Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La Corte di appello di Cagliari, in riforma della decisione del Tribunale di Cagliari, con sentenza non definitiva del 23.11.1999, dichiarò che il terreno di M.P., L. e M. B. illegittimamente occupato ed inglobato in un giardino pubblico dal comune di Cagliari ricade in zona S3 destinata dallo strumento urbanistico a verde pubblico e soggetta a vincoli ambientali; e dispose il prosieguo del giudizio per determinarne il valore richiesto dai proprietari a titolo di risarcimento del danno.
I ricorsi dei M. e del comune furono respinti da questa Corte con sentenza del 19 luglio 2002 n. 10542, la quale osservò che il vincolo di inedificabilità contenuto nel piano territoriale paesistico, Molentargius & Monte Urpino rivelava una qualità insita nel bene, sì che la proprietà su di esso doveva intendersi limitata fin dall’origine; e destinataria di un vincolo conformativo, non soggetto a decadenza, che incide sul suo valore venale.
Con sentenza del 26 maggio 2010 la Corte di appello di Cagliari ne ha determinato il valore nella misura di Euro 2.738 (comprensiva di svalutazione monetaria) poichè la sua destinazione effettiva era quella di un bosco ad alto fusto, perciò determinata in L. 5.000.000 per ettaro alla data della sua irreversibile trasformazione; ha respinto la richiesta del comune di condanna dei proprietari alla restituzione di eventuali maggiore somme percepite, perchè non sufficientemente provata.
Per la cassazione della sentenza, il comune ha proposto ricorso per 3 motivì; cui hanno resistito i M. con controricorso con il quale hanno formulato a loro volta ricorso incidentale per 4 motivi.
I ricorsi sono stati riuniti.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di quello incidentale i M., deducendo violazione della L. n. 1497 del 1939, art. 4, e segg., art. 112 cod. proc. civ., censurano la sentenza impugnata per non avere emesso alcuna statuizione sulla loro eccezione di inefficacia del P.T.P. di cui non risultavano le formalità costitutive di pubblicazione:
erroneamente considerata nuova dalla sentenza 10542/2002 di questa Corte per essere stata la stessa formulata già nel giudizio di appello,la cui pronuncia meramente processuale comportava il dovere del giudice di rinvio di provvedere sul merito di essa.
Il motivo è inammissibile.
La decisione 10542/2002 di questa Corte, come ricordato dai ricorrenti, ha dichiarato inammissibile il quarto motivo della loro impugnazione rivolto "ad infirmare la validità ed efficacia del piano paesistico", suscitando dubbi sull’avvenuta pubblicazione, per aver ritenuto nuova la relativa questione, perciò non proponibile per la prima volta nel giudizio di legittimità (Cass. 24382/2010;
6166/2006);
Pertanto attesa l’efficacia delle statuizioni della Corte di Cassazione, sulla novità della questione si è formato il giudicato interno, con effetto preclusivo della relativa disamina in tutte le fasi successive del processo; ed in particolar modo da parte del giudice di rinvio, dato che detta fase del giudizio non costituisce un rimedio offerto alle parti per sindacare le statuizioni emesse dalla Suprema Corte, ex lege inoppugnabili, ma un giudizio a struttura chiusa in cui non è ad esse consentita la proposizione (ed a fortiori la riproposizione) di questioni che introducano un "thema decidendum" diverso da quello discusso nelle precedenti fasi processuali;che continua a delimitare l’effetto devolutivo dello stesso gravame, ed in relazione al quale la Corte di Cassazione ha enunciato il principio di diritto (Cass. 327/10; 7500/07, 4096/2007;
16888/2006).
Con il secondo motivo, i ricorrenti, deducendo violazione dell’art. 2909 cod. civ., nonchè vizi di motivazione, censurano la decisione impugnata per non essersi attenuta al principio di diritto enunciato dalla Cassazione, secondo il quale l’inserimento del fondo in zona destinata a verde non ne precludeva le possibili forme di utilizzabilita economica e di redditività.
