Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I ricorrenti riferiscono che il Comune di Rieti ha adottato l’ampliamento del Piano di Zona "167" IV Decennio 20012010, effettuato con le deliberazioni indicate in epigrafe, disattendendo i presupposti fondamentali del procedimento per l’attuazione dello strumento di pianificazione territoriale. Lamentano i ricorrenti che da un lato il Comune non avrebbe proceduto a realizzare una nuova verifica del fabbisogno abitativo (agganciandolo, al contrario, a quello effettuato nel 2004 all’atto di adozione del Piano di Zona "167" IV Decennio), dall’altro avrebbe sganciato il prezzo di cessione degli alloggi, previsto all’art.16 dello schema di convenzione adottato, dai parametri imposti dalla Regione Lazio, volti a garantire il mantenimento di una proporzione tra il prezzo di cessione delle aree e il prezzo di cessione degli alloggi realizzati attraverso i finanziamenti regionali. Infatti il Comune, nel momento in cui ha esaurito le aree individuate con il Piano di Zona 167" IV Decennio 20012010 si sarebbe trovato costretto a realizzare un nuovo intervento in variante al predetto Piano di Zona "167" IV Decennio (cd. Ampliamento), non perché ciò rappresentasse la risposta ad una reale esigenza abitativa nel Comune (attesa la lieve decrescita demografica), ma perché avendo ceduto le aree della seconda fase di attuazione ai soggetti non fruenti di finanziamenti pubblici, non era più nella disponibilità di aree da destinare ai soggetti fruitori dei finanziamenti pubblici regionali. Sostengono i ricorrenti che se il Comune avesse riservato la seconda fase di attuazione del Piano "167" IV Decennio 20012010 adottato nel 2004 (secondo la corretta applicazione delle norme sull’edilizia economica e popolare) ai soggetti fruitori di finanziamenti pubblici di cui alla graduatorie regionali del 2008 (e non a soggetti privati non inseriti in nessuna graduatoria regionale) avrebbe guadagnato meno, ma avrebbe preservato – secondo lo spirito della legge n. 167 del 1962 – il territorio del Comune da una cementificazione non necessaria.
Inoltre, il modus procedendi con il quale il Comune ha inteso realizzare l’ampliamento del Piano di Zona 167" IV Decennio 20012010 sarebbe affetto da ulteriori violazioni: a) mancato assoggettamento del Piano ampliamento alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS), ossia la mancata applicazione della procedura di verifica di assoggettabilità VAS di cui all’art.12 del D.Lgs. n. 152 del 2006; b) la mancata conformazione al giudicato della pronuncia del Consiglio di Stato n. 174/2020, che ha confermato la sentenza del Tar Lazio n. 4557/2007 che ha annullato il Piano di Zona adottato dal Comune per il decennio precedente; c)la mancata acquisizione nei termini di legge dei pareri del Genio Civile e delle Circoscrizioni del Comune; d) la mancata pubblicazione sul BURL della deliberazione C.C. n. 33 del 2010 e la conseguente apertura dei termini per la presentazione delle osservazioni e/o opposizioni da parte dei proprietari e aventi diritto.
I sig.ri B. e P. sono proprietari, residenti di immobili ricompresi nelle aree soggette al disposto ampliamento del Piano e saranno interessati dalle procedure espropriative e inseriti nella griglia dei soggetti espropriati nella Planimetria catastale allegata alla Delib. N. 33/2010 impugnata. Inoltre, la ricorrente Cittadinanza Onlus – associazione senza scopo di lucro che agisce per la tutela dell’ambiente e territorio, come tale legittimata a impugnare provvedimenti di adozione del PEEP – dichiara anche di essere un soggetto che per statuto è inserita nell’elenco di cui all’art. 137 cod. consumo e, quindi, legittimata ad agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti (art. 2 cod. consumo).
