Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Sono impugnati i provvedimenti, meglio descritti in epigrafe, contenenti l’approvazione con correzioni d’ufficio, di una modifica del piano di recupero per la zona residenziale A1 Centro storico via Museo/Via Cassa di Risparmio in Bolzano, limitatamente al lotto A1, unità di intervento 4, 5°, 5B, 6, 6°, 6B, 7, 8, 9°, 9B e 39.
Tali modifiche erano state proposte, come può essere desunto dalla documentazione depositata, dal ricorso e dalle memorie difensive delle parti, allo scopo di un utilizzo adattato alle condizioni mutate in relazione all’originaria approvazione del piano nell’anno 1990, dalle società A. Spa, A.B. srl. e dalla C.E.A. srl., ora C.E.A. Spa.
Vengono dedotti i seguenti motivi di impugnazione:
1. Violazione e falsa applicazione del D. M. n. 1444/1968 sugli standards urbanisticoedilizi inderogabili con particolare riguardo alle unità d’intervento 9, 9A e 9B; violazione e falsa applicazione dell’art. 873 c.c., dell’art. 77, comma 4 e dell’art. 38 della l. p. 13/97;
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 241/90 e dell’ art. 14 della legge provinciale n. 17/93 per mancato avvio del procedimento;
3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 52 l. p. 13/97 e dell’art. 21 delle norme di attuazione del piano di recupero, per la mancata attribuzione di una destinazione d’uso delle singole unità d’intervento;
4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 34 bis e 55 della l. p. 13/97 per difetto del parere della commissione edilizia comunale; violazione degli artt. 5, 6 e 7 del regolamento edilizio vigente;
5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 122 della l. p. 13/97;
6. Violazione e falsa applicazione dell’art. 52 l. p. 13/97 per la creazione di una "sottozona", che andrebbe individuata col piano urbanistico;
7. Violazione e falsa applicazione degli artt. 52, 30, 38 della l. p. 13/97 per mancanza di predisposizione di un plastico;
8. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 delle norme di attuazione del piano urbanistico nonché dell’art. 2 delle norme di attuazione del piano di recupero in ordine alla cubatura ammessa;
9. Difetto di motivazione degli atti impugnati con particolare riferimento alle minime unità d’intervento 9 e 9A (p.ed. 544/2 e 544/1); difetto di motivazione in ordine alla cancellazione delle destinazioni d’uso future.
La Provincia Autonoma di Bolzano ed il Comune di Bolzano si sono costituiti in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso, siccome infondato.
La C.E.A. Spa. si è costituita con atto di intervento ad opponendum, notificato in data 23.9.2011 e depositato presso questo Tribunale pure in data 23.9.2011, chiedendo il rigetto del ricorso, siccome inammissibile per mancata notifica dello stesso ad almeno un controinteressato e, comunque infondato.
All’udienza pubblica del 26 ottobre 2011, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1) In primis deve essere esaminata la questione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso eccepita dall’interveniente ad opponendum.
1a) Esso eccepisce che il ricorso è rivolto contro una modifica al piano di recupero per la zona residenziale A1 Centro storico, lotto A1/4, la quale era stata richiesta dalle società A. spa, A.B. srl. e dalla società C.E.A. spa. Pertanto, gli atti impugnati non sarebbero altro che i provvedimenti conclusivi del procedimento avviato dalle dette società per conseguire una modifica al piano di recupero.
Però, il ricorso sarebbe stato notificato, in violazione dell’art. 21, comma 1, della legge 6 dicembre 1971, n 1034 (e dell’attuale art. 41 del Codice del processo amministrativo) solo ed esclusivamente alla Provincia Autonoma di Bolzano ed al Comune di Bolzano e non anche ad almeno una delle società proponenti la modifica e quindi controinteressate necessarie (A. SpA, A.B. srl e C.E.A. SpA).
La posizione di controinteressato nel processo amministrativo si configurerebbe in base a due elementi: uno sostanziale, costituito dalla titolarità di una posizione giuridica di vantaggio scaturente dall’atto impugnato, ed uno formale, rappresentato dalla menzione o individuazione in base all’atto stesso (cfr. ex multis TRGA Bolzano, n. 115/2002, Consiglio di Stato, n. 2991/2003 e n. 6546/2002 e anche 3895/2001).