Con il terzo deducendo violazione anche dell’art. 23 Reg. di attuazione al P.T.P. Molentargius & Monte Urpino, nonchè dell’art. 6 d.a. 2266 del 1983, si dolgono che la Corte di appello abbia escluso la possibilità di realizzare sul fondo alcuni campi da tennis perchè ritenuti incompatibili con destinazione della zona a verde pubblico, malgrado la statuizione contraria di compatibilita cui era pervenuta Cass. 10742/2003 e la menzionata disposizione del d.a. del 1983 che aveva definito la zona S3 come area "per spazi pubblici attrezzati a parco per il gioco e lo sport".
Con l’ultimo motivo,deducendo violazione dell’art. 2909 cod. civ. e art. 55 del T.U. sulle espropriazioni, censurano la decisione per avere ribadito la distinzione delle aree introdotta dall’art. 5 bis in funzione della rigida dicotomia edificabili-non edificabili senza considerare che nel caso si è in presenza non di una espropriazione, ma di un’occupazione in radice illegittima, estranea all’ambito di applicazione di detta norma nonchè dell’art. 37 del T.U.; che l’art. 43 del T.U. che quest’ultima disposizione richiamava è stata dichiarata incostituzionale dalla sentenza 293/2010 della Corte Costituzionale e che dunque la valutazione del fondo restava sganciata dal criterio dell’edificabilità legale e collegata esclusivamente al suo valore effettivo di mercato.
I motivi devono essere accolti nei limiti appresso precisati.
Cass. 10742/2002 ha enunciato i seguenti principi di diritto (che qui ancora interessano): 1) L’occupazione del terreno M. è avvenuta senza alcuna dichiarazione di p.u., perciò rientrando fra quelle ab origine illegittime (c.d. usurpative); 2) lo stesso è soggetto al vincolo paesaggistico imposto dal P.T.P. di Molentargius – Monte Urpinu approvato nel 1979 ("le cui previsioni limitative all’uso della proprietà non è discutibile che siano conformative"), comportante "generalmente l’effetto di determinare un regime di inedificabilità relativa, che comporta l’assoggettamento alla preventiva delibazione dell’autorità proposta alla tutela del bene protetto, di ogni progetto concernente la trasformazione e l’uso del bene ( D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, artt. 149 e 151)"; 3) nel rispetto di queste limitazioni, il terreno M. è stato incluso in zona S3 destinata dal D.A. 2266/1983 a "spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport" che se per tale destinazione ne preclude la natura edificatoria, "non può dirsi repulsiva ad ogni considerazione di redditività del bene,…., anche alla luce degli ultimi esiti giurisprudenziali, che per le aree destinate a servizi ed attrezzature pubbliche lasciano spazio ad una valutazione del suolo espropriato in termini di utilizzabilità economica…".
Al lume di questi principi non più discutibili nel giudizio di rinvio,è ben vero che all’illecita occupazione di diritto comune realizzata dal comune di Cagliari non erano applicabili nè la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, nè tanto meno gli artt. 37 e 55 del T.U. (come modificato dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 89, erroneamente invocato dai ricorrenti), che disciplinano invece le espropriazioni rituali e quelle anomale (c.d. appropriative o acquisitive); ma le disposizioni degli artt. 2043 e 2058 cod. civ..
Ma avendo nel caso i ricorrenti optato per la tutela risarcitoria (Cass. sez. un. 1907/1997 e succ.), in luogo di quella restitutoria concessa da quest’ultima norma, e dovendo essere apprezzato il valore in comune commercio del loro fondo, non poteva che trovare applicazione la regola, cui si è attenuta la Corte di appello, che detto valore è determinato anzitutto dalle "possibilità legali ed effettive di edificazione" ad esso attribuite dalla disciplina urbanistica, non superabile in nome di una più congrua reintegrazione patrimoniale del proprietario del fondo: posto che lo schema dell’illecito aquiliano comporta come unica conseguenza la sostituzione all’indennizzo peculiare delle espropriazioni il meccanismo del risarcimento del danno di cui all’art. 2043 cod. civ., ma non anche la restituzione al terreno di connotazioni,qualità e valutazioni commerciali che l’impossibilità di conseguire la concessione edilizia inequivocabilmente gli precludono (Cass. 8729/2009; 7157/2003; 1020/2000).
