Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso iscritto al n. 8863 del 2010, L. R., N. R. e S. R. propongono appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 7855 del 21 aprile 2010 con la quale è stato respinto il ricorso proposto contro l’Ente regionale parco dei monti Lucretili ed il Comune di Roccagiovine per l’annullamento del parere sfavorevole ai fini del rilascio del permesso di costruire per la lottizzazione "Borgo Terre Nuvole" e per la correlata domanda di risarcimento del danno subito.
Con il ricorso proposto in primo grado, gli interessati hanno chiesto l’annullamento del provvedimento prot. 350 del 20.01.2005 emesso dal Direttore del Parco Regionale dei Monti Lucretili, con il quale è stato espresso parere sfavorevole sull’istanza per il nulla osta ambientale per il progetto di lottizzazione denominato "Terre Nuvole" ed interessante un’area sita nel Comune di Roccagiovine.
Avverso tale atto, venivano proposti i seguenti motivi:
a) con la prima censura del ricorso i ricorrenti eccepiscono il vizio di incompetenza ritenendo che il provvedimento impugnato sia stato adottato da un soggetto, cioè il direttore dell’Ente Parco, che non avrebbe poteri in materia, spettanti invece al Presidente del Parco o all’Ufficio Tecnico;
b) con la seconda censura si sostiene inoltre che il parere sfavorevole al rilascio del nulla osta è frutto di un’errata e contraddittoria interpretazione della documentazione amministrativa (norme del PRG, piano di assetto del Parco, cartografia) e della normativa disciplinante l’area ove ricade il piano di lottizzazione in questione. In particolare, si sostiene che lo stesso Ente Parco aveva a suo tempo ritenuto di inserire nel c.d. Piano di assetto del Parco l’intera lottizzazione in questione secondo l’estensione prevista nella delibera di Consiglio Comunale n.20/l995 e cioè di mq 40.000, tanto da stabilire con specifica determina n. 528/01 l’aggiornamento degli elaborati tecnici del Piano di Assetto, prevedendo e riportando tutta l’area Cl di PRG che includerebbe la lottizzazione in oggetto.
I ricorrenti proponevano peraltro anche la domanda di risarcimento, da parte dell’Ente parco e del Comune, dei danni subiti, quantificati in 2,5 milioni di Euro.
Costituitisi l’Ente regionale parco dei monti Lucretili ed il Comune di Roccagiovine, il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva infondate le doglianze, ritenendo legittimamente espresso il parere negativo formulato.
Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante ripropone le proprie doglianze, evidenziando l’accoglibilità dell’istanza proposta alla pubblica amministrazione.
Nel giudizio di appello, si è costituito l’Ente regionale parco dei monti Lucretili, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All’udienza del 30 novembre 2010, l’esame dell’istanza cautelare veniva rinviato al merito.
Alla pubblica udienza del 5 luglio 2011, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.
Motivi della decisione
1. – L’appello è parzialmente fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.
2. – In via preliminare, occorre evidenziare come l’atto oggetto di impugnativa sia il provvedimento prot. 350 del 20.01.2005 emesso dal Direttore del Parco Regionale dei Monti Lucretili, con il quale è stato espresso parere sfavorevole sull’istanza per il nulla osta ambientale per il progetto di lottizzazione denominato "Terre Nuvole" ed interessante un’area sita nel Comune di Roccagiovine.
Si tratta quindi di un atto che, seppure endoprocedimentale, ha determinato un arresto del’azione amministrativa, provocando in tal modo una lesione alla pretesa delle parti appellanti, autonomamente valutabile e correttamente azionata sia nei confronti dell’ente autore dell’atto che dell’ente responsabile del provvedimento finale.
La detta precisazione serve a far luce sulla circostanza che, accolto l’appello per le ragioni di seguito esposte e rimosso l’intoppo alla prosecuzione del procedimento stesso, spetterà all’ente procedente dare seguito all’istanza, senza che la mera eliminazione del parere qui impugnato possa comportare ex se l’accoglimento della domanda proposta dalle parti appellanti.
3. – Ancora in via preliminare, la Sezione ritiene di evidenziare come la fattispecie in esame si collochi in un quadro fattuale di non agevole definizione.
L’area di cui si discute, della quale l’appellante N. R. si dichiara proprietario, è un terreno sito in Comune di Roccagiovine località "Terre Nuvole" identificato in catasto, al f. 3 part.lle 178/P, 180/P e 116/P di mq 24.000. Il terreno ricade nella zona C1 – completamento – del PRG adottato ed è compreso in una più vasta area, anch’essa destinata a zona C1, pari a mq 40.000 comprendente altre particelle catastali confinanti (in dettaglio, le n. 112/P, 179, 111/P, 1131P, 114/P).