L’interveniente conclude chenon varrebbe certo a far venire meno la conseguente declaratoria d’inammissibilità del ricorso la circostanza che una delle controinteressate si sia costituita spontaneamente, nelle more del giudizio.
1b) Il ricorrente contrappone che, quanto all’individuazione dei soggetti controinteressati nel giudizio di impugnazione di piani urbanistici, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con decisione n. 2 del 08.05.1996 (doc. 11) avrebbe affermato non esservi dubbio che non vi sono controinteressati a fronte di un’impugnazione di piani urbanistici in quanto, in quel momento, non appaiono interessi qualificati alla conservazione dei relativi atti:"In tema di strumenti urbanistici, indipendentemente dalla questione dell’agevole individuabilità dei proprietari delle aree contemplate dal piano, va esclusa la configurabilità dei controinteressati sia quando il ricorrente persegua l’eliminazione di una previsione che pone le premesse per un’espropriazione di un suo immobile o ne limiti le facoltà di godimento, sia quando egli contesti scelte urbanistiche che consentano lo sfruttamento economico delle aree altrui."
Ne conseguirebbe che, indipendentemente dall’individuazione nominativa del provvedimento, il ricorrente non avrebbe l’onere di notificare ai proprietari delle aree interessate il ricorso, posto che solo la valutazione soggettiva di questi ultimi può condurli ad una impugnazione autonoma del piano, ad un intervento adesivo o ad un intervento ad opponendum (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 06/04/2010, n. 400; T.A.R. Sicilia Catania, sez. III, 26/05/2009, n. 982; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 05/02/2009, n. 585; T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 21/11/2008, n. 2928; T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 04/04/2007, n. 236; T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 01/04/2005, n. 398; T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 12/01/2005, n. 98).
1c) A tal riguardo questo Collegio concorda con il ricorrente che nei giudizi di impugnazione i piani urbanistici comunali ed i piani di attuazione, di cui all’art. 30 e seguenti della l.p. 11.8.1997 n. 13, sono da qualificare atti amministrativi generali e che per tali provvedimenti è esclusa la possibilità di configurare posizioni di controinteressati alla loro formazione o modifica, ciò in quanto l’interesse qualificato che costituisce la premessa per il riconoscimento della posizione di controinteressato deve essere espressamente tutelato dal provvedimento ed oggettivamente percepibile come un vantaggio, indipendentemente dall’interesse perseguito dal ricorrente; tali requisiti non ricorrono nel caso degli strumenti urbanistici, poiché la loro funzione esclusiva è quella di predisporre un ordinato assetto del territorio comunale, prescindendo dalle posizioni dei titolari di diritti reali e dai vantaggi o dagli svantaggi che ad essi possono derivare dalla pianificazione.
Infatti, aspettative qualificate alla conservazione delle destinazioni urbanistiche nascono solo ad approvazione avvenuta dei piani urbanistici, a seguito della stipula di atti – convenzionali – di attuazione degli strumenti urbanistici generali, in forza dei quali si genera l’affidamento, cioè l’aspettativa che il successivo comportamento dell’affidante sia coerente con quello che, in precedenza, ha generato l’altrui fiducia (vedasi anche Ad. Plen. CdS n. 24/1999). Una tale prova non risulta depositata in atti.
Quindi, l’approvazione e la modifica di un piano di recupero fa nascere in capo ai proprietari degli immobili interessati solo un’aspettativa generica ad una reformatio in melius della destinazione dei terreni ai fini edificatori.
"Il piano di recupero ha natura di strumento di pianificazione urbanistica avendo la precipua funzione di disporre il riassettamento della zona in ossequio alle esigenze di funzionalità previste nello strumento urbanistico generale, dovendo adattare alle esigenze attuali il tessuto urbanistico esistente. Si tratta, pertanto, di un atto di natura generale inquadrabile tra quelli di cui all’articolo 13 della legge n. 241 del 1990,….." (TAR Emilia Romagna 12.4.2011 n. 342).
