Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il ricorrente impugna il provvedimento indicato in epigrafe, deducendone la illegittimità per violazione di legge, erronea interpretazione e difetto di istruttoria, chiedendone l’annullamento.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, eccependo l’infondatezza del ricorso proposto e chiedendone il rigetto.
All’udienza del giorno 24.11.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1) A.L., colonnello dell’Esercito Italiano collocato in riserva, impugna il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale l’amministrazione, ribadendo le argomentazioni già espresse con nota del 31.12.2009, ha respinto la richiesta di autorizzazione preventiva al rimborso della spesa per l’acquisto di protesi acustiche.
Tanto in relazione all’infermità di "ipoacusia percettiva bilaterale", di cui egli soffre, riconosciuta dipendente da causa di servizio dalla Commissione medica ospedaliera di Milano sin dal 1986.
Va osservato che l’amministrazione resistente nel 2005 aveva autorizzato la spesa per l’acquisto delle protesi, mentre l’ultima istanza – respinta con il provvedimento impugnato – si riferisce alla spesa per la sostituzione degli apparecchi.
La determinazione gravata, che reca una decisione difforme da quella assunta nel 2005, si basa sul mutato quadro normativo ed in particolare sull’art. 1, comma 555, della legge 2006 n. 296 (legge finanziaria per il 2007), che, secondo la tesi sostenuta dall’amministrazione, non consentirebbe più il rimborso delle spese di cui si tratta, anche in considerazione della posizione espressa dal Consiglio di Stato, in sede consultiva, con il parere 3746/2008 datato 17.02.2009.
2) Con l’unico motivo proposto, il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 1, comma 555, della legge 2006 n. 296, in quanto l’amministrazione non avrebbe rettamente interpretato i contenuti della norma e del suindicato parere del Consiglio di Stato e, comunque, sarebbe incorsa in un travisamento dei fatti.
Le censure proposte non meritano condivisione.
La questione deve essere affrontata sulla base del quadro normativo di riferimento e delle modificazioni che esso ha subito nel tempo.
L’art. 1, commi 219, 220, 221, della legge 2005 n. 266 (legge finanziaria per il 2006) ha abrogato tutte le disposizioni che, comunque, pongono le spese di cura a carico dell’amministrazione, contenute nei contratti collettivi nazionali e nei provvedimenti di recepimento degli accordi sindacali, ivi comprese quelle relative alle carriere prefettizie e diplomatica nonché alle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, ed in particolare quelle di recepimento dello schema di concertazione per il personale delle Forze armate, prevedendo, quale deroga alla regola generale ora vista, solo la permanenza in capo all’amministrazione, delle "prestazioni dovute dall’Amministrazione della difesa al personale delle Forze armate o appartenente ai Corpi di polizia che abbia contratto malattia o infermità nel corso di missioni compiute al di fuori del territorio nazionale".
Successivamente, l’art. 1, comma 555, della legge 2006 n. 296 (legge finanziaria per il 2007) ha affiancato a quella ora descritta un’ulteriore deroga al divieto per l’amministrazione di farsi carico delle spese di cura, stabilendo che "Le disposizioni di cui all’articolo 1, commi 219, 220 e 221, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, non si applicano, a decorrere dalla data di entrata in vigore della medesima legge, alle spese di cura, comprese quelle per ricoveri in istituti sanitari e per protesi, con esclusione delle cure balneotermali, idropiniche e inalatorie, sostenute dal personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, delle Forze armate e di polizia e conseguenti a ferite o lesioni riportate nell’espletamento di servizi di polizia o di soccorso pubblico, ovvero nello svolgimento di attività operative o addestrative, riconosciute dipendenti da causa di servizio. Resta ferma la vigente disciplina in materia prevista dai contratti collettivi nazionali o da provvedimenti di recepimento di accordi sindacali".
Il carattere espressamente derogatorio di simili disposizioni, rispetto al generale divieto per l’amministrazione di farsi carico delle spese di cura, evidenzia che la ratio sottesa a simili previsioni è quella di consentire l’intervento economico dell’amministrazione solo in presenza di situazioni del tutto peculiari, non correlate al normale e ordinario svolgimento delle attività tipiche del militare.
Vale osservare che la norma, che integra un limite al divieto generale dettato dalla legge finanziaria per il 2006 di porre le spese di cura in capo all’amministrazione, prevede la possibilità di fare gravare comunque sull’amministrazione non qualunque spesa di cura, ma solo quelle sostenute dal militare in conseguenza di ferite o lesioni riportate nell’espletamento di servizi di polizia o di soccorso pubblico, ovvero nello svolgimento di "attività operative o addestrative", riconosciute dipendenti da causa di servizio.
