse arrivare ad ammettere un effetto implicito di riconoscimento nella deroga ai fini della futura assunzione, essa non richiederebbe evidentemente alcuna retroattività della esistenza del posto in organico.
Che, a seguito delle diverse delibere regionali qui esaminate (n. 2712 e n. 3383 del 1986 e n. 3311/1987) non vi sia stata una modificazione delle tabelle con la denominazione e gli effetti retroattivi richiesti dalla USL, lo dimostra definitivamente il fatto che il Comitato di gestione della USL – senza dubbio interessato in tutto l’arco del periodo a risolvere la questione – si preoccupava successivamente – nel 1988 – di richiedere la variazione delle tabelle di organico per prevedere un posto in organico con la qualifica di "collaboratore coordinatore" e ponendo in rilievo esattamente l’esigenza di determinare la variazione con l’effetto retroattivo utile ai fini della definizione della questione: con atto deliberativo n. 243, in data 7 luglio 1988, il Comitato di gestione della USL Rieti/2 chiedeva all’Assemblea dell’Associazione intercomunale di "rettificare la pianta organica provvisoria della USL Rieti/2 con l’inserimento del posto di collaboratore coordinatore esistente nella dotazione organica prevista presso il presidio sanitario poliambulatoriale ex INAM di Poggio mirteto"; contestualmente richiedendosi alla Regione Lazio "la pubblicazione nella pianta organica di questa USL…. del posto di collaboratore, esistente e vacante al 30 aprile 1981, ai sensi e per gli effetti della legge 12/82".
Si vuole mettere in rilievo il fatto che, con quest’ultimo richiamo alla legge n. 12/82, il Comitato di gestione si preoccupava proprio di motivare e fissare quell’effetto retroattivo che le sue già intervenute delibere del 1987, concernenti i nuovi inquadramenti degli odierni appellanti, presupponevano e senza del quale non sarebbero state legittime.
L’Assemblea dell’Associazione intercomunale, tuttavia, non accolse la proposta, che non ebbe quindi alcun seguito presso la Regione, e si limitò a rinviare l’argomento nella seduta del 15 dicembre 1990, come risulta dalla Relazione al T.A.R. dell’AUSL che richiama al riguardo la già citata relazione degli uffici della USL Rieti/2.
L’effetto retroattivo non risulta neppure dalla finale deliberazione della Giunta regionale n. 12974 del 23 dicembre 1992, che, infatti, istituisce il posto di collaboratore amministrativo coordinatore a seguito di trasformazione di altro posto e non come riconoscimento di un posto già esistente e vacante in precedenza. Questa ricostruzione spiega il contrasto tra l’interpretazione della USL e quella dei competenti uffici regionali che emerge dal verbale ispettivo n. 1241 del 1993 dell’Assessorato alla sanità della Regione Lazio, richiamato dalla Relazione trasmessa al T.A.R. dalla AUSL Rieti. In detto verbale si riferisce che l’ufficio piante organiche dell’Assessorato sanità della Regione Lazio afferma che "il posto di collaboratore coordinatore amministrativo era stato istituito con deliberazione della Giunta regionale n. 12974 del 23 dicembre 1992 a seguito di trasformazione di altro posto". Lo stesso verbale rileva che invece la USL "ha sempre sostenuto e operato invece nella convinzione che il posto…esistesse e fosse vacante".
7.4. – Da quanto esposto, risulta quindi che le tabelle organiche provvisorie non prevedevano il posto di collaboratore amministrativo coordinatore presso il poliambulatorio di Poggio Mirteto al 30 giugno 1984 e che non vi sia mai stato un atto della regione che, prima di tale data o, dopo, con effetto retroattivo, modificasse tali tabelle, nonostante che la USL Rieti/2 abbia più volte data per acquisita l’esistenza del posto in organico e ne abbia più volte richiesto la formalizzazione.