L’aspettativa qualificata all’uso edificatorio dei vari immobili sorge, ovvero la pianificazione urbanistica generale termina, non appena sono stati creati i presupposti per il rilascio della concessione edilizia rispettivamente appena sono state stipulate le convenzioni di cui all’art. 40 ovvero dell’art. 16 della citata legge provinciale. Quindi, seguendo l’indirizzo contenuto nella sentenza dell’adunanza plenaria n. 24/1999, l’aspettativa qualificata sorge in seguito ad iniziative ed atti che seguono l’approvazione del piano particolareggiato (di recupero), cioè a seguito della stipulazione di convenzioni, il rilascio di concessioni edilizie o azioni ad esse parificabili.
Per queste considerazioni non si configurano nella causa in atto soggetti controinteressati necessari di cui all’art. 41 c.p.a., trattandosi, appunto, dell’impugnazione di strumenti urbanistici (atti a coprire varie fasi della programmazione urbanistica) aventi ad oggetto un ordinato assetto urbanistico del territorio comunale.
2) Sgomberato il campo dalle eccezioni pregiudiziali, il Collegio può passare all’esame del merito del ricorso.
Il ricorso è parzialmente fondato.
Attesa la sostanziale comunanza dei motivi sviluppati con il ricorso si preferisce affrontare congiuntamente, per economia processuale, l’esame delle censure omogenee.
3) Con un primo mezzo il ricorrente deduce, sotto più profili, la questione della violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 ovvero dell’art. 14 della l.p. n. 17/1993 per la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di modifica del piano di recupero. Tale mancanza non gli avrebbe data la facoltà di seguire e valutare i lavori di modifica del piano di recupero, essendo esso proprietario di un lotto cruciale situato nella zona stessa e visto anche che, le modifiche approvate e qui impugnate conterrebbero molteplici effetti negativi sulla sua proprietà.
3a) La censura è priva di fondamento.
3b) Per gli atti di pianificazione urbanistica (e quindi anche i piani di recupero), non si applicano, per espresso disposto dell’art. 17 della l.p. n. 17/1993, le disposizioni dell’avvio della partecipazione al procedimento amministrativo. Le particolari norme che regolano la formazione degli stessi e quindi, nel caso di specie, l’art. 52 e seguenti della l.p. n. 13/1997, prevedono specifiche norme di pubblicità (pubblicazione del piano approvato dal comune per la durata di 30 gg. e possibilità di presentazione di osservazioni).
All’uopo è da specificare che l’iter da seguire per l’approvazione dei piani urbanistici generali e particolareggiati e la partecipazione dei cittadini interessati è quello previsto per lo svolgimento dei procedimenti amministrativi regolamentati con la legge provinciale 11.8.1997 n. 13 (legge urbanistica provinciale), da non confondere con le regole e prescrizioni, in relazione alle partecipazioni necessarie delle parti (controinteressati), da osservare in caso di azioni giurisdizionali.
4) Con un altro mezzo di impugnazione il ricorrente lamenta che in sede di approvazione delle modifiche del piano di recupero, oggetto della presente impugnazione, sarebbero stati violati gli standards urbanistici fissati con D.M. 2.4.1968 n. 1444 in relazione alle distanze tra i fabbricati, alle altezze e le aree coperte. Tali standards costituirebbero indicazioni inderogabili come confermerebbe anche la giurisprudenza consolidata. Tale inderogabilità sarebbe stata confermata dalla stessa Corte Costituzionale con ordinanza n. 173 dell’11.5.2011.
4a) Il Collegio concorda con le parti resistenti che, nonostante la giurisprudenza dedotta da parte ricorrente (che non tratta casi regolamentati con la legislazione della Provincia Autonoma di Bolzano), il D.M. n. 1444 del 2.4.1968 non trova applicazione nella Provincia autonoma, e ciò, specificatamente, per esplicito disposto scaturente dall’art. 134 della l.p. 11.8.1997 n. 13 (abrogazione di qualsiasi riferimento al D.M. n. 1444/1968).
Questo Tribunale Amministrativo si è già espresso in tale senso con la sentenza n. 373 del 5.8.2004 e questo Collegio non ha motivo di discostarsi da tale assunto, visto anche che tale sentenza è stata confermata dal Consiglio di Stato con decisione n. 512/2009.
Infatti, con tale sentenza è stato statuito che "la Provincia autonoma di Bolzano ha, però, – come già detto sopra – potestà di emanare norme legislative, entro i limiti (in armonia con la Costituzione ed i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali) indicati dall’art. 4 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige/Südtirol, tra l’altro nella materia "urbanistica e piani regolatori".
