Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1- A mezzo del ricorso in esame, notificato il giorno 8 marzo 2010 e depositato il successivo giorno 17 dello stesso mese, il sig. L.O., assistente capo della polizia di Stato, all’epoca dei fatti in servizio presso la squadra mobile della Questura di Napoli, si duole della decisione del Ministero dell’Interno, di cui all’impugnata nota n. 333.A/U.C. 66403 TL del 1^ dicembre 2009, notificata il 19 gennaio 2010, che ha negato il rimborso delle spese legali da egli sostenute in relazione al giudizio penale n. 66189/2001 r.g. Tribunale di Napoli, al quale è stato sottoposto in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio e conclusosi con sentenza, divenuta definitiva il 30 dicembre 2008, n. 11526/2008 del Tribunale di Napoli, 1^ Sezione penale, di "assoluzione ex art. 530, 2^ comma, c.p.p. perché il fatto non sussiste".
1a- In una all’azione impugnatoria è stata proposta anche azione di accertamento del diritto e di condanna dell’amministrazione al rimborso delle somme.
2- Il diniego è stato pronunciato su conforme avviso dell’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli che -dopo aver proceduto ad una disamina dei contenuti della sentenza ed aver posto in risalto i "significativi dubbi circa l’effettiva innocenza" dell’O., imputato insieme ad altri di aver, con abuso dei poteri e violazione dei doveri inerenti la pubblica funzione rivestita ed al pubblico servizio svolto, ingiuriato e minacciato degli automobilisti fermati perché viaggianti su di una corsia riservata- aveva espresso il suo parere contrario al richiesto rimborso nella considerazione che l’assoluzione intervenuta ai sensi dell’art. 530, comma 2, c.p.p., ovverosia aderendo ai canoni processualpenalistici in dubio pro reo e del favor rei, non aveva eliminato una situazione processuale di insufficienza o contraddittorietà della prova, e dunque non aveva escluso la responsabilità dell’imputato, come invece richiesto dalla norma attributiva del beneficio, ossia dall’art. 18 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con mod. dalla legge 23 maggio 1997, n.135.
2a- In tali sensi anche la relazione difensiva predisposta direttamente dall’amministrazione e depositata in giudizio, in una a restante documentazione, dalla difesa erariale.
3- Tramite due mezzi di impugnazione il ricorrente denuncia -in una ad eccesso di potere per ingiustizia manifesta, mancata istruttoria, illogicità ed insufficienza della motivazione- violazione e mancata applicazione dell’art. 18 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito con mod. dalla legge 23 maggio 1997, n.135.
Secondo la prospettazione attorea ricorrerebbero tutti i presupposti richiesti dalla norma invocata, che dovrebbe intendersi riferita a tutti i casi in cui intervenga una sentenza assolutoria, a prescindere da ogni altra considerazione, in quanto l’assoluzione ex art. 530, 2^ comma, c.p.p. non comporterebbe una minore pregnanza della pronuncia assolutoria ed avuto altresì conto che lo stesso contiene "non più una formula assolutoria, bensì una regola di giudizio, in cui vi sono certezze negative, di talchè alcuna conseguenza negativa può esser sofferta dall’imputato assolto a fronte di un quadro probatorio dubbio" ed a prevalere deve essere "il dato formale dell’assoluzione".
4- Orbene, il ripetuto art. 18 del d. l. 67 del 1997 dispone che "le spese legali relative ai giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato….".
4a- E’ pacifico in giurisprudenza che la funzione della predetta norma, che si assume conformarsi alla regola civilistica generale di cui all’art. 1720, comma 2, c.c. in tema di rapporti tra mandante e mandatario, sia quella di ripristinare la situazione di esposizione economica in cui viene a trovarsi il dipendente di un’amministrazione a causa di giudizi in cui lo stesso sia stato ingiustamente coinvolto per fatti o atti connessi con l’espletamento del servizio e nell’ambito dell’assolvimento di obblighi istituzionali ed altrettanto pacifico è che il rimborso delle spese compete solo quando esiste un nesso strumentale fra le condotte incriminate e il perseguimento degli obiettivi propri del servizio (cfr., ex multis, Cons. Stato, sezione quarta, 11 aprile 2007, n. 1681; Tar Campania, questa sesta sezione, sentenze n. 1648 del 23 marzo 2011; sezione quarta, 23 marzo 2010, n. 1572; sezione settima, 30 luglio 2008, n. 9616; Tar Trentino Alto Adige, 13 marzo 2007, n. 101; Tar Lazio, Roma, sezione prima, 26 aprile 2010, n. 8478; Tar Puglia, Bari, sez. I, 4 aprile 2005, n. 1353; Tar Umbria, 31 gennaio 2008, n. 44).
