Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
P.D. conveniva in giudizio avanti alla Corte d’appello di Firenze, del D.P.R. n. 327 del 2001, ex art. 54, il Consorzio Fermag in liquidazione, concessionario della Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., già Ferrovie dello Stato, e Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., già Ferrovie dello Stato, proponendo opposizione all’indennità di espropriazione, quantificata in Euro 30.628,10, in modo incongruo rispetto al valore effettivo dei beni espropriati.
L’attrice deduceva che le era stato notificato il 30/4/2002 il decreto del 19/3/02 del Prefetto della Provincia di Firenze, con il quale era stata autorizzata l’occupazione temporanea ed urgente di parte del terreno di proprietà di complessivi mq. 10251 siti in (OMISSIS), a catasto N.C.T. alla partita 18683, foglio 27, particella 787, identificato in seguito all’esproprio come area individuata catastalmente nel foglio di mappa 27, particella 827 (ex 787/b) di mq. 2490; che era stato notificato il 6/10/2006 il decreto di esproprio emesso il 29/9/05, con deposito dell’indennità di esproprio ed occupazione legittima determinata in Euro 30.628,10 per complessivi mq. 2490; che tale valutazione era da ritenersi incongrua, in quanto fondata sull’erronea considerazione della natura non edificabile del terreno, mentre, sino all’emanazione del provvedimento di variante al P.R.G., adottato con Delib. Consiglio comunale 14 aprile 1979, con il quale era stato imposto il vincolo, il terreno in oggetto, in forza del vigente P.R.G., approvato con D.P.R. 5 settembre 1996, ricadeva in parte in viabilità di progetto ed in parte in zona artigianale industriale; che quindi congruo doveva ritenersi il valore non inferiore ad euro 90,38 al mq. a fine anno 2000. Rete Ferroviaria Italiana eccepiva il difetto di legittimazione passiva, avendo trasferito ogni legittimazione al Consorzio Fermag in liquidazione, da cui in ogni caso chiedeva di essere manlevata; eccepiva nel merito la carenza di destinazione edificatoria della sottostante Zona F3, nella quale era inserita l’area in oggetto, e l’assenza comunque di edificabilità legale, stante la presenza di vincoli idrogeologici, per la prossimità di area inquinata, l’assenza di opere di urbanizzazione e di chiare previsioni di piano; eccepiva l’inammissibilità della domanda di condanna, la non debenza della rivalutazione e la spettanza degli interessi sull’indennità di occupazione solo dalla scadenza dei singoli periodi di occupazione.
Il Consorzio rimaneva contumace.
La Corte d’appello, con sentenza depositata il 16/12/2009, ha determinato l’indennità di espropriazione e di occupazione legittima in complessivi Euro 64.139,33 e, dato atto del deposito della somma di Euro 30.628,10, ha dichiarato inammissibile la domanda di condanna e ordinato a Rete Ferroviaria il deposito della somma di Euro 33.511,23, con gli interessi legali dalla data del decreto di esproprio al saldo; ha infine dichiarato la propria incompetenza sulla domanda di rivalsa e condannato Rete Ferroviaria Italiana al pagamento delle spese del giudizio.
La Corte del merito ha ritenuto unica legittimata passiva Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., atteso che, come risultava dalla convenzione del 12/5/1986 n. 50/1986, il Consorzio aveva agito in nome e per conto di Rete Ferroviaria Italiana, come altresì confermato dal decreto di esproprio, per cui non era configurabile l’ipotesi della concessione traslativa; inoltre, Rete Ferroviaria aveva iniziato la procedura espropriativa, con Delib. 19 dicembre 2001, n. 641, con approvazione del progetto esecutivo e contestuale dichiarazione di pubblica utilità del nodo ferroviario fiorentino.
Secondo la Corte, atteso che la dichiarazione di pubblica utilità risaliva alla delibera R.F.I. del 19/12/01, n. 641, ne conseguiva l’inapplicabilità della normativa del D.P.R. n. 327 del 2001, ex art. 57, comma 1, e quindi occorreva far riferimento alla natura edificabile o meno del terreno, senza tener conto del vincolo espropriativo, come già sancito dal D.L. n. 333 del 1992, art. 5 bis, incostituzionale limitatamente ai commi 1 e 2, tenendosi conto delle eventuali modifiche intervenute tra l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e l’emissione del decreto di esproprio.