Il legislatore provinciale si è avvalso di tale potestà, prima con la LP n. 6 del 26.3.1970 e con il Testo unico delle leggi provinciali sull’ordinamento urbanistico, approvato con Decreto del Presidente della Giunta Provinciale del 23 giugno 1970 n. 20, poi molteplici volte modificato, ed infine riordinato con la LP n. 13 dell’11.8.1997, anche essa successivamente modificata con varie leggi provinciali.
Con l’art. 41 del T.U. del 1970 prima e con l’art. 126 della LP n. 13/1997 ora (il testo della norma è rimasto invariato), infatti, è stabilito in relazione all’applicazione di standards urbanistici quanto segue: 1. In tutti i Comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché rapporti massimi fra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi. 2. I limiti ed i rapporti previsti dal precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con regolamento di attuazione, sentita la Commissione urbanistica provinciale".
È ben vero che tale regolamento non è stato emanato finora dalla Provincia Autonoma di Bolzano.
Però, non è fondata la tesi del ricorrente in relazione all’interpretazione ed applicazione del disposto di cui all’art. 126 della legge urbanistica provinciale, cioè che, fin quando il legislatore provinciale non abbia legiferato per l’esatta definizione degli standards urbanistici dovrebbe essere applicato comunque il D.M. n. 1444 del 2.4.1968.
Il collegio richiama, per chiarire la fattispecie in atto, la motivazione contenuta nella predetta sentenza di questo Tribunale n. 373/2004 dove si legge che: "solo taluni standards, sia urbanistici che edilizi, sono stati fissati con norme provinciali. È altrettanto vero che mancano gli standards in relazione alle distanze tra i fabbricati ed alle altezze degli edifici.
Per colmare tale lacuna non può, però, essere invocata la normativa di cui al DM 2 aprile 1968, norma di rinvio esplicitamente abrogata.
Da tale data (di abrogazione della norma di rinvio disposto con l’art. 133 l.p. n.13/1997), pertanto, è applicabile esclusivamente la disciplina urbanistica provinciale, con la conseguenza che, in mancanza di specifiche norme in vigore in materia di distanze tra fabbricati e delle altezze degli stessi, diventa operante l’art. 873 c.c. di cui, per effetto del richiamo ivi contenuto, la normativa urbanistica locale costituisce integrazione (vedi anche Cass. II, 20 aprile 1993 n. 4623).
Ne deriva, pertanto, che in Provincia di Bolzano dovranno essere rispettati in sede di approvazione o variazione dei piani urbanistici comunali, ivi comprese le norme di attuazione, gli standards urbanistici contenuti nella normativa urbanistica provinciale (vedi art. 38 LP n. 13/1997 – distanze nelle zone edilizie soggette a piano di attuazione -, art. 2 DPGP n. 5/1998 -densità territoriale – ed altri), ovvero, in mancanza di disposti normativi provinciali (una lacuna nell’assetto della normativa provinciale, ma ininfluente per la decisione della presente vertenza), i disposti di cui all’art. 873 c.c., ovvero nei casi (e solo nei casi ben circoscritti) in cui la legge urbanistica provinciale vi fa espresso rinvio, anche il DM n. 1444 del 2.4.1968 (vedansi artt. 82, 84, 98, LP n. 13/1998)."
L’interpretazione della complessa normativa da applicare nel territorio della Provincia Autonoma di Bolzano è stata, come specificato sopra, confermata in toto dal Consiglio di Stato che con decisione n. 512 del 30.1.2009 si è espresso come segue:
"Va, al riguardo rilevato che nella Provincia di Bolzano la materia urbanistica, entro i limiti indicati dall’art. 4 dello Statuto speciale, appartiene alla competenza legislativa della provincia autonoma, ai sensi dell’art.8 dello Statuto speciale per il Trentino- Alto Adige approvato con D.P.R. 31 agosto 1972 n. 670.
A sua volta, l’art. 105 di detto Statuto prescrive che nelle materie attribuite alla competenza della regione o della provincia, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi regionali o provinciali, si applicano le leggi dello Stato (detta disposizione viene richiamata dal decreto legislativo 16 marzo 1992 n. 266, contenente "Norme di attuazione dello statuto speciale per il TrentinoAlto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento").