Detti soggetti ritengono che le deliberazioni adottate dal Comune, come meglio indicate in epigrafe, relative all’iter di adozione dell’ampliamento del predetto Piano di Zona, sono illegittime e avverso le stesse ha proposto ricorso allegando cinque argomentati motivi volti a censurare, tra l’altro, la 1) Violazione della Legge n. 167 del 1962 e delle leggi regionali in materia ediliziaurbanistica nn. 12/1999, 14/1999, 38/1999; la violazione e falsa applicazione della circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 4555/1963 e l’eccesso do potere per difetto di istruttoria, carenza di presupposti, difetto di motivazione, illogicità, contraddittorietà e sviamento, in quanto l’estensione del Piano (cd. dimensionamento) deve essere fondata sulla valutazione del fabbisogno abitativo da svolgersi con riferimento ad un dato periodo di tempo considerato (art. 3 L. n. 167/1962), mentre nelle delibere impugnate mancherebbero dette valutazioni, risultando carente anche la fase istruttoria, con difetto di presupposti e motivazione. Tra l’altro la stessa violazione è stata censurata riguardo le deliberazioni del C.C. per l’adozione del Piano di Zona relativo al decennio precedente, deliberazioni annullate con sent. Tar Lazio, Roma, n. 4557/2007, confermata dal Cons. di Stato con dispositivo n. 174/2010. 2) Violazione della Legge n. 167 del 1962, n. 865 del 1971; la violazione e falsa applicazione della D.G.R.L. n. 9678/1966 e n. 99/2010. e l’eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria e sviamento la convenzione con la quale è stato attuato il Piano di Zona relativa al decennio 20012010 e quelle relative al successivo ampliamento non hanno mantenuto lo spirito della legge n. 167/1962 per l’equilibrio tra i prezzi di cessione delle aree e i prezzi applicati dai concessionari nell’alienazione degli alloggi a terzi. 3) Violazione dell’art. 6 e ss del D.Lgs n. 152 del 2006. Violazione della L.R. n. 14 del 2008; la violazione e falsa applicazione della D.G.R.L. n. 169/2010. e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà e sviamento, in quanto il disposto ampliamento del Piano di Zona sarebbestato adottato in violazione degli art.6 e ss. del Testo unico Ambientale tenuto conto della mancata precedente adozione della VAS.
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della Legge n. 167 del 1962; violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della Legge n. 64 del 1974. Violazione a falsa applicazione dell’art.9 del Regolamento sul decentramento e sulla partecipazione dei cittadini nell’ammnistrazione del Comune; l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà e sviamento, la deliberazione n. 33 del 2010, in quanto atto meramente conformativo avrebbe dovuto essere sottoposta ad un nuovo esame da parte dei cittadini interessati, avendo recepitp alcune osservazioni proposte riguardo i contenuti della precedente deliberazione n. 41 del 2009.; inoltre, mancherebbe il preventivo parere del Genio civile di conformità della proposta di piano all’edilizia antisismica, ai sensi della Legge n. 64 del 1974. e comunque, secondo i ricorrenti la riadozione dell’ampliamento di cui alla Deliberazione n. 41/2009 necessitava del prescritto parere della Regione ai sensi della L. n. 64 del 1974 (in tal senso, la pronuncia del Tar sent. n. 4557/2007); 5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 septies della Legge n. 241 del 1990 e succ. mod.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà e sviamento, non risulta alcun adeguamento delle delibere al giudicato amministrativo tenuto conto che il PEEP III decennio è stato annullato dal Tar e dal Consiglio di Stato, essendo state incluse nella perimetrazione relativa al IV decennio aree oggetto di esproprio in virtù del III decennio.
Con atto ritualmente notificato i signori meglio indicati in epigrafe hanno proposto intervento ad adiuvandum, con cui hanno confermato i motivi proposti con il ricorso introduttivo chiedendone l’accoglimento.
Il Comune di Rieti si è costituito in giudizio per resistere al gravame eccependo profili di rito del gravame per difetto di interesse e di legittimazione al ricorso, rilevando comunque la infondatezza nel merito.
Si è costituita in giudizio la società controinteressata F. Soc. Coop. Ed. a r.l. per resistere al ricorso contestando preliminarmente la mancanza di interesse dei ricorrenti e chiedendo la reiezione del gravame..
Con atto contenente motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato la successiva delibera n. 125 del 27 maggio 2010 – con la quale il Comune ha proceduto all’assegnazione delle aree ricomprese nel Piano di Zona "167 – IV decennio 20012010 – ampliamento ai soggetti attuatori dei PEEEP e fruenti dei finanziamenti regionali – ed ha dedotto argomentati motivi di illegittimità dell’atto gravato relativo alla localizzazione delle aree per la realizzazione del detto Programma costruttivo, concludendo per l’accoglimento del ricorso e l’annullamento degli atti impugnati.
In replica all’atto contenente motivi aggiunti, il Comune ha confermato la propria posizione precisando che l’operatività della localizzazione è limitata alle aree d’intervento della prima fase del programma, tra le quali non rientrerebbero le proprietà dei ricorrenti.
In prossimità dell’udienza pubblica i soggetti che hanno proposto l’intervento adesivo hanno replicato alle eccezioni relative al difetto di interesse e di legittimazione al ricorso, contrastando la posizione del Comune con argomentate considerazioni.
Anche il Comune ha prodotto memoria conclusionale con la quale ha ribadito le precedenti deduzioni, insistendo sulla carenza di interesse dei ricorrenti e comunque sulla inammissibilità del ricorso
Alla odierna udienza pubblica la causa è stata introitata per la decisione.