La norma delimita oggettivamente l’attività che può giustificare l’onere economico dell’amministrazione, riferendosi non all’ordinaria attività di servizio, ossia alle ordinarie mansioni espletate dal militare, ma alle sole "attività operative o addestrative".
Insomma, il legislatore ha estrapolato dal complesso delle mansioni cui può essere addetto un militare, specie in tempo di pace, quelle il cui svolgimento può causare lesioni o ferite il cui carico economico deve essere sopportato dall’amministrazione.
Certo, la norma non definisce il contenuto specifico di tali attività, ponendosi come disposizione connotata da spiccata genericità; nondimeno, la ratio delimitativa e selettiva che sottende la disposizione induce ad interpretarla in modo coerente con le finalità che essa persegue.
Ecco allora che le attività di cui si tratta sono ragionevolmente riconducibili a quelle diverse e ulteriori dalle ordinarie mansioni espletate e che comportano la sottoposizione del militare ad un rischio di lesioni o ferite maggiore rispetto a quello eventualmente presente nelle attività routinarie.
Così, con riferimento al caso concreto, è diversa la condizione in cui opera l’Ufficiale a seconda che stia svolgendo attività di normale gestione del personale, da quella in cui versa allorché, in sede addestrativa od operativa, si trovi sottoposto ad un pericolo di pregiudizio per la propria integrità psicofisica eccedente quello cui è esposto nel corso delle ordinarie attività.
Pertanto è ragionevole ritenere che solo le attività addestrative o operative che sottopongono il militare ad un rischio maggiore di quello intrinseco nelle mansioni ordinariamente svolte giustificano l’aggravamento della posizione dell’amministrazione, tenuta a sostenere le spese per lesioni o ferite sopportate dal dipendente nel corso di simili attività.
Si badi, la logica dell’incremento del rischio, coerente con la funzione delimitativa della norma, comporta che non ogni attività addestrativa giustifica l’applicazione della disposizione di cui si tratta, ma solo quella che ha concretamente comportato la sottoposizione del militare ad un maggiore rischio.
Tali conclusioni sono coerenti con il quadro normativo complessivo, in quanto la stessa legge finanziaria per il 2006 ha previsto, quale deroga alla regola generale del divieto di porre le spese sanitarie a carico dell’amministrazione, solo la permanenza in capo a quest’ultima delle "prestazioni dovute dall’Amministrazione della difesa al personale delle Forze armate o appartenente ai Corpi di polizia che abbia contratto malattia o infermità nel corso di missioni compiute al di fuori del territorio nazionale".
In tale caso il legislatore ritiene, in via presuntiva, che le missioni indicate comportino di per sé l’esposizione ad un maggiore rischio e ciò giustifica la deroga al divieto generale.
La legge finanziaria per il 2007 non ha un contenuto altrettanto preciso, limitandosi a richiamare in modo generico le attività addestrative od operative, ma ragioni di coerenza sistematica inducono ad interpretare tale locuzione in modo coerente con la ratio sottesa alla deroga prevista dalla legge finanziaria per il 2006, riferendo anche l’ulteriore deroga alle sole attività che comportano l’esposizione ad un rischio maggiore di quello ordinario.
Diversamente opinando non vi sarebbe un criterio oggettivo per delimitare la portata della deroga, perché qualsivoglia attività genericamente riconducibile all’addestramento del militare potrebbe integrare la previsione normativa.
Di fatto si giungerebbe ad una nuova generalizzazione della possibilità di porre a carico dell’amministrazione tutte le spese sanitarie, in contrasto con la scelta delimitativa effettuata con la legge finanziaria per il 2006 e con la logica dell’estensione settoriale della deroga desumibile dal contenuto letterale del già citato art. 1, comma 555, della legge 2006 n. 296 (legge finanziaria per il 2007).
Né tale situazione implica un vuoto di tutela per il militare che abbia subito un pregiudizio a causa di un inadempimento dell’amministrazione nella predisposizione delle misure necessarie ad evitare che egli possa subire una lesione anche durante lo svolgimento della ordinaria attività di servizio.
Invero, in tale caso, ferma restando la disciplina del ristoro del pregiudizio riconosciuto dipendente da causa di servizio, l’interessato potrà azionare l’ordinaria responsabilità contrattuale del datore di lavoro, in coerenza con la previsione degli artt. 1218 e 2087 c.c..
Le conclusioni raggiunte rafforzano la tesi già sostenuta dal Consiglio di Stato in sede consultiva, il cui contenuto è stato correttamente interpretato dall’amministrazione, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente.
Il riferimento va al parere espresso dal Consiglio di Stato, Adunanza della Commissione Speciale del 17.02.2009 n. 3746/2008.
L’organo consultivo ha condivisibilmente ritenuto che la ratio delle deroghe già richiamate è quella di circoscrivere la sopravvivenza della normativa abrogata a situazioni del tutto eccezionali, meritevoli di una particolare considerazione.