Per la propria area di 24.000 mq, il R. presentava al Comune un piano di lottizzazione, che veniva approvato con delibera n. 19 del 17 marzo 1990, ma in relazione al quale non veniva mai stipulata la relativa convenzione e ciò, affermano le parti appellanti, a seguito della costituzione del Parco regionale naturale dei Monti Lucretili, istituto con legge regionale 26 giugno 1989 n. 41 e del quale fa parte il Comune di Roccagiovine, atteso che proprio in quel lasso di tempo l’Ente parco stava predisponendo il piano di assetto del parco. Il detto piano di assetto veniva poi adottato, con delibera del 21 giugno 1995, recependo per quanto qui interessa il PRG e confermando l’edificabilità dell’area in questione.
A seguito dell’adozione, con delibera n. 20 del 19 giugno 95, il Comune di Roccagiovine presentava delle osservazioni, chiedendo che in detto piano di assetto fossero "inserite le previsioni del PRG adottato, includente il Piano di lottizzazione adottato con delibera consiliare n. 19 del 17.3.90, avendo il Comune di Roccagiovine ottenuto la deroga per l’adozione". L’assemblea dell’Ente parco prendeva atto che parte di territorio fosse "interessata dal Piano di Lottizzazione denominata "Terre Nuvole" zona di PRG C.1. individuata catastalmente al F.3 mappali 180/P e 116/P così come rappresentato nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 20 del 19.6.95 illustrata in aula dal Sindaco e depositata agli atti dell’Assemblea". Nella delibera, probabilmente per mero errore, mancava la menzione dell’altra particella interessata, la n. 178/P.
Il piano di assetto del parco è stato quindi approvato con delibera del consiglio regionale del 2 febbraio 2000 n. 612, senza ulteriori modifiche, tant’è che tutta l’area complessivamente già destinata a zona C1 dal PRG adottato è stata destinata a zona D sottozona Db. Tale zona risulta così definita dalle NTA del piano di assetto del parco: "nella sottozona Db – Completamento Edilizio Urbanistico – è consentito il completamento e delle opere infrastrutturali necessarie alla vita urbana, nonché l’inserimento di servizi e verde attrezzato, secondo le previsioni degli strumenti urbanistici vigenti".
Adeguato il PRG al piano di assetto del parco e approvati dall’Ente parco, a sua volta, gli elaborati adeguati dai Comuni, il procedimento si è concluso con l’invio degli atti alla Regione.
Stante la nuova determinazione, comprendente nell’area Db non solo l’originaria area del R., quella pari a 24.000 mq, ma anche le particelle limitrofe, stante la ritenuta impossibilità di procedere alla iniziale lottizzazione, in quanto rilevante solo parzialmente ai fini dell’esecuzione degli interventi nell’area, tutti i proprietari dei terreni compresi nella citata zona Db, in data 18 novembre 2002, presentavano al Comune di Roccagiovine istanza per l’approvazione di un nuovo piano di lottizzazione, denominato "Borgo Terre Nuvole".
Tale progetto esecutivo veniva approvato dal Comune di Roccagiovine, con delibera n. 28 del 25 novembre 2002, rilevata la conformità della lottizzazione richiesta al P.d.A. del Parco Monti Lucretili, a cui seguiva, in data 2 maggio 2003, la richiesta all’Ente Parco di nulla osta ex lege 394/91.
La direzione dell’Ente Parco, a riscontro di tale richiesta, in data 8 ottobre 2003, richiedeva un parere alla Regione Lazio – Assessorato Ambiente, sulla rispondenza del piano di lottizzazione approvato dal Comune alle NTA del piano di assetto del parco, nella considerazione che esistesse una contraddizione tra l’emendamento contenuto nel P.d.A. e la zona C1 di PRG presa a riferimento dal Comune di Roccagiovine.
Nell’esprimere il suo parere, la Regione Lazio, con atto prot. n. D2/2AIO2/174137 dell’8 ottobre 2004, dava atto dell’esistenza di un profilo di erroneità, evidenziando come nella deliberazione n. 28 del 25.11.2002, di approvazione della lottizzazione "Borgo Terre Nuvole" da parte del consiglio comunale di Roccagiovine, vi fosse una non piena concordanza tra gli atti, in quanto veniva approvata una lottizzazione interessante diverse altre particelle catastali per un’estensione totale di mq 40.000 (e non mq 24.000).
A valle di tale parere, il direttore dell’Ente parco naturale Monti Lucretili, con l’atto gravato, ossia prot. n. 350 del 20 gennaio 2005, esprimeva parere sfavorevole al progetto per la lottizzazione denominata "Terre Nuvole" per la non compatibilità dell’intervento con il Piano di Assetto del Parco.