Proprio per tale ragione la sentenza di rinvio ha confermato l’accertata soggezione del fondo M. al vincolo ambientale- paesistico di cui al menzionato P.T.P. di Molentargius – Monte Urpinu, respingendo il ricorso dei proprietari, nonchè la sua destinazione a verde pubblico che ne ha escluso la natura edificatoria: sulla scia della consolidata giurisprudenza di legittimità ribadita dalle Sezioni Unite (sent. 173/2001), secondo cui: a) ove la zona è concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico, che non ne tollera la realizzazione ad iniziativa privata neppure attraverso strumenti di convenzionamento, la classificazione apporta un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia, con la conseguenza che l’area va qualificata come non edificabile; b) pertanto, deve ricondursi a siffatta categoria la destinazione a verde pubblico urbano, pur se attrezzato per il gioco e per lo sport (Cass. 404/2010; 24585/2006; 2812/2006;
Cass. 4732/2004). La quale non sta ad indicare, come erroneamente ritenuto dai ricorrenti, l’utilizzazione consentita ai proprietari, e che quindi anche costoro avrebbero potuto eseguirvi gli impianti sportivi previsti dallo strumento urbanistico (che altrimenti il terreno avrebbe avuto destinazione edificatoria); ma "la funzione urbanistica assegnata alla zona in cui il suolo è compreso": e quindi nella fattispecie la sottrazione delle aree che vi ricadono proprio a quest’ultima utilizzazione (edificatoria) privata,onde introdurre in luogo di essa la facoltà per la sola amministrazione comunale di realizzare esclusivamente strutture pubbliche, perciò funzionali all’uso suddetto (verde pubblico).
Tuttavia da tale destinazione imposta dallo strumento urbanistico, ed ancor prima dalla Legge del 1939 avanti ricordata, conseguiva soltanto che il terreno non potesse essere valutato come edificatorio, non certamente che dovesse essere posto extra- commercium; nè tanto meno la sua valutazione automatica in base al valore tabellare di un bosco di alto fusto per il fatto che al momento dell’occupazione vi insisteva tale tipologia di soprassuolo:
avendo già Cass. 10742/2002 avvertito che si era resa necessaria la prosecuzione del giudizio di merito "ai fini di una adeguata valutazione in termini di utilizzabilità economica dei terreni", nel quadro dell’ormai accertata in edificabilità proprio perchè "la qualificazione del vincolo a verde non può dirsi repulsiva ad ogni considerazione di redditività del bene". Sicchè il Collegio deve confermare il suddetto principio assolutamente saldo anche nella giurisprudenza successiva (Cass. sez. un. 19551/2003 e succ.) ed oggi confermato pure per le espropriazioni rituali dalla nota pronuncia di incostituzionalità dei VAM di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 16 (sent. 181/2011 della Corte Costit.), ma non osservato dalla decisione impugnata: che, dovendo tenersi conto delle obbiettive ed intrinseche caratteristiche ed attitudini in relazione alle utilizzazioni consentite dalla legge, nonchè dagli strumenti di pianificazione del territorio, al proprietario deve essere consentito di dimostrare all’interno della categoria suoli/inedificabili che il valore agricolo sia mutato e/o aumentato in conseguenza di una diversa destinazione del bene egualmente compatibile con la sua destinazione non edificatoria. E quindi, che il fondo,suscettibile di sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, pur senza raggiungere i livelli dell’edificatorietà, abbia un’effettiva valutazione di mercato che rispecchia queste possibilità di utilizzazioni intermedie tra l’agricola e l’edificatoria (parcheggi, depositi, mostre, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti ecc.); e nel contempo gli eventuali particolari pregi paesaggistici, naturali e storico-archeologici (Cass. sez. un. 2419/2011), già nel caso evidenziati dalla sentenza di rinvio di questa Corte.
Assorbito, pertanto, il ricorso principale del comune di Cagliari, relativo alla mancata statuizione nel dispositivo della sentenza in ordine alla richiesta di restituzione delle somme versate in più ai proprietari (Cass. 12084/2007; 17249/2003) il cui esito resta subordinato all’entità del risarcimento dovuto a questi ultimi, la Corte deve cassare la sentenza impugnata in relazione al profilo accolto e rinviare alla Corte di appello di Cagliari, che in diversa composizione si atterrà ai principi esposti e provvederà alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte, dichiara inammissibile il primo motivo del ricorso incidentale, accoglie il secondo ed il terzo, ed assorbito il quarto, nonchè il ricorso principale,cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità alla Corte di appello di Cagliari in diversa composizione.
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