In particolare, l’art. 1, comma 221, della legge n. 266 del 2005 ha disposto l’abrogazione di "tutte le disposizioni che, comunque, pongono le spese di cura a carico dell’Amministrazione", facendo comunque salva, in via generale, per le infermità riconosciute dipendenti da causa di servizio, "la corresponsione di un equo indennizzo per la perdita dell’integrità fisica eventualmente subita dall’impiegato" (art. 1, comma 219); a ciò aggiungendo, in via eccezionale, l’anticipazione delle spese sanitarie, in relazione agli importi non corrisposti dal S.S.N., sostenute dal personale delle Forze Armate o appartenente ai Corpi di polizia di cui all’ultimo periodo del comma 221 dello stesso art. 1, ossia dal personale che abbia contratto malattia o infermità nel corso di missioni internazionali di pace.
Insomma, solo la partecipazione a tale tipo di operazioni era stata ritenuta dal legislatore particolarmente meritevole di considerazione e di tutela.
Con la successiva legge finanziaria per il 2007, il legislatore "ha ritenuto che il suddetto regime derogatorio potesse essere esteso ad operazioni sul territorio nazionale che presentassero carattere di straordinarietà sia sotto il profilo della particolarità dell’evento che sotto quello del rischio affrontato dai militari coinvolti".
Invero, nel confermare implicitamente l’abrogazione di tutte le disposizioni che comunque pongono le spese di cura a carico dell’amministrazione, ha fatto salve le spese di cura, comprese quelle per ricoveri in istituti sanitari e per protesi, sostenute dal "personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, delle Forze armate e di polizia" e conseguenti a "ferite o lesioni" riportate "nell’espletamento di servizi di polizia o di soccorso pubblico", ovvero nello svolgimento di "attività operative o addestrative" riconosciute dipendenti da causa di servizio, ribadendo peraltro l’esclusione delle cure balneotermali, idropiniche e inalatorie.
"Il carattere eccezionale e derogatorio delle disposizioni in esame e la straordinarietà delle circostanze contemplate impongono di adottare criteri ermeneutici rigorosi e restrittivi, che privilegino una interpretazione il più possibile conforme alla lettera della norma" (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza della Commissione Speciale del 17.02.2009, parere n. 3746/2008).
Va pertanto ribadito che, in base al vigente quadro normativo, le lesioni riportate nello svolgimento di "attività operative o addestrative" possono giustificare la corresponsione di un equo indennizzo se riconosciute dipendenti da causa di servizio, ma ciò non basta per porre a carico dell’amministrazione le spese sanitarie relative, tra l’altro, all’acquisto di apparecchi protesici.
Perché simili costi debbano gravare sull’amministrazione è necessario, in coerenza con l’indicata ratio della normativa derogatoria riferibile al caso in esame, che la lesione sia la conseguenza di attività operative o addestrative non ordinarie, ma connotate da straordinarietà, per avere sottoposto il militare ad un rischio straordinario, rispetto a quelli intrinseci nell’attività svolta, così producendo un evento lesivo del tutto particolare, non semplicemente dovuto a causa di servizio, ma straordinario nella sua oggettività.
Tali circostanze non si sono verificate nel caso di specie, come correttamente messo in luce dall’amministrazione, che ha esattamente ricostruito la situazione fattuale senza incorrere in alcun travisamento dei fatti.
Invero, dalla documentazione versata in atti emerge che il ricorrente non ha partecipato ad operazioni addestrative od operative che lo abbiano esposto ad un rischio straordinario, da cui è derivata la lesione all’apparato uditivo, atteso che la patologia da cui è affetto risale all’ordinaria attività di addetto alle apparecchiature per telecomunicazioni, che ha comportato l’esposizione a rumori da cui è derivata la lesione suindicata, per la quale è stata riconosciuta la dipendenza da causa di servizio.
Insomma, la lamentata sottoposizione a continui traumi acustici è la conseguenza delle ordinarie mansioni cui il militare era adibito e non dipende dalla sottoposizione a rischi straordinari, in dipendenza della partecipazione a peculiari attività operative o addestrative, di cui non vi è traccia nella fattispecie concreta, sicché tale situazione può giustificare il riconoscimento della causa di servizio, come in concreto avvenuto, ma non legittima la pretesa di porre a carico dell’amministrazione le spese sanitarie per l’acquisto di protesi acustiche, poiché non è riconducibile alle situazioni derogatorie previste dal’art. 1, comma 555, della legge 2006 n. 296.
Va, pertanto, ribadita l’infondatezza delle censure in esame.
3) In definitiva il ricorso è infondato e deve essere respinto.
Nondimeno, la peculiarità della fattispecie di cui si tratta consente di ravvisare giusti motivi per compensare tra le parti le spese della lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso indicato in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese della lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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