Alcune pronunce hanno anche avuto modo di sottolineare come il rimborso delle spese sia previsto nell’interesse della stessa Amministrazione per evitare, tra l’altro, che il timore dei dipendenti, adibiti a servizi pericolosi, di dover sopportare gli oneri derivanti dai correlati rischi giudiziari, non provochi una minore efficacia dei servizi stessi (cfr., in particolare, Tar Campania n. 1648 del 2011 e Tar Umbria n. 44 del 2008 innanzi citate e cfr. anche Tar Lombardia, Milano, sezione prima, 21 giugno 2006, n. 1475).
4b- Prima della pronuncia della sesta sezione del Consiglio di Stato di cui si dirà in avanti, è stata costantemente affermata in giurisprudenza anche la necessità che la responsabilità sia stata effettivamente esclusa, non potendosi dar luogo a rimborso nel caso in cui la sentenza assolutoria derivi da ragioni di rito oppure lasci, altrimenti, intatto il dubbio in ordine alla commissione del reato contestato (cfr., fra le ultime, Tar Campania, questa sesta sezione, n. 1648 del 23 marzo 2011 cit., sezione settima, 30 luglio 2008, n. 9616; Tar Lazio, Roma, sezione prima, 7 settembre 2010, n. 32113).
Più specificamente: "per costante orientamento giurisprudenziale, mentre per il giudice penale l’accertamento processuale è definibile in termini assolutori anche nel caso in cui manchi o sia insufficiente, ovvero contraddittoria la prova a carico dell’imputato, ai fini del riconoscimento del diritto al rimborso delle spese legali, parametrato dal legislatore ad autonomi criteri di apprezzamento, non orientati al principio del favor rei, occorre un chiaro accertamento della non sussistenza dei fatti ascritti e asseritamente contrastanti con i doveri di ufficio"; ovvero ancora: "l’art. 18 d.l. n. 67/97 costituisce una disposizione dal contenuto di diritto amministrativo e/o civile non avente natura processualpenalistica che riconosce in capo al dipendente il rimborso delle spese legali relative ai soli giudizi che si sono conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, con accertamento, in via definitiva e certa, dell’estraneità del dipendente dai fatti addebitati, cosicchè è legittimo il provvedimento con il quale una p.a. respinge la domanda di rimborso delle spese legali sostenute da un dipendente per l’attività difensiva relativa ad un giudizio penale per fatti inerenti all’esercizio delle funzioni attribuitegli, motivato con riferimento al fatto che il proscioglimento in sede penale sia stato disposto senza che sia stata effettivamente esclusa, con certezza, la responsabilità in ordine ai fatti addebitati" (così anche Tar Lazio, Roma, sezione seconda, 2 luglio 2009, n. 6375 e, in tali sensi, sez. I, 15 aprile 2009, n. 3799, nonché Tar Campania, Napoli, questa sezione sesta, 23 luglio 2009, n. 4325 e 27 febbraio 2008, n. 968; sezione settima, ripetuta 30 luglio 2008, n. 9616).
5- Se non che recente pronuncia della sesta sezione del Consiglio di Stato, n. 1713 del 21 marzo 2011, ha annullato una delle sentenze di questa sezione sopra richiamate, la n. 4325 del 2009, imponendo quindi un arresto con il quale occorre evidentemente misurarsi.