Come accertato dal C.T.U., l’area in oggetto, nel P.R.G. adottato il 28/12/62 con la Delib. C.C. n. 5734 ed approvato con il D.P.R. 5 settembre 1966, c.d. Piano Detti, risultava prevalentemente inserita in zona industriale ed artigianale "12" ed in parte in zona destinata a verde pubblico; il 13/2/81, veniva approvata la variante al P.R.G. con la Delib. C.C. 14 settembre 1979, n. 1515, che destinava parte del terreno ad "Officine ferroviarie"; il 1/7/91, veniva adottata con Delib. C.C. n. 3146 la "Variante di tutela del piano Detti", che destinava parte dell’area a verde pubblico di quartiere; nel periodo di vigenza della relativa salvaguardia, veniva adottato con Delib.
C.C. 12 luglio 1993, il nuovo P.R.G. che destinava l’area a zona F, con simbolo di "parcheggio autotrasporti merci"; il 12/7/93, decadute le norme di salvaguardia al P.R.G. adottato, l’area diveniva priva di disciplina urbanistica, essendo trascorso il quinquennio di vigenza del vincolo espropriativo previsto dalla Variante ad Officine ferroviarie, ed in assenza della sua reiterazione.
Il nuovo P.R.G., adottato il 12/7/93, approvato con D.P.R. n. 385 del 1997, e successiva presa d’atto del C.C. con delibera 141/98,destinava l’area a "zona F- sottozona F3p-parcheggio autotrasporto merci"; in sede di conferenza dei servizi del 3/3/99, veniva approvato il progetto del nodo ferroviario di Firenze, che destinava l’area in parte in "sottozona F3 (area ferroviaria a raso)" e parte in "sottozona F3p (parcheggio autotrasporto merci)"; il 19/12/01, con Delib. R.F.I. n. 641, veniva approvato il progetto esecutivo dell’Impianto Dinamico Polifunzionale di Firenze Osmannoro che investiva l’intera area quale "sottozona F3 (area ferroviaria a raso)".
Risalendo al 29/11/05 il decreto di esproprio, e sicuramente costituendo vincolo espropriativo l’approvazione del progetto esecutivo dell’Impianto Dinamico Polifunzionale e l’approvazione del progetto del nodo ferroviario in sede di conferenza dei servizi del 3/3/99, la questione, osserva la Corte, è se la previgente previsione urbanistica "F3p-parcheggio autotrasporto merci" risalente al 25/2/98, sia da ritenersi vincolo preordinato all’esproprio oppure vincolo conformativo.
Secondo la Corte fiorentina, si versa in detta seconda ipotesi, trattandosi di previsione contenuta in uno specifico strumento urbanistico conformativo, il P.R.G., di portata generale, e la specìfica individuazione e localizzazione dell’opera pubblica si origina solo con la conferenza dei servizi del 3/3/99, così inserendosi l’area nella sottozona F3- area ferroviaria a raso, ed F3p- parcheggio autotrasporto merci; di tale tesi, vi è conferma indiretta nella C.T.U., pag.16, da cui emerge che trattasi di zonizzazione generale con previsione di aree conformate al progetto urbanistico generale, senza alcuno specifico riferimento ad un’opera pubblica individuata.
Avuto riguardo alle N.T.A. del P.R.G., art. 53, che prevede che "i parcheggi pubblici vengono realizzati dalla Amministrazione Comunale, direttamente o mediante affidamento in concessione a privati. Tale concessione è regolata da apposita convenzione che ne stabilisce la durata ed il passaggio al Comune, al termine di essa, degli impianti e delle aree. La convenzione può riservare ad uso privato una quota parte dei posti auto. Detta quota dovrà sempre e comunque risultare inferiore al 50%", la Corte ha aderito alle conclusioni del C.T.U., elaborate sulla base del rendimento ipotizzato dell’area edificata a parcheggio in forza di convenzioni tipo per zona limitrofa; ha ritenuto non dovuto l’aumento del 10% di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37 e non applicabile la L. n. 504 del 1992, art. 16, per carenza di prova da parte di R.F.I., onerata in via di eccezione.
