Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il Consiglio Notarile di Perugia, con deliberazione in data 18 ottobre 2010, ha affrontato l’esigenza di porre un freno alla "progressiva diffusione di fenomeni di reclutamento di lavoro attraverso "la pratica dello sconto" accompagnata dalla sbrigatività (a dir poco) delle prestazioni", ha ritenuto che "la sistematica riduzione degli onorari fissati dalla tariffa elaborata dal Consiglio per le prestazioni pubbliche costituisce un’ipotesi di illecita concorrenza sanzionabile ai sensi dell’art. 147 della L. n. 89 del 1913 " e, nell’immediato, "la necessità di verificare l’ampiezza dei fenomeni>>. Ciò considerato, richiamando gli articoli 93-bis della legge 89/1913, nonché 14, 21 e 40 dei Principi di deontologia professionale dei notai, ha introdotto una serie di misure di monitoraggio e controllo sull’attività notarile.
In particolare, con detta deliberazione viene stabilito che :
– i preventivi, redatti secondo le indicazioni fornite dalla delibera stessa, devono essere trasmessi tempestivamente alla segreteria del Consiglio, insieme all’eventuale richiesta (punto I);
– entro il 31 marzo di ogni anno, a decorrere dal 2011, deve essere inviata alla segreteria del Consiglio copia della dichiarazione IVA relativa all’anno precedente (II);
– entro il 31 marzo 2011 i notai che utilizzano uffici secondari devono inviare alla segreteria del Consiglio un estratto del repertorio relativo al secondo semestre del 2010; a regime, entro il 30 settembre di ciascun anno va strasmesso l’estratto del repertorio del primo semestre dell’anno precedente, ed entro il 31 marzo quello del secondo semestre (III);
– i notai i quali nell’ultimo bimestre del 2010 produrranno un reddito superiore a 50.000 Euro devono inviare l’estratto del repertorio di tale periodo entro il 31 marzo 2011; a regime, a decorrere dal 2011, i notai i quali avranno prodotto un reddito superiore a 300.000 Euro dovranno inviare il repertorio dei mesi di maggio, giugno, novembre e dicembre (IV);
– infine, tutti i notai devono comunicare entro il 31 marzo 2011 il numero degli atti di surroga stipulati ai sensi del D.L. n. 7 del 2007 nel corso del 2010 (V).
2. Due notai di Perugia impugnano il provvedimento.
Deducono le censure appresso sintetizzate.
2.1. Risulta violato l’articolo 93-bis, comma 2, della L. 89 del 1913,che chiarisce i limiti entri i quali il Consiglio notarile può esercitare le funzioni di vigilanza e controllo, e non conferisce un potere generalizzato di controllo sui repertori, sui registri e sugli atti stipulati. Infatti, l’eventuale procedimento ispettivo deve originare da specifici comportamenti contrari a norme di legge o regole deontologiche (cfr. Cons. Stato, III, 4 maggio 2010, n. 139/2010, secondo cui la vigilanza "deve rispondere ad una logica di assoluto rigore, che non sia basata su automatismi, ma su controlli motivati e personali, in relazione a situazioni patologiche e distorte dell’attività professionale").
2.2. Il meccanismo di controllo generalizzato è altresì manifestamente ingiusto ed illogico. Infatti, la correttezza dell’operato del notaio non può essere valutata tenendo unicamente conto del valore del repertorio raggiunto, posto che, oltre agli atti c.d. "conservati", vi sono anche gli atti c.d. "rilasciati ed esenti" (ad es. estratti e vidimazioni di libri contabili, vidimazione di fatture, etc.), per cui il tetto di reddito è stato disposto sulla base di elementi presuntivi parziali ed inadeguati.
2.3. Il provvedimento impugnato è viziato anche perché afferma che l’articolo 147 della L. n. 89 del 1913 (come novellato dall’articolo 30 del D.Lgs. n. 249 del 2006), che continua ad annoverare la riduzione di onorari tra le ipotesi di illecita concorrenza sanzionate, prevale, "siccome norma posteriore e speciale", sull’articolo 2 del D.L. n. 223 del 2006, convertito in L. n. 248 del 2006, che ha disposto l’abrogazione delle tariffe obbligatorie fisse o minime di tutte le attività libero professionali. Al contrario, l’antinomia tra le due disposizioni non può essere risolta con il criterio della posteriorità (entrambe sono state pubblicate nella G.U. n. 186 dell’11 agosto 2006) e va comunque risolta a vantaggio della seconda, alla luce del suo contenuto espressamente e specificamente abrogativo.