6- Prima di procedere in tali sensi, è il caso di dare atto che nella fattispecie oggi da definire la connessione dei fatti con il servizio non è in discussione per ricavarsi dagli stessi capi di imputazione, oltre che per essere espressamente ammessa dalla stessa Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli in seno al parere cui l’amministrazione attiva si è uniformata.
6a- Ne deriva che la causa troverà definizione all’esito delle conclusioni che saranno tratte in ordine alla portata della locuzione normativa ".. con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità" e dell’applicazione che dovrà esserne fatta nel caso di specie.
7- Orbene, dalla pronuncia penale qui in evidenza si ricava (e così può passare ad affrontarsi il nodo da sciogliere) che le conclusioni delle parti sono state le seguenti:
– richiesta di assoluzione ex art. 530, secondo comma, da parte del pubblico ministero;
richiesta di assoluzione ex art. 530, primo comma, da parte della difesa.
L’assoluzione è stata poi disposta "ex art. 530, secondo comma, perché il fatto non sussiste", dopo che nella parte motiva si è affermato che "le risultanze istruttorie non forniscono prova certa della sussistenza dei reati in contestazione….. stante la dubbia attendibilità della persona offesa….", ovvero che le dichiarazioni rese "appaiono prive di quel rassicurante grado di attendibilità che consenta di fondare un sicuro giudizio di colpevolezza…" e che tuttavia "anche le dichiarazioni degli imputati trovano una, benchè parziale, smentita….", di guisa che "si impone l’emissione di una pronuncia assolutoria ai sensi dell’art. 530, comma 2, c.p.p. per entrambi i reati in contestazione di cui non è provata la sussistenza".
7a- Quanto fin qui richiamato appare sufficiente per procedere, stigmatizzato il dato peculiare in cui ci si ritrova, segnato dalla contrapposizione della richieste processuali delle parti limitata alla sola formula di assoluzione da utilizzare, se per l’appunto comma 1 o 2 dell’art. 530 c.p.p. ripetuto, e nella relativa disamina operata dal giudice e conclusasi nei riferiti sensi.
8- Dell’orientamento giurisprudenziale fin qui unanime (a quanto è stato costantemente ripetuto) si è già sopra detto; va aggiunto di una sua recente conferma da parte della quarta sezione del Consiglio di Stato a mezzo della sentenza n. 3396 del 6 giugno 2011 nella quale, senza che appaia rilevare il diverso contesto in cui qui ci si muove, è dato leggere: "…. l’ambito d’applicazione dell’art. 18 è rigorosamente circoscritto a quanto emerge dal suo contenuto testuale, non essendo la norma stessa espressione di un principio generale, da essa derivando un onere a carico dell’Amministrazione (v. Cassazione civile, sezione 1^, 3 gennaio 2008, n. 2). Condizione indispensabile affinché della norma possa invocarsi fondatamente l’applicazione è allora che il dipendente sia stato ingiustamente accusato per fatti inerenti a compiti e responsabilità dell’ufficio; cioè, appunto, in conseguenza di fatti e atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e da tale accusa sia stato pienamente assolto ovvero sia stata comunque accertata l’assenza della sua responsabilità".
E dunque, non più espressione di un principio generale, ovvero di regole civilistiche; e dunque, a maggior ragione, pienamente assolto, ovvero accertata l’assenza della sua responsabilità: locuzioni queste che, pur nella loro stringatezza, confermano le differenziazioni ad operarsi all’interno delle diverse formule assolutorie (in campo penale), di cui anche a risalente parere del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione Sicilia sezione consultiva del 4 aprile 2006 che, all’esito di un’articolata ricostruzione, ebbe modo di concludere nel senso che la regola secondo cui l’esercizio di una pubblica funzione "correttamente svolta" costituisce titolo per il rimborso delle spese legali ha a valere "esclusivamente" allorché i soggetti destinatari della previsione "vengano assolti da imputazione di reati connessi a detta funzione con la più ampia formula (c.d. formula piena), escludendosi, quindi, che tale beneficio possa essere accordato laddove le formule pronunziate siano: "perché il fatto non è previsto dalla legge come reato" e "perché il fatto non sussiste ai sensi dell’art. 530 comma II c.p.p.", potendo il prosciolto sul caso specifico essere sottoposto a procedimento per responsabilità civile o amministrativa" (C.G.A., sezione consultiva, parere 4 aprile 2006).