Come si vede, e come rileverà in seguito, la situazione di fatto appare del tutto perplessa, in relazione al dimensionamento delle aree in questione e, conseguentemente, alla loro disciplina urbanistica, la cui individuazione passa attraverso un riscontro cartografico e, ove questo non fosse sufficiente, tramite la riedizione dell’azione amministrativa ai fini della correzione, secondo gli stessi moduli procedimentali, degli atti fattualmente erronei.
4. – Sulla base di quanto sopra rammentato, possono essere agevolmente risolte le questioni sottoposte al vaglio di questa Sezione, iniziando dalla valutazione della fondatezza della domanda di annullamento del provvedimento prot. 350 del 20 gennaio 2005 emesso dal direttore del Parco regionale dei Monti Lucretili, con il quale è stato espresso parere sfavorevole sull’istanza per il nulla osta ambientale per il progetto di lottizzazione denominato "Terre Nuvole" ed interessante un’area sita nel Comune di Roccagiovine.
Rileva la Sezione come l’atto gravato de qua abbia sostanzialmente eluso tutta la problematica complessa sopra delineata, rifugiandosi in una valutazione meramente esteriore della situazione dell’area.
Tuttavia, anche se esaminato sotto il ristretto angolo visuale adottato, il parere gravato si rivela egualmente censurabile, atteso che, in fatto, lo stesso si è fondato unicamente su due affermazioni distinte, ossia, da un lato, che l’intervento in questione ricade nel piano di assetto del parco in zona classificata "Db – completamento edilizio e urbanistico", e che l’intero territorio del parco è sottoposto a vincolo paesaggistico ai sensi della normativa vigente.
Proprio sulla base di tali presupposti, il parere de qua non affronta il tema, pure rilevante e centrale nella valutazione rimessa all’Ente parco, della compatibilità in concreto (ossia sulla scorta della considerazione dell’intera vicenda sopra riassunta) dell’intervento con la destinazione di zona, atteso che la disciplina della sottozona Db prevede il completamento edilizio secondo le norme degli strumenti urbanistici vigenti alla data dell’adozione del piano, e non vi è alcuna valutazione in merito alla natura del piano di lottizzazione di cui si verte, e se questo debba intendersi inserito o meno nella cartografia del parco a seguito dell’accoglimento delle osservazioni proposte dal Comune di Roccagiovine nel 1995.
In questo senso, il vizio motivazionale del parere de qua, rilevante come arresto endoprocedimentale, appare evidente, non potendosi da questo individuare la vera ragione del dissenso espresso. Si tratta quindi di una lacuna che, da un lato, non permette una corretta valutazione della situazione di fatto, e dall’altro impedisce alle parti private ogni eventuale azione ai fini della possibile emenda degli errori procedimentali rilevati.
Da questo punto di vista, il parere de qua deve essere annullato.
5. – La seconda questione sottoposta a scrutinio, ossia quella attinente alla domanda risarcitoria proposta dalle parti appellanti, va invece risolta in senso non favorevole, non potendosi riscontrare né un affidamento tutelabile, né una colpa dell’amministrazione né, per completezza, una reale dimostrazione del danno subito.
In relazione al primo profilo, la situazione complessa sopra evidenziata e, soprattutto, la circostanza non ignorata di una discordanza in merito all’estensione della lottizzazione ricompresa nel piano di assetto del parco fanno sì che non possa identificarsi una situazione di affidamento, vicenda che può fondarsi in relazione alla presunzione di correttezza della controparte, ma non può certamente sussistere dove fosse palese o immaginabile la commissione di un errore, evento che, in un rapporto improntato a lealtà e salvaguardia, può ben essere evidenziato anche dalla controparte interessata.
In relazione al secondo profilo, le stesse ragioni di complessità, date dalla sovrapposizione dei diversi strumenti pianificatori e delle diverse attività dei privati ad essa collegate, unite alle circostanze appena esaminate di non concordanza delle diverse valutazioni amministrative, rendono palese come non sussista la colpa dell’amministrazione, almeno in riferimento ai soggetti evocati in giudizio, come dimostra anche la cautela nel rilascio del parere oggi annullato, preceduto da una prudente richiesta di chiarimenti all’ente regionale.
In merito al terzo profilo, il profilo di danno vantato, peraltro solo allegato, deriva da una scelta negoziale della parte privata, peraltro effettuata sulla base dell’affidamento, già sopra giudicato non tutelabile, e come tale non idonea a configurare la fattispecie risarcibile di cui all’art. 2043 c.c..
La richiesta risarcitoria deve allora essere respinta.
6. – L’appello va quindi accolto in parte. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalle oggettive difficoltà di accertamenti in fatto, idonee a incidere sull’esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (così da ultimo, Cassazione civile, sez. un., 30 luglio 2008 n. 20598).
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Accoglie in parte l’appello n. 8863 del 2010 e per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 7855 del 21 aprile 2010, accoglie in parte il ricorso di primo grado;
2. Rigetta la domanda di risarcimento dei danni;
3. Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.