Da tale norma statutaria discende (Cons. Stato, V Sez. n. 47/90 e n. 848/92) che le leggi dello Stato vanno applicate immediatamente anche nell’ambito della detta Regione e delle relative Province, pur se riguardanti materia di competenza di tali Enti autonomi, allorché gli stessi Enti non abbiano ancora legiferato, in proposito, in maniera diversa, nonché nel caso che, pur avendo legiferato, una determinata fattispecie sia rimasta in sede locale priva di disciplina, nel mentre sia stata ridisciplinata dalla legge statale.
E’ chiara, infatti, la ratio della richiamata norma statutaria di assicurare ai cittadini residenti nell’ambito territoriale di detti Enti autonomi il trattamento giuridico previsto dalla legge statale, immediatamente operante su tutto il territorio nazionale, laddove le materie o fattispecie disciplinate dal legislatore statale non abbiano ricevuto una diversa disciplina da parte dei medesimi Enti autonomi, e ciò fino a quando le stesse materie o fattispecie non siano state regolamentate in sede locale.
La fattispecie in esame, tuttavia, non è riconducibile allo schema ora richiamato.
Invero, della potestà di emanare norme legislative in materia urbanistica, entro i limiti di cui all’art. 4 dello Statuto, la Provincia autonoma di Bolzano si è avvalsa, dapprima con la L.P. n. 6 del 1070 e con il Testo unico delle leggi provinciali sull’ordinamento urbanistico, approvato con D.P.G.P. 23 giugno 1970 n. 20, più volte modificato e poi riordinato con L.P. n. 13 del 1997 e successive modificazioni.
Per quanto attiene all’applicazione di standards urbanistici l’art. 126 della L.P. n. 13 del 1997 (e prima l’art. 41 del T.U. n. 20 del 1970) demanda la definizione dei limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati nonché dei rapporti massimi fra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati ad attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi ad un regolamento di attuazione, sentita la Commissione urbanistica provinciale.
In attesa di una autonoma disciplina sugli standards, la L.P. n. 6 del 1970 aveva previsto che andassero applicate le disposizioni del D.M. 2 aprile 1968, emanato in attuazione della L. n. 765 del 1967, ma detta disposizione è stata esplicitamente abrogata dall’art. 134 della L.P. n. 13 del 1997.
Ne consegue che non sussistono le condizioni per l’applicabilità degli standards urbanistici di cui al D.M. 2 aprile 1968, concernente attuazione di norme statali, quantomeno dalla data di entrata in vigore del soprarichiamato art. 134, momento in cui il legislatore provinciale ha in modo espresso diversamente disposto, così come previsto dall’art. 105 dello Statuto speciale (peraltro, la natura giuridica di legge costituzionale degli Statuti speciali preclude ogni possibilità di discussione circa la gerarchia delle fonti in materia).
Dalla sia pur "negativa" normazione provinciale discende che alla carenza di fissazione di taluni standards (quali quelli relativi alle distanze fra fabbricati e alle altezze degli edifici) dovrà ovviarsi, come hanno correttamente rilevato i primi giudici, facendo ricorso a normative diverse da quella di cui al D.M. 2 aprile 1968, quali anzitutto le disposizioni del codice civile ( art. 873 c.c.), delle quali, nella fattispecie, è incontestato che vi sia stato puntuale rispetto."
Ne deriva, pertanto, che sono infondati i motivi dedotti per l’asserita violazione degli standards urbanistici fissati nel D.M. n. 1444 del 2.4.1968 e ciò anche alla luce dell’ordinanza della Corte Costituzionale n. 173/2011. In tale fattispecie veniva esaminata la normativa urbanistica di una Regione a statuto ordinario, che non sono investite della competenza legislativa primaria nelle materie urbanistiche, ma unicamente di quella concorrente.
Richiamando, ad abundantiam, il citato D.M. n. 1444 del 2.4.1968 si evince che lo stesso comunque dispone all’art. 9 in relazione alle zone A (cioè di recupero), "che le opere di risanamento conservativo e per le eventuali ristrutturazioni, le distanze tra gli edifici non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale". Vale a dire che le situazioni preesistenti potrebbero, in ogni modo, essere mantenute anche applicando il predetto D.M..