8a- Se non che la sesta sezione del Consiglio di Stato, con la cennata pronuncia n. 1713 del 21 marzo 2011, su cui ha fatto leva la difesa del ricorrente in sede di discussione orale, dopo aver riprodotto i due commi dell’art. 530, assume che: "Entrambe le ipotesi assolutorie escludono ogni responsabilità agli effetti penali, in esito a giudizio valutativo e di graduazione delle prove assunte, nel loro concorso, in negativo o in positivo, a qualificare la responsabilità dell’imputato.
Il dispositivo è, quindi, sempre di pieno proscioglimento, essendo stata espunta la formula assolutoria del codice di procedura penale previgente (art. 479, comma terzo) che, in assenza di prove sufficienti per pervenire alla condanna, prevedeva l’assoluzione per insufficienza di prove.
In presenza di una sentenza che, come nel caso di specie, nega la responsabilità agli effetti penali dell’imputato, sussiste il diritto alla misura indennitaria, in concorso con gli ulteriori elementi dall’art. 18 della legge n. 137 del 1997, trattandosi di disposizione che non discrimina fra le diverse ipotesi di formule assolutorie prefigurate dall’art. 530 c.p.p. e non assegna all’Amministrazione un’area di discrezionalità che le consenta di sovrapporsi e sostituirsi a quella effettuata dal giudice a quo.
Accedere all’opposta tesi consentirebbe, muovendo dalla motivazione della sentenza assolutoria, una riedizione in sede amministrativa del giudizio sull’ascrivibilità o meno all’imputato del fatto reato per il quale è stata esercitata l’azione penale dando, quindi, luogo ad una rinnovata valutazione nel merito degli estremi di responsabilità, che l’art. 18 della legge n. 137 del 1997 non prevede affatto e, tantomeno, consente".
9- Or dunque, serrando le fila, in primo luogo osserva il Collegio come, da quanto è dato trarre dai contenuti della pronuncia, nel caso innanzi esaminato dal giudice di appello il dispositivo richiamava solo "l’art. 530 c.p.p." senza indicare il comma: il che appare notazione non secondaria.
In ogni caso, in via generale, al riguardo questa Sezione ha sostenuto che la mancata indicazione del secondo comma dell’art. 530 c.p.p. ("Il giudice pronuncia sentenza di assoluzione anche quando manca, è insufficiente o è contraddittoria la prova che il fatto sussiste, che l’imputato lo ha commesso, che il fatto costituisce reato o che il reato è stato commesso da persona imputabile") non implica affatto l’automatico richiamo al primo comma del medesimo articolo che, per essere applicato, impone un compiuto accertamento in merito all’insussistenza del fattoreato nei diversi profili qui contemplati: perché il fatto non sussiste, perchè l’imputato non lo ha commesso, perché il fatto non costituisce reato, etc. (Tar Campania, ripetuta pronuncia 23 marzo 2011, n. 1648).
Accertamento che rileva, se non nell’ambito del processo penale -ove a condividersi la (dubbia conclusione, ad avviso del Collegio, della) mancanza di interesse all’impugnativa di una pronuncia che non vi abbia fatto luogo, ossia che non sia stata resa ex art. 530, comma 1- di certo ad altri fini, ove richiesto da norme specifiche.
Basti a tale ultimo riguardo aver presente che, ai sensi dell’art. 652 (nell’ambito del giudizio civile di danni) e dell’art. 654 (nell’ambito di altri giudizi civili) c.p.p., il giudicato di assoluzione ha effetto preclusivo nel giudizio civile solo ove contenga un effettivo e specifico accertamento circa l’insussistenza o del fatto o della partecipazione dell’imputato e non anche nell’ipotesi in cui l’assoluzione sia determinata dall’accertamento dell’insussistenza di sufficienti elementi di prova circa la commissione del fatto o l’attribuibilità di esso all’imputato "e cioè quando l’assoluzione sia stata pronunziata a norma dell’art. 530, comma 2, c.p.p." (così Cass. civile, sez. lav., 11 febbraio 2011, n. 3376).