Alla luce di ciò il punto chiave per la soluzione della controversia sta nella competenza alla determinazione delle piante organiche e sulla efficacia meramente dichiarativa o costitutiva delle delibere regionali in materia. La questione è puntualmente disciplinata dal decreto legge 26 novembre 1981, n. 678, – significativamente intitolato "Blocco degli organici delle unità sanitarie locali"- convertito con modificazioni dalla legge 26 gennaio 1982, n. 12. Tale provvedimento costituisce la normativa di riferimento nella quale si inquadra tutta la vicenda. L’articolo 1, comma 1, prevede che "….le Regioni fissano le piante organiche provvisorie delle unità sanitarie locali nei limiti del complessivo numero di dipendenti in servizio alla data del 30 aprile 1981, ivi compresi i posti vacanti delle piante organiche già approvate, presso le strutture, servizi e presidi delle stesse unità sanitarie locali, e dei posti di cui alle lettere a), b) e c) del secondo comma".
Oltre al chiarissimo dettato normativo, i comportamenti della USL e della Regione, nella vicenda in esame, confermano pienamente che la competenza della Regione a definire e modificare le piante organiche del personale delle USL, ha, anche nella prassi, un carattere sostanziale e non meramente dichiarativo. E non potrebbe essere altrimenti, anche in relazione ai significativi effetti finanziari che si riflettono sui bilanci regionali e sulle complessive finalità di controllo della spesa della legge n. 12 del 1981.
La determinazione delle tabelle deriva da un complesso procedimento di cui l’atto finale e determinante è la pubblicazione delle stesse da parte della Regione. Pertanto non sono sufficienti a questo fine le attestazioni, le richieste o le altre determinazioni contenute nelle delibere della USL che danno per esistente e vacante il posto in questione e che infatti si rivolgono tutte alla Regione per il loro seguito e perfezionamento.
In applicazione della richiamata norma di cui all’articolo 1, comma 1, della legge n. 12/1981 si deve, perciò, dare rilevanza solo alle finali determinazioni dei competenti organi regionali sul punto seguite dalla pubblicazione dei posti con la qualificazione richiesta nelle tabelle organiche, e non a eventuali contraddizioni esistenti in atti diversi, come le deroghe al blocco delle assunzioni.
Su questo punto decisivo alla luce di tutte le precedenti considerazioni, la sentenza del T.A.R. è condivisibile là dove afferma che, sulla base delle norme e procedure vigenti e secondo la giurisprudenza intervenuta in materia, debba riconoscersi un penetrante potere di controllo della Regione sugli atti adottati dalle unità sanitarie locali in materia di inquadramento del personale e che dunque gli atti della regione in materia abbiano carattere costitutivo e non meramente dichiarativo.
7.5. – Pertanto si può concludere, con riferimento alla controversia in esame, che gli effetti istitutivi del posto in organico e della relativa vacanza decorrono dal perfezionamento della relativa procedura deliberativa regionale, non potendosi attribuire agli atti della USL neppure l’effetto di determinare la retroattività degli atti regionali di riconoscimento al momento del riconoscimento da parte della USL, a meno che ciò non sia espressamente stabilito negli atti regionali medesimi. Nel caso di specie, tale espressa dichiarazione non risulta operata in nessuno degli atti presi in considerazione.
Ne deriva che, ai fini dell’applicazione della legge n. 207 del 1985, la posizione di collaboratore amministrativo coordinatore, successivamente attribuita al signor S., ai sensi della legge medesima, non corrispondeva ad un posto vacante in organico alla data del 30 giugno 1984, come richiesto dalle legge medesima.
La deliberazione concernente l’inquadramento del signor S. e tutte quelle conseguenti sono perciò da ritenersi illegittime.
8. – L’appello è, di conseguenza, respinto e le conclusioni della sentenza del T.A.R. sono confermate con motivazione in parte diversa.
Si ravvisano giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,
respinge l "appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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