3. Il Consiglio Notarile di Perugia si è costituito in giudizio e controdeduce puntualmente.
4. Il ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto.
4.1. L’articolo 93-bis, della L. 89 del 1913,prevede che "Il Consiglio notarile distrettuale vigila sull’osservanza, da parte dei notai iscritti al collegio, dei principi e delle norme di deontologia professionale elaborati dal Consiglio nazionale del notariato (…)" comma 1) e che "al fine di controllare il regolare esercizio dell’attività notarile" i Consigli notarili distrettuali possano: "a) effettuare accessi agli studi ed esaminare atti, repertori, indici, registri, libri e documenti contabili del notaio; b) esaminare gli estratti repertoriali conservati presso gli archivi notarili distrettuali con facoltà di ottenerne copia, dandone preventivo avviso ai notai interessati; c) assumere informazioni presso le amministrazioni e gli uffici pubblici. " (comma 2).
La individuazione, al comma 2, dell’acceso agli studi notarili, come strumento dell’attività di vigilanza non può essere intesa come escludente altre forme di informazione e di acquisizione di documentazione utile, in quanto la disposizione va letta in coerenza con la previsione, al comma 1, di un potere generale di vigilanza, e con i Principi ivi richiamati, che di quel potere contribuiscono significativamente a costituire i parametri.
In questa prospettiva, va considerato che l’articolo 21 dei Principi di deontologia professionale dei notai (approvati con la deliberazione del Consiglio nazionale del Notariato n. 2/56 in data 5 aprile 2008), stabilisce che "Il notaio è tenuto a prestare al Consiglio Notarile la più ampia collaborazione al fine di consentirgli di esercitare nel modo più efficace il potere-dovere di vigilanza e di controllo …". E che l’articolo 22 prevede che "Salvi i casi in cui siano previsti altri specifici comportamenti, il notaio è tenuto: a) a comunicare al Consiglio Notarile Distrettuale ovvero direttamente al Consiglio Nazionale del Notariato i dati e le informazioni in genere che gli siano richiesti da tali organi, anche con carattere di periodicità, riguardanti la propria attività professionale, le modalità di svolgimento della stessa e l’osservanza delle normative in materia di adempimenti, sia nella sua generalità per specifici periodi, sia per settori, luoghi o altre modalità determinate; b) nelle stesse condizioni di cui al punto a), ad esibire o trasmettere copia o estratti del repertorio, di atti, registri, libri e documenti, anche di natura fiscale, a fornire relazioni scritte e/o rispondere a questionari riguardanti le modalità di svolgimento dell’attività professionale (…)" (oltre che (c) ad informare il Consiglio di problemi di generale rilevanza per l’attività professionale e (d) a consentire accessi ed ispezioni, deliberate dal Consiglio, nel proprio studio).
L’obbligo di "collaborazione" dei notai con i rispettivi Consigli distrettuali, finalizzato a dare concretezza alla funzione istituzionale di vigilanza sul regolare e corretto esercizio dell’attività professionale ad essi demandata, ha dunque un contenuto molto ampio, tale da ricomprendere il tipo di informazioni e le modalità di trasmissione, previste dalla deliberazione impugnata.
I ricorrenti non mettono in discussione la legittimità, sotto questo aspetto, dei Principi deontologici.
4.2. Né l’imposizione dello specifico obbligo di comunicazione può venire inficiata, sotto il profilo della illogicità, dalla eventuale insufficienza della documentazione richiesta ad evidenziare pienamente l’attività professionale svolta (ed in particolare l’entità dei redditi, ai fini del computo della soglia sopra la quale si applicano obblighi di comunicazione ulteriori), posto che la documentazione richiesta appare a tal fine comunque significativa.
4.3. Ad avviso del Collegio, il nodo della questione sta nella finalità per il cui perseguimento vengono imposti gli specifici obblighi di comunicazione.
Infatti, è proprio il collegamento delle informazioni con una finalità specifica legata alla funzione istituzionale di vigilanza, che può giustificare l’imposizione di obblighi come quelli contestati; in questo senso, può essere interpretato anche il riferimento alle "situazioni patologiche e distorte dell’attività professionale" affermato nel parere invocato dai ricorrenti (Cons. Stato, III, n. 139/2010, cit. – parere reso, peraltro, con riferimento a obblighi informativi più penetranti e problematici, anche sotto il profilo della violazione della privacy di terzi).
Ebbene, nel caso in esame, la finalità, esplicitata, è quella di accertare (per poter eventualmente sanzionare) se, da parte di chi ed in quali circostanze, si sia verificata la "sistematica riduzione degli onorari fissati nella tariffa", nella convinzione che essa "costituisce un’ipotesi di concorrenza illecita sanzionabile ai sensi dell’art. 147 della L. n. 89 del 1913 ". Tale ultima disposizione, al comma 1, recita: "È punito con la censura o con la sospensione fino ad un anno o, nei casi più gravi, con la destituzione, il notaio che pone in essere una delle seguenti condotte: a) compromette, in qualunque modo, con la propria condotta, nella vita pubblica o privata, la sua dignità e reputazione o il decoro e prestigio della classe notarile; b) viola in modo non occasionale le norme deontologiche elaborate dal Consiglio nazionale del notariato; c) fa illecita concorrenza ad altro notaio, con riduzioni di onorari, diritti o compensi, ovvero servendosi dell’opera di procacciatori di clienti, di richiami o di pubblicità non consentiti dalle norme deontologiche, o di qualunque altro mezzo non confacente al decoro ed al prestigio della classe notarile. ".