Motivi della decisione
1. La questione posta all’attenzione del Collegio attiene alle contestazioni sollevate dai ricorrenti riguardo l’iter del procedimento di adozione da parte del Comune di Rieti dell’ampliamento del Piano di zona di edilizia economica e popolare IV decennio 20012010.
1.1. Preliminarmente occorre esaminare i profili di irritualità del gravame, eccepiti dal Comune resistente e dalla soc. Coop edilizia F. a r.l.con riferimento alla verifica del concreto e immediato interesse sussistente in capo all’Associazione ricorrente e, quindi, della legittimazione della stessa a proporre ricorso avverso gli atti in questione. nonché riguardo la carenza di legittimazione dei signori G.B. e F.P. e infine, il difetto di interesse dei ricorrenti all’impugnazione di atti non immediatamente impugnabili, trattandosi di deliberazioni relative alla procedura di adozione del Piano, non ancora approvate in sede regionale.
In particolare, iniziando dall’esame dell’eccepita carenza di legittimazione attiva dell’Associazione Cittadinanza Attiva Onlus, va rilevato che la difesa di parte ricorrente sostiene la sussistenza dei requisiti di legittimazione ad agire dell’Associazione in quanto la stessa "si pone all’interno del vasto movimento consumieristico per la tutela dei diritti dei cittadini, siano essi dei consumatori e/o utenti" ed è inserita con DM 21.12.2009 nell’elenco di cui all’art.137 del cod. consumo, con la conseguente legittimazione ad agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti. L’interesse dell’Associazione alla proposizione del ricorso discende – secondo parte ricorrente – dalla legittimazione dell’ente alla tutela degli interessi dei cittadini comunque connessi all’erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza (art. 2 lett. g) cod. consumo), alla luce anche della considerazione che l’istituto dell’edilizia residenziale pubblica "svolge un servizio pubblico deputato alla provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti".
Il Comune resistente ha contestato tali argomentazioni difensive evidenziando che l’Associazione, creata per tutelare la categoria di coloro che aspirano ad ottenere l’assegnazione di alloggi economici e popolari non può, per incompatibilità con i propri scopi statutari, contrastare l’esecuzione di un programma di edilizia economica pubblica per tutelare gli opposti interessi di proprietari di terreni oggetto del programma.
Giova, al riguardo richiamare l’orientamento della giurisprudenza secondo cui la legittimazione a ricorrere delle associazioni dei consumatori e degli utenti – in possesso di regolare iscrizione nell’apposito elenco ministeriale, legittimamente correlata ai diritti fondamentali che l’art. 2 comma 2, d.lg. 6 settembre 2005, n. 206 e succ. mod. (cd. codice dei consumatori) riconosce in favore dei consumatori e degli utenti medesimi – per quanto ampia non può tuttavia estendersi sino a ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente, in modo diretto o indiretto, sui cittadini, dovendo al contrario essere commisurata a quegli atti che siano idonei a interferire con specificità e immediatezza sulla posizione dei consumatori e degli utenti. La legittimazione sussiste, dunque, ove i provvedimenti che si impugnano abbiano effettivamente leso "un interesse collettivo dei consumatori e degli utenti", la cui tutela viene assunta dalla relativa associazione. E uno degli indici (da verificare caso per caso) che denunciano la presenza di un "interesse collettivo" è sicuramente dato dal fatto che un tale interesse deve essere in grado di soddisfare, una volta realizzato, l’intera categoria a motivo della sua omogeneità ed indivisibilità (cfr. Cons.Stato, sez. VI, 25 giugno 2007, n. 3586; Tar Lazio, Roma, sez. II, 3 giugno 2010, n. 15013).
D’altra parte la legitimatio ad causam riconosciuta ai soggetti collettivi, quali le associazioni di consumatori, non comporta una dequotazione dei principi processuali che regolano il processo amministrativo e imperniati sull’accertamento dell’interesse al ricorso, scaturente da una lesione immediata e attuale, che costituisce comunque ineludibile condizione dell’azione nelle materie devolute alla giurisdizione del G.A.. Ne deriva che deve ritenersi preclusa ai soggetti collettivi, parimenti che ai soggetti individuali, la tutela giudiziale della astratta legalità dell’azione amministrativa, non essendo le associazioni, allo stato, legittimate ad agire a difesa obiettiva dell’ordinamento violato, ma soltanto a presidio di situazioni soggettive incise in modo concreto, diretto e attuale da violazioni del diritto.