Infine, la Corte fiorentina ha ritenuto corretto il calcolo dell’indennità di occupazione temporanea di urgenza ed ha ritenuto la debenza dei soli interessi legali, dalla data di esproprio al saldo.
Propone ricorso la P., sulla base di un unico motivo articolato sotto tre profili.
Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. ha depositato controricorso con ricorso incidentale affidato a due motivi.
Il Consorzio Fermag non ha svolto difese.
La ricorrente e Rete Ferroviaria Italiana hanno depositato le memorie ex art. 378 c.p.c..
Motivi della decisione
1.1.- La ricorrente denuncia violazione e/o falsa applicazione del D.L. n. 333 del 1992, art. 5 bis; censura la sentenza sotto il profilo della violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 32 e 37; denuncia errata, insufficiente ed illogica motivazione su fatto controverso e decisivo per il giudizio.
Secondo la P., erroneamente la Corte fiorentina ha ritenuto che la destinazione urbanistica "F3p-parcheggio autotrasporto merci", attribuita al terreno di cui si tratta con la variante al P.R.G. del 1998, avesse natura conformativa, mentre la stessa costituisce "localizzazione" di una funzione pubblica (standard urbanistico) all’interno di un più ampio comparto destinato prevalentemente a zona di espansione e/o saturazione industriale; vi è uno stretto rapporto tra il parcheggio autotreni ed i complessi industriali nelle aree confinanti,quindi trattasi di vincolo espropriativo; l’intera zona è caratterizzata da edificabilità di tipo industriale, ed il contenuto ablatorio dei vincolò è esplicito nell’art. 53.4 lett. d) delle N.T.A..
Da ciò consegue, conclude la ricorrente, che deve farsi riferimento alla prima delle valutazioni del C.T.U., che ha attribuito ai terreni destinati a standard urbanistici le caratteristiche medie di edificabilità dell’intera zona omogenea (o del comparto) di cui sono parte.
2.1.- Rete Ferroviaria Italiana ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, per travisamento del contenuto e della ratio decidendi della sentenza impugnata, e per non indicare la P. la diversa destinazione urbanistica ed il diverso criterio di stima da applicarsi.
2.2.- Con il primo motivo del ricorso incidentale, Rete Ferroviaria denuncia violazione e falsa applicazione della L. n. 865 del 1971, art. 19, e s.m.i., dell’art. 1362 c.c., dell’27 della Convenzione n. 50 del 12 maggio 1986; violazione dei principi in tema di legittimazione passiva in relazione alle domande di determinazione dell’indennità di espropriazione nell’ipotesi di concessione di opere pubbliche.
2.3.- Con il secondo motivo, Rete Ferroviaria denuncia violazione e falsa applicazione del D.L. n. 333 del 1992, art. 5 bis, comma 3, convertito, con modificazioni, nella L. n. 359 del 1992, e s.m.i.;
della L. n. 865 del 1971, art. 16, art. 53 e s.m.i.; dell’art. 53 delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Firenze adottato con Delib.
C.C. 12 luglio 1993, n. 604 e approvato con il D.P.R. n. 385 del 1997 e Delib. C.C. n. 141 del 1998. 3.1.- L’eccezione di inammissibilità del ricorso, da esaminarsi prioritariamente, è infondata in relazione ai profili sollevati.
Va in primis evidenziato come, nel percorso argomentativi adottato dalla ricorrente a sostegno del motivo fatto valere, nei suoi tre profili, non spieghi alcun concreto effetto l’indicazione di cui al primo capoverso di pag. 18, laddove la parte si duole del riconoscimento da parte della Corte fiorentina solo di un "equo indennizzo" e non della liquidazione del valore venale; si tratta di mera espressione, con cui la parte ha inteso dolersi della ritenuta esiguità della determinazione dell’indennità di espropriazione, non certamente sintomatica della incomprensione della ratio decidendi della pronuncia impugnata, avuto riguardo alla compiuta articolazione delle censure.