4.4. Ciò detto, occorre necessariamente affrontare la questione relativa alla perdurante vigenza o meno dei minimi tariffari inderogabili.
Non sembra dubbio al Collegio che la formulazione dell’articolo 2, comma 1, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223 – "In conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonché al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali: a) l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti (…)" – sia tale da comprendere anche i minimi tariffari considerati dall’articolo 147 della L. n. 89 del 1913.
La formulazione della lettera a), predetta, è quella risultante dalle modificazioni introdotte dall’articolo 1 della legge 4 agosto 2006, n. 248; e non importa stabilire quanto dette modificazioni abbiano inciso sulla portata precettiva sostanziale, costituendo comunque una nuova manifestazione della volontà del Legislatore.
L’articolo 30 del D.Lgs. 1 agosto 2006, n. 249 (che ha novellato l’articolo 147) deve quindi considerarsi anteriore alla L. n. 248 del 2006. Infatti, per stabilire l’anteriorità o la posteriorità di una legge rispetto ad un’altra deve farsi riferimento alla data della promulgazione e non a quella della pubblicazione, sicché la legge promulgata successivamente abroga quella promulgata prima anche se pubblicata dopo (cfr., tra le altre, Corte Cost., 6 luglio 1959 n. 39; 24 maggio 1960 n. 34; 12 novembre 1962 n. 91; 21 marzo 1974 n. 83; 20 ottobre 1983, n. 321).
Né, per evitare l’abrogazione, può invocarsi una specialità dell’articolo 147, dato che l’abrogazione disposta dalla L. n. 248 del 2006 è espressa e generale, e quindi ha un contenuto univoco, tale da non tollerare deroghe od eccezioni (vale a dire, ha una "specialità" di portata almeno equivalente a quella della norma di settore).
Nel senso dell’avvenuta abrogazione, del resto, è anche la giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. Cass. Civ., III, 15 aprile 2008, n. 9878 e 18 marzo 2008, n. 7274, in cui si afferma che l’inderogabilità delle tariffe è venuta meno con l’entrata in vigore della L. n. 248 del 2006).
4.5. Può aggiungersi che, oggi, l’articolo 3, comma 8, del D.L. n. 138 del 2011, dispone che "Le restrizioni in materia di accesso ed esercizio delle attivita’ economiche previste dall’ordinamento vigente sono abrogate quattro mesi dopo l’entrata in vigore del presente decreto", laddove, ai sensi del successivo comma 9, "Il termine "restrizione", ai sensi del comma 8, comprende: (…)h) l’imposizione di prezzi minimi o commissioni per la fornitura di beni o servizi, indipendentemente dalla determinazione, diretta o indiretta, mediante l’applicazione di un coefficiente di profitto o di altro calcolo su base percentuale; (…)".
4.6. Si è detto che la riduzione di onorari, diritti o compensi, era di per sé configurata dall’articolo 147 della L. n. 89 del 1913 come ipotesi di illecita concorrenza.
Ma, ormai abrogata ogni disposizione sull’inderogabilità dei minimi tariffari, non può ritenersi più legittima l’affermazione, contenuta nelle premesse della deliberazione impugnata, secondo cui "la sistematica riduzione degli onorari fissati nella tariffa elaborata dal Consiglio per le prestazioni pubbliche costituisce un ipotesi di illecita concorrenza sanzionabile ai sensi dell’art. 147 della L. n. 89 del 1913 ".
Con ciò, cade il fondamentale presupposto del provvedimento impugnato.
4.7. Il Collegio non intende negare che il Consiglio possa imporre obblighi informativi sistematici e periodici, come quello in esame, ma soltanto affermare che una simile imposizione richiede che sia stata individuata una specifica finalità dell’attività di vigilanza in relazione ad un’ipotesi di deviazione dell’attività notarile dalla legge o dalle regole della deontologia; e la finalità di accertare la "sistematica riduzione degli onorari", per sanzionarla, alla luce delle considerazioni suesposte non trova più giustificazione nella normativa.
4.8. Dalla fondatezza delle censure esaminate discende, in accoglimento del ricorso, l’annullamento della deliberazione in data 18 ottobre 2010.
5. Considerata la novità e complessità della questione, sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la deliberazione impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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