Il che conduce ad affermare che, laddove si faccia leva, come anche in questa sede vien fatto, all’asserita mancanza di interesse all’impugnativa della sentenza assolutoria ex 530, comma 2, c.p.p. in ragione della non minore pregnanza di tale pronuncia assolutoria rispetto a quella di cui al comma 1, di cui effettivamente a Cass. penale, sez. V, 24 novembre 2005, n. 842, non può nel contempo anche affermarsi che vi sia stato un compiuto accertamento e non può quindi escludersi che si indaghi al riguardo: agli altri fini previsti da norme speciali e, beninteso, nei limiti da esse previsto: autonomo accertamento ove, ad esempio, debba farsi luogo a procedimenti disciplinari, ovvero accertamento limitato a ricostruire, fra motivazione e dispositivo, l’esatta portata della pronuncia penale, come richiesto dall’istituto di cui ci si sta occupando.
10- Venendo ora ad una più generale (ri)verifica delle condizioni in cui si versa in relazione alla speciale previsione normativa qui in commento, è avviso del Collegio che in tale indagine ermeneutica assuma preminente rilievo il fatto che il legislatore abbia ritenuto di dover porre ad espresso presupposto per l’accesso al rimborso un dato sostanziale, l’esclusione da responsabilità, e non l’assoluzione, ovvero altre formule di rito nei diversi giudizi (civile e contabile).
Scelta questa che non si appalesa priva di significato, avuto conto del noto quadro ordinamentale in cui ci si muoveva, e che conduce ad affermare che il dato formale viene ad assumere rilievo, ai fini qui richiesti, nei limiti della sua corrispondenza al dato sostanziale.
E se così è, il Collegio ritrova un’ulteriore argomentazione a favore dell’orientamento giurisprudenziale di cui appare doversi (continuare a) fare qui applicazione proprio dai riportati contenuti della pronuncia della sesta sezione del Consiglio di Stato, laddove -condivisibilmente- esclude che l’art 18 consenta all’amministrazione una rinnovata valutazione nel merito degli estremi della responsabilità.
Corollario di siffatta affermazione (si intende, alla luce del postulato di cui innanzi) non può invero che essere quello secondo cui la legge impone di arrestarsi di fronte al dato -in una sostanziale e formale- che, in presenza di assoluzione intervenuta espressamente ex art. 530, comma 2, c.p.p., la responsabilità del dipendente non è stata esclusa: per tabulas, così restando preclusa l’applicazione della previsione speciale che tale esclusione invece, fra gli altri presupposti, richiede per l’ammissione al rimborso.
E se non impone di arrestarsi, di certo allora impone, senza inficiare il dato dell’assoluzione, di far luogo a quell’accertamento sulla portata della pronuncia e sui suoi contenuti ai fini richiesti dalla norma, la cui possibilità di effettuazione invece qui si nega.
11- In definitiva, fermo il rispetto dovuto alle conclusioni della pronuncia ultima commentata, nelle more di ulteriori elaborazioni giurisprudenziali, inevitabili anche alla luce di quello che appare sostanziare un contrasto di indirizzi all’interno dello stesso supremo consesso della giustizia amministrativa, la conclusione del Collegio è nel senso che la fattispecie qui in concreto da definire non offra margini utilizzabili per discostarsi dalla (quasi) totalità dei precedenti giurisprudenziali.
12- Il ricorso, pertanto, deve essere respinto, non potendosi convenire con parte ricorrente sulle denunce proposte, quali innanzi indicate, e dovendosi all’incontrario, così dandosi risposta anche all’azione di accertamento qui proposta in una a quella impugnatoria, affermare che l’amministrazione, nelle esposte condizioni, ha fatto legittima e corretta applicazione dell’art. 18 del d.l. 67/97.
12a- Le spese possano essere compensate in considerazione della natura del ricorso e dei profili problematici che comunque la materia pone.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Renzo Conti, Presidente
Arcangelo Monaciliuni, Consigliere, Estensore
Roberta Cicchese, Primo Referendario
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