Concludendo, questo Collegio ritiene che in sede di elaborazione, rispettivamente di modifica (come nel caso di specie) di un piano di recupero devono essere rispettate, sostanzialmente, le altezze, le distanze, le densità edilizie, i rapporti massimi di copertura come risultano fissate e prescritte dalla legislazione urbanistica provinciale e dai piani urbanistici e relative norme di attuazione, restando, però, fermo il disposto dell’art. 38 della legge urbanistica provinciale 11.8.1997 n. 13 in base al quale sono ammesse deroghe, in sede di elaborazione del piano di recupero, alle prescrizioni contenute nel piano urbanistico comunale, fin quando non vengono invase le prescrizioni della disciplina civilistica in materia di distanze, altezza ed altri parametri.
Petrtanto, limite invalicabile restano, per quanto attiene le distanze, i disposti di cui all’art. 873 c.c. Inoltre, non è nemmeno da rispettare il comma 4, dell’art. 77 della l.p. n. 13/1997 per quanto attiene il rispetto della visuale libera in rapporto di 1:1 fin quando non vengono derogati gli standards urbanistici (le altezze e le distanze) fissati nel piano di recupero. Tale visuale libera, in effetti, deve essere rispettata unicamente nel caso in cui non vengono rispettate le distanze previste nel piano di recupero (Art. 77, comma 4:…si può derogare dalle distanze previste dal piano urbanistico.., modificate in applicazione del disposto dell’art. 38 con il piano di recupero).
In conclusione, questo Collegio statuisce che per quanto attiene alle distanze, alle altezze, alle superfici coperte ed alle cubature ammissibili non vengono dedotti motivi convincenti dai cui si possa paventare che le modifiche del piano di recupero prevedano la lesione dell’art. 38 della l.p. n. 13/1997 in connessione con i disposti del c.c.
Per quanto attiene specificatamente alle altezze massime ed alla fissazione della quota zero per i singoli edifici questo Collegio richiama nuovamente la normativa sopra citata in base alla quale tali standards previsti dalle norme di attuazione al piano urbanistico possono essere derogati con il piano di recupero; ciò, appunto, al fine di garantire un armonico e razionale assetto urbanistico della zona realizzata in tempi remoti ed ora soggetta ad una programmazione urbanistica di riordino.
5) Con un altro mezzo il ricorrente censura il fatto che la modifica toccherebbe solo una parte della zona di recupero creando in tal modo, artificialmente, sottozone contenenti prescrizioni urbanistiche differenti l’una dall’altra. Tale suddivisione dovrebbe esser prevista nel piano urbanistico comunale e non unicamente in una modifica del piano di recupero.
5a) Anche tale censura è priva di fondamento.
5b) Ai sensi del disposto dell’art. 38 della l.p. n. 13/1997 sopra meglio citato, è sicuramente fattibile derogare in sede di approvazione o modifica del piano di recupero dagli standards urbanistici prescritti nel piano urbanistico comunale non solo in riferimento a tutta la zona di recupero ma anche in riferimento solamente a parti definite e circoscritte del piano di recupero. Nel caso di specie il Comune ha ritenuto, stante la particolare forma ed estensione degli edifici del caso, prescrivere precise forme di intervento di recupero.
6) Non migliore sorte seguono le censure con le quali il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 52, 30 e 38 della l.p. n. 13/1997 per mancanza di predisposizione di un plastico.
6a) In relazione alla necessità di predisporre un plastico anche in sede di modifica di un piano particolareggiato si è espresso il Consiglio di Stato con decisione n. 497 del 24.1.2011 statuendo che "l’art. 34bis l. prov. 11 agosto 1997, n. 13, inserito dall’art. 7, comma 4, l. prov. 2 luglio 2007, n. 3, al primo comma puntualizza che "per le modifiche sostanziali al piano di attuazione si applica il procedimento previsto per l’approvazione del piano", con ciò rinviando alla sola disciplina strettamente procedimentale relativa all’adozione del piano oggetto di modifica sostanziale (ad. es., competenza del consiglio comunale), e non anche alla disciplina sostanziale del contenuto del piano. Ne deriva che, contrariamente a quanto ritenuto dai primi giudici e in un’ottica interpretativa aderente al principio di semplificazione e mancato aggravio procedimentale, non occorreva la predisposizione, in sede di modifica sostanziale, del modello plastico in scala 1:500, prescritto dal sopra citato art. 38, comma 2, quale elemento del contenuto del piano in sede di sua prima adozione/approvazione." Questo Collegio non ha motivo di discostarsi da tale posizione assunta dal Consiglio di Stato.