E’ inammissibile anche il secondo profilo fatto valere da Rete Ferroviaria Italiana, atteso che le censure della ricorrente principale sono univocamente intese a prospettare la erroneità ed i vizi motivazionali della pronuncia, in relazione alla natura del vincolo impresso, che la Corte d’appello ha ritenuto conformativo, anzichè espropriativo, come ritenuto dalla P..
Detta parte ha indicato alle pagg. 26-27 del ricorso quale sarebbe in tesi la corretta determinazione delle indennità con riferimento alla prima stima effettuata dal C.T.U., e quindi con attribuzione delle caratteristiche medie di edificabilità dell’intera zona omogenea o del comparto, di cui le aree fanno parte, e tanto è sufficiente al fine di ritenere la specificità del ricorso e la sussistenza dell’interesse ad agire.
Si osserva infine sul punto, che diversa è la fattispecie sulla quale si è espressa la pronuncia 26693/2006 (conforme, la successiva 6808/2007), atteso che detta sentenza, partendo dal principio che l’interesse al ricorso, dovendo essere concreto ed attuale, impone lo specifico riferimento ad un esito eventuale più favorevole in termini monetari, ha concluso per l’inammissibilità per genericità del motivo di ricorso per cassazione, che, contestando la liquidazione del danno da occupazione usurpativa, compiuta dal giudice del merito mediante la riduzione, sul presupposto della ritenuta edificabilità vincolata del suolo alla sola utilizzazione pubblica, del trenta per cento del valore edificatorio proposto dal C.T.U., si era limitato ad assumere l’opinabilità di detta riduzione.
3.2.- Le censure del ricorso principale, da valutarsi unitariamente, atteso lo stretto collegamento tra i tre profili evidenziati, sono da ritenersi infondate. La ricorrente denuncia, sotto il profilo del vizio di legge e di motivazione, la qualificazione come vincolo conformativo della destinazione urbanistica dell’area come I’VF3- sottozona F3p-parcheggio autotrasporto merci", attribuita dal P.R.G. del 1998.
Nella indicata valutazione, la Corte fiorentina ha correttamente applicato la normativa ed i principi giurisprudenziali in materia.
Con tale destinazione, infatti, il Comune di Firenze ha inteso destinare un’intera zona ad attrezzature ed impianti di interesse generale, senza localizzare su di essa alcuna opera pubblica, tant’è che solo con l’approvazione del progetto per la realizzazione dell’Impianto Dinamico Polifunzionale R.F.I. in località Osmannoro, in esito alla conferenza dei servizi del 3 marzo 1999 e con la successiva Delib. R.F.I. dicembre 2001, n. 641, è stata localizzata l’opera pubblica da realizzare e quindi apposto il vincolo preordinato all’esproprio,come già accertato con statuizione non impugnata dalla Corte del inerito, così mutandosi la destinazione impressa dal P.R.G. (da "parcheggio autotrasporto merci" a "sottozona F3 area ferroviaria a raso").
Nè possono ritenersi le N.T.A. tali da contraddire la zonizzazione effettuata dal P.R.G. nel prevedere l’uso del territorio come strumentalmente diretto al perseguimento dell’interesse pubblico.
4.1.- Il primo motivo del ricorso incidentale è infondato. Rete Ferroviaria ricalca le censure e le argomentazioni avanzate nel giudizio, definito con la pronuncia di questa Corte, 880/2004 (e in senso conforme, si richiama la pronuncia 17629/2007), in cui, sempre in relazione alla determinazione dell’indennità di espropriazione ed occupazione, detta parte aveva eccepito la propria carenza di legittimazione passiva, sostenendo che unica legittimata era il Consorzio FE.S.PI..