Alla luce di ciò, l’eccezione è fondata e sussiste il difetto di legittimazione attiva nei riguardi dell’ Associazione ricorrente alla proposizione dei gravami in esame.
1.2. L’esame del Collegio passa agli ulteriori profili di irritualità avanzati dalla parte resistente riguardo la carenza di legittimazione attiva dei signori G. B. e F. P..
Al riguardo, occorre rilevare, in via generale, che il Piano per l’edilizia economica e popolare è un atto immeditamente impugnabile in quanto la sua "approvazione" comporta la dichiarazione di indifferibilità e urgenza delle opere e incide così sul diritto dei proprietari; da ciò discende che il termine per l’impugnazione decorre dalla notifica ai proprietari interessati nella forma delle citazioni dell’avviso di eseguito deposito del Piano (art.8, 5° comma della Legge n. 167 del 1962). Sicchè ai fini dell’impugnazione di un Piano di zona per l’edilizia economica pubblica viene in considerazione la data di notificazione del predetto avviso (non la data di pubblicazione del provvedimento), con cui si dà notizia ai proprietari degli immobili incisi dell’intervenuta "approvazione" del Piano e del deposito degli atti nella segreteria del Comune (cfr. Tar Lazio, Roma, sez. II 15 marzo 2001, n. 1965; idem, n. 4557 del 2007).
Nella specie, con il ricorso introduttivo i ricorrenti hanno impugnato le deliberazioni relative all’ "adozione" dell’ampliamento del Piano in questione, atti non conclusivi del procedimento di "approvazione" del programma edilizio, in mancanza dell’intervento regionale e dell’atto di avviso agli interessati dell’intervenuta approvazione (atto impugnabile).
Peraltro, va ricordato che l’art.24, secondo comma della L. n. 47 del 1985 prevede a carico dei Comuni la trasmissione dei piani attuativi alla Regione, compresi i PEEP, ciò al fine non solo di soddisfare un’esigenza di mera conoscenza, ma anche di supervisione dell’operato dell’Amministrazione locale, riservando alla Regione la potestà di formulare le osservazioni riguardo le quali i Comuni devono esprimersi. Tale intervento regionale riveste quindi una consistenza intermedia tra quella propria del mero sindacato di legittimità e quella tipica dell’atto di approvazione.
Da ciò discendono i profili di inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse a cui si unisce anche il riscontrato difetto di legittimazione attiva dei signori G. B. e F.P., nonché dei soggetti intervenuti ad adiuvandum, tenuto conto della mancanza di una concreta e attuale lesione del diritto di proprietà degli stessi.
Infatti, i predetti ricorrenti G. B. e F.P. hanno riconosciuto nelle osservazioni presentate in data 8 marzo 2010, prot. n. 14832 di essere proprietari della particelle catastali Foglio 66 n. 517 sub 67 (come documentato anche nelle visure catastali allegate), incluse nella perimetrazione del Piano di Zona IV decennio 20012010Ampliamento Micioccoli B, giusta deliberazione C.C. n. 6 del 3 febbraio 2009 -Seconda fase di attuazione, e quindi da attuare in una fase successiva.
Non va sottaciuto, inoltre, che la delibera giuntale n. 125/2010 impugnata da ultimo dai ricorrenti, richiamando l’art.51 della L. n. 865 del 1971 anticipa la localizzazione degli interventi edilizi solo "nelle aree di intervento della prima fase del programma di attuazione comprese nel Piano di Zona "167" IV decennio 20012010, ampliamento" ovvero le zone relative a: Quartiere Borgo S. Antonio; Quartiere di Campoloniano A; Quartiere di Campoloniano B; Quartiere di Campoloniano C; Quartiere di Micioccoli, mentre manca alcun riferimento alla zona Micioccoli B, nella quale i ricorrenti hanno dichiarato rientrante la loro proprietà – parte di Piano che comunque va localizzata in seconda fase, come dichiarato anche nella deliberazione C.C. n. 33 del 2010, in disparte comunque la mancanza di attualità dell’interesse al ricorso nella specifica fase procedimentale a fronte di provvedimento non immediatamente lesivo.
Pertanto, anche riguardo all’impugnativa della delibera G.C n. 125 del 2010, di cui all’ atto contenente motivi aggiunti, si rileva nei confronti dei ricorrenti G. B. e F. P. la mancanza di un interesse attuale e concreto al gravame.
In definitiva, le ragioni fin qui svolte conducono alla conclusione della dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo e dell’atto contenente motivi aggiunti per carenza di interesse.
La declaratoria di inammissibilità dei gravami giustifica comunque la compensazione delle spese di giudizio tra le parti sussistendone le ragioni.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sull’atto contenente motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili per carenza di interesse,nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione..
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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