7) In relazione alla dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 52 l.p. n. 13/1997 e art. 21 delle norme di attuazione del piano di recupero per la mancata attribuzione di una destinazione d’uso delle singole unità di intervento, questo Collegio concorda con le parti resistenti che tale motivo è inammissibile per difetto di interesse. Il ricorrente non fornisce alcun motivo in base al quale tale mancata indicazione lederebbe la sua sfera di proprietario confinante.
8) Destituita di fondamento è la censura per violazione degli artt. 34 bis e 55 della l.p. n. 13/1997 per difetto del parere della commissione edilizia comunale e per violazione degli artt. 5, 6, e 7 del regolamento edilizio.
8a) Il ricorrente deduce che il parere della commissione edilizia comunale sarebbe stato emesso non in modo completo ma solo parziale. Mancherebbero taluni punti essenziali a giustificazione dell’approvazione della modifica del piano di recupero, ciò riferita a tutta la zona e non solo per una piccola parte riguardante solo alcune unità d’intervento.
8b) È giurisprudenza consolidata che nel campo urbanistico le singole destinazioni e le singole prescrizioni per gli immobili oggetto della decisione non necessitano di apposita motivazione come pure che le commissioni edilizie non devono motivare i propri pareri positivi (a differenza dei pareri negativi) fin quando gli interventi richiesti sono in linea con le destinazioni urbanistiche e le norme vigenti. Inoltre, gli artt. 34 bis e 55 della l.p. n. 13/1997 richiedono il parere obbligatorio ma non vincolante della commissione edilizia comunale, però, non dispongono che tale parere sia anche dettagliatamente motivato. Nel caso di specie tale parere (doc. n. 4 comune) si riferisce comunque all’approvabilità della modifica nel suo complesso.
Infine il predetto parere, al contrario di quanto lamentato dal ricorrente, depositato quale documento 4 del Comune risulta essere firmato dal Presidente, dall’Esperto provinciale e dal Segretario della Commissione.
9) Infondata è anche la censura con la quale il ricorrente deduce la violazione dell’art. 122 della legge urbanistica provinciale n. 13/1997 perché il progettista arch. Nicoli Roberto, componente della commissione edilizia comunale in qualità di esperto nominato dalla Provincia, non avrebbe potuto presenziare alla discussione della modifica del piano di recupero, oggetto della presente vertenza, in seno alla commissione stessa.
9a) Il Collegio concorda con le parti resistenti che il predetto tecnico non ha violato le norme in relazione all’obbligo di astensione dai lavori in Commissione edilizia. Dal verbale depositato (doc. n. 4 Comune) risulta in modo chiaro che l’arch. Nicoli era uscito dall’aula ancora prima della trattazione dell’affare ed era stato sostituito dall’arch. Oggiano. All’uopo è utile richiamare l’art. 14 del TUOC, approvato con D.P.G.R. 1 febbraio 2005 n. 3 che prescrive l’allontanamento appunto a partire dall’inizio della trattazione dell’affare, ma non prima in sede di discussione di modifica dell’ordine del giorno della Commissione.
Questo Collegio non ravvisa neanche un’incompatibilità dell’arch. Nicoli, siccome membro della Commissione in qualità di esperto nominato dalla Provincia e contemporaneamente anche redattore e progettista della modifica in esame. Nel caso di specie si trattava dell’elaborazione di una modifica di un piano di recupero la quale rientra senz’ombra di dubbio nella pianificazione urbanistica (indipendentemente se commissionata dall’Ente pubblico ovvero dai privati proprietari), come è già stato statuito sopra.
10) Infondata è anche la censura in ordine alla cubatura ammessa nella zona. Il ricorrente sostiene che in base all’originario piano di recupero sarebbero ammessi solo 43.549 m³ mentre con la modifica si prevedrebbe una cubatura complessiva di 46.315 m³.
10a) Il Collegio concorda con le parti resistenti che le cubature risultano essere aggiornate alla reale esistenza a seguito di perizia asseverata presso il Tribunale di Bolzano (doc. n. 11 Comune) e che, fino a prova contraria, corrispondono alla reale esistenza degli edifici in essere.