La Corte d’appello ha riportato i passaggi argomentativi centrali di detta pronuncia, che non sono scalfiti dai rilievi della parte; in particolare, va evidenziato quanto già rilevato nella pronuncia citata, e in particolare, che l’Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato aveva in forza della L. n. 17 del 1981, art. 11, u.c., "facoltà di comprendere negli appalti le procedure espropriative relative all’acquisizione, all’asservimento od alla occupazione temporanea di beni occorrenti per la realizzazione delle opere" di ammodernamento del materiale rotabile delle rete ferroviaria; che in attuazione di detta legge, il D.M. 30 gennaio 1982 stabiliva che l’Azienda "per le opere di ammodernamento e potenziamento della propria rete ferroviaria" poteva provvedere oltre che con appalto, anche con "concessione di prestazioni integrate, riguardanti unitariamente la progettazione e costruzione di complessi di opere,anche a carattere interdisciplinare", con facoltà "di comprendere nelle concessioni l’acquisizione dei beni immobili e dei diritti reali occorrenti per la realizzazione delle opere, nonchè di tutte le attività connesse" (art. 1, comma 1, lett. a) e comma 3, D.M. cit.); che tra le condizioni di concessione delle prestazioni integrate, il D.M. n. 1372 del 1982, art. 6, lett. a), ha previsto che "il concessionario agisce in nome e per conto dell’Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato, e la sostituisce a tutti gli effetti nei rapporti con i terzi pubblici e privati…restando però inteso che gli impegni, che il concessionario assume con i terzi e che presentano oneri finanziari a carico della stessa Azienda, devono essere da questa preventivamente approvati".
La normativa indicata impone pertanto di fare agire il concessionario in nome e per conto dell’Azienda, a cui è succeduta Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., che rimane unica legittimata passiva, e come affermato nella pronuncia 880/2004, "non solo la legge non consentiva la delega dei poteri necessari per far luogo alla procedura ablatoria, ma qualsiasi accordo nella convenzione regolatrice della concessione non era opponibile agli espropriati, tenuti solo a conoscere le norme legislative e regolamentari disciplinanti la materia,dalle quali sì ricava che unica legittimata era l’Azienda autonoma…". 4.2.- Il secondo motivo del ricorso incidentale va accolto.
La Corte del merito ha desunto la natura edificabile del terreno dal fatto che l’art. 53.4, punto d) delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Firenze prevede che i parcheggi pubblici vengano realizzati dall’Amministrazione direttamente "o mediante affidamento in concessione a privati", ma tale possibilità non muta la destinazione dell’area, concretamente vincolata ad uso pubblico.
Come affermato tra le ultime nella pronuncia 404/2010, "ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, nel sistema introdotto dal D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis (conv. nella L. 8 agosto 1992, n. 359), devono essere inclusi nella categoria dei terreni a vocazione edificatoria legale solo quelli in cui l’edificazione, sia pure a tipologia vincolata, sia consentita all’iniziativa privata, in base alla concreta disciplina e destinazione urbanistica attribuita all’area; qualora invece i limitati interventi consentiti non risultino espressione dello "jus aedificandi", ma siano funzionali alla realizzazione dello scopo pubblicistico, l’area non può essere qualificata come edificabile" (in senso conforme, le precedenti pronunce 17995/09, 24585/06, 2812/06).
Si veda altresì la sentenza 29768/08, che, pronunciandosi in relazione alla destinazione a parcheggi pubblici della zona, ha ulteriormente rilevato che tale qualità ostativa all’edificabilità non può essere superata per il fatto che le norme tecniche di attuazione prevedano la possibilità di singoli interventi, ovvero di piani attuativi, non potendo tali norme, gerarchicamente subordinate al piano, modificare la destinazione urbanistica ma solo indicarne i modi di realizzazione.
Da quanto sopra esposto consegue la cassazione della sentenza impugnata ed il rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, che dovrà provvedere alla determinazione dell’indennità di espropriazione e di occupazione, considerando il valore di mercato dell’area non edificabile, avente destinazione a zona F3p-parcheggio autotrasporto merci (com’è noto, la sentenza della Corte costituzionale, 181/2011, ha dichiarato l’incostituzionalità del meccanismo di determinazione dell’indennità di esproprio basata sui VAM).
La Corte di rinvio provvedere anche sulle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte respinge il ricorso principale, respinge il 1^ motivo del ricorso incidentale, accoglie il 2^ motivo del ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Firenze in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio.
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