11) Fondati sono i motivi di impugnazione dedotti avverso la delibera della Giunta Provinciale n. 534 del 23.2.2009 con la quale è stata approvata la modifica sostanziale del piano di recupero in atto.
11a) Il ricorrente deduce che tale delibera si discosterebbe senza motivazione alcuna dal parere motivato della Commissione urbanistica provinciale (doc. n. 6 comune) nella parte in cui questa propone di ridurre il numero dei piani nella MUI 9/A da 5 a 4.
11b) È giurisprudenza consolidata di questo Tribunale, ed il Collegio non ha motivo di discostarsi, che il parere della Commissione urbanistica provinciale non è vincolante per la Giunta Provinciale, però, nei casi in cui questa non intende seguire le proposte formulate dall’organo tecnico deve fornire un’adeguata motivazione.
Nel caso di specie non risulta essere formulata una motivazione puntuale; motivazione che difetta di ogni connessione logica e giuridica con il parere tecnico, dal quale si discosta. Il riferimento al fatto che che "vengono accettate le proposte del Comune" non sono atte a supplire tale mancanza, in quanto non risulta che il Comune abbia motivato tale aumento dei piani. Neanche le parti resistenti forniscono con le memorie difensive prove persuasive a dimostrare l’infondatezza delle censure dedotte. Queste richiamano la delibera consigliare del Comune di Bolzano n. 110 del 18.12.2007, con la quale è stata adottata la modifica al piano di recupero, per sorreggere una motivazione per relationem; però, né in tale delibera e neppure nella relazione ivi allegata (doc. n. 2 e 9 comune) possono essere desunti motivi per i quali sarebbe giustificata la realizzazione di 5 anziché di 4 piani per l’unità di intervento in questione.
Determinante è, però, che la Commissione urbanistica provinciale, con il voto espresso e favorevole anche del delegato (assessore competente) del Sindaco dello stesso Comune di Bolzano, aveva ben motivato tale riduzione dei piani (Auf MEE 9 wird die Stockwerkzahl auf 4 anstelle 5 festgelegt, dadurch wird auf die Situation der Anrainer und der angrenzenden Kirche Rücksicht genommen, die zulässige Baumasse findet trotzdem Platz) e la Giunta Provinciale avrebbe dovuto motivare il discostamento da tale parere espresso dopo qualsiasi proposta del Comune (Le osservazioni formulate dalla commissione urbanistica provinciale su un piano urbanistico comunale possono essere disattese dalla giunta provinciale, ma è necessaria una congrua motivazione idonea a giustificare la difformità della determinazione della giunta rispetto al parere. – Consiglio Stato, sez. IV, 05 febbraio 1998, n. 207 – vedasi anche TAR Bolzano n. 366 del 19.12.2001, n. 543 del 29.11.2002, n. 584 del 18.12.002, n. 49 del 6.2.2007, n. 378 del 16.8.2004, n. 41 del 31.1.2006, n. 440 del 21.12.2005).
Infatti, il parere della Commissione urbanistica provinciale, espresso all’unanimità (con il voto espresso dell’assessore comunale), contiene motivazioni di indole tecnicourbanistica (la cubatura ammessa può comunque essere realizzata sulle varie unità d’intervento – le situazioni dei confinanti possono essere considerate in modo migliore) e il discostamento da tale posizione assunta da un organo tecnico della stessa Provincia deve essere motivato.
12) Per le considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente fondato; ciò in relazione alla delibera della Giunta Provinciale n. 534 del 23.2.2009 nella parte in cui dispone "ad eccezione della riduzione del numero dei piani della MUI 9/A ", precisando che resta impregiudicata la facoltà dell’amministrazione di rinnovare la parte annullata (anche in difformità del parere dell’organo tecnico provinciale, ma con motivazione specifica) della delibera.
Il collegio reputa giustificato compensare le spese della vertenza, vista la rispettiva parziale soccombenza delle parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa sezione autonoma di Bolzano, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo ACCOGLIE PARZIALMENTE ed annulla la delibera della Provincia Autonoma di Bolzano n. 534 del 23.2.2009 nei limiti di cui in parte motiva.
Spese compensate. Il contributo unificato è posto a carico del ricorrente e della Provincia Autonoma di Bolzano in parti uguali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.