Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Le ricorrenti sono proprietarie di due immobili, rispettivamente al piano primo e secondo, in uno stabile sito in via Pia Di Castri, 17, nel Comune di Francavilla Fontana.
Il cespite è pervenuto alle ricorrenti in forza di successione ereditaria nel 1984 e in occasione della divisione per quote con gli altri coeredi – effettuata con atto notarile del 21 settembre 2006 – le medesime hanno dichiarato che al momento della stipula non vi erano abusi edilizi e che la costruzione dell’immobile ai piani interrato, terra e primo era stata iniziata in data antecedente al settembre 1967, mentre per la realizzazione dell’appartamento al secondo piano era stato rilasciato il nulla osta edilizio in data 31 agosto 1968. Solo nel corso del giudizio pendente in sede civile instaurato nei confronti dei propri vicini, le ricorrenti assumono di essere venute a conoscenza, nel 2008, delle difformità edilizie che inficiavano i suddetti immobili di proprietà e, nella specie, della parziale chiusura del vano scala, della chiusura del pozzo luce e del mancato arretramento di parte dell’immobile al secondo piano.
A seguito del sopralluogo del Comando della Polizia Municipale, il Dirigente dell’U.T.C., previa comunicazione di avvio del procedimento, notificata in data 30 marzo 2010, con ordinanza n. 255 del 22 giugno 2010, gravata con il presente ricorso, ha ingiunto la demolizione delle opere realizzate in difformità dai progetti approvati, rispettivamente, in data 3 maggio e 31 agosto 1968., così individuate: "è stato accertato che la chiostrina esistente a piano primo, pari ad una superficie di mq. 7,00 circa, risultava chiusa e trasformata in vano così come parte del vano scala ove è stato ricavato un locale. Venivano assegnati anche i locali contraddistinti dalle lettere "A" e "B" che come quello "C" di cui si allega copia che non risultano mai autorizzati. La chiostrina posta al secondo piano, in corrispondenza della precedente, di pari superficie, risultava coperta e trasformata in vano. Sempre al piano secondo, era stato realizzato l’ampliamento, pari a mq. 11,50 circa, ottenuto dal mancato arretramento di mt. 1,50 circa della parete di prospetto lunga mt. 10,00 circa".
In data 13 luglio 2010, essendo risultato che il locale di cui alla lettera A era di proprietà di altro soggetto, lo stesso dirigente emanava l’ordinanza n. 284 con cui ingiungeva la demolizione nei confronti di quest’ultimo.
2. A sostegno del gravame le ricorrenti deducono i seguenti motivi:
a) violazione ed errata applicazione di legge, in particolare, dell’art. 97 Cost. e dei principi del buon funzionamento e del corretto esercizio dell’attività della P.A., degli artt. 3, 6, 7 e 8 della l. n. 241/1990 e del d.P.R. n. 380/2001 per carenza di legittimazione passiva delle ricorrenti a ricevere l’ordinanza di demolizione;
b) eccesso di potere per difetto di istruttoria, per omissione, contraddittorietà, illogicità, difetto di motivazione, carenza di pubblico interesse, per mancanza dei presupposti, per la tardività dell’azione amministrativa, per inopportunità, per prescrizione e per stato di necessità;
c) violazione di legge e nullità per mancata indicazione del termine entro cui ricorrere all’Autorità giudiziaria e al giudice competente e per mutamento del responsabile del procedimento nel corso dell’istruttoria senza comunicazione.
In particolare, le ricorrenti sostengono che l’ordinanza ingiunzione, tra l’altro, non sarebbe suffragata da una idonea motivazione atteso che, sebbene le opere abusive siano state "sicuramente realizzate in epoca remota" (nota prot. n. 1446 P.G. 7.2.23 del 4 febbraio 2010 del Comandante della Polizia municipale), e, dunque, sia intercorso un notevole lasso di tempo dalla loro realizzazione, circa quaranta anni, con persistente inerzia dell’Amministrazione comunale preposta alla vigilanza, questa, attivandosi tardivamente, non ha affatto esplicitato i motivi che giustificano la tutela dell’interesse pubblico all’attuale rimozione, a fronte della situazione di affidamento ingeneratasi.
3. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale, chiedendo che il ricorso fosse dichiarato inammissibile e, gradatamente, rigettato nel merito.
4. All’udienza pubblica del 9 dicembre 2010 fissata per la trattazione del ricorso la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
I. Il ricorso è fondato.
II. Va innanzitutto precisato che le attuali ricorrenti, in quanto proprietarie degli immobili oggetto delle opere abusive contestate, sono le attuali legittimate passive dell’ingiunzione alla demolizione (art. 31, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001), con l’unica eccezione della parte relativa al locale contrassegnato dalla lettera "A", al piano terreno, al cui attuale titolare l’Amministrazione comunale, riconosciuto l’errore, ha provveduto a notificare, successivamente, autonoma ordinanza (cfr. T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. II, 24 settembre 2010, n. 7898: "in assenza di alcun carattere precario dei manufatti abusivi in oggetto…, l’ordinanza demolitoria, preordinata alla loro rimozione, viene… legittimamente notificata all’attuale proprietario, indipendentemente dalla circostanza che tale manufatto sia stato eseguito o commissionato da quest’ultimo o da un precedente dominus")
III. Fondate e assorbenti sono invece le censure di eccesso di potere per insufficiente motivazione rivolte avverso al provvedimento demolitorioripristinatorio nella parte in cui l’organo competente si limita ad ordinare il mero ripristino della legalità violata senza esplicitare le ragioni di pubblico interesse sottese e, ciò, in considerazione del lungo lasso di tempo intercorso dalla realizzazione dell’abuso, della sua conoscenza da parte dell’Amministrazione preposta alla vigilanza e della situazione di buona fede e di affidamento conseguentemente ingeneratasi in capo alle parti private.
III.1. Dalla produzione in atti emerge infatti che:
a) quanto all’epoca dell’abuso:
a.1 – in data 3 maggio 1968, come attestato dal Comune, veniva rilasciato "Nulla Osta per l’esecuzione di Lavori Edili" consistenti nella realizzazione di un immobile, composto da piano scantinato, piano terra e piano primo (nota n. 14446 P.G. 7.2.23 del 4.02.2010 e all. 9 del controricorso, entrambi dell’Amministrazione comunale);
a.2 – in data 19 aprile 1968 i costruttori, presentavano un progetto di realizzazione di un appartamento al piano secondo sull’area di loro proprietà e, in data 31 agosto 1968, il Comune rilasciava il nulla osta per l’esecuzione dei suddetti lavori;
a.3 – in data 2 ottobre 1969 i medesimi costruttori vendevano ai genitori delle attuali ricorrenti una abitazione "composta di un vano scantinato, di un vano a piano terreno e di tre vani utili a primo piano, con tutti i diritti, pertinenze ed accessori, compresi i due sgabuzzini ricavati nel vano scala", come pervenuti ai venditori con atto di divisione del 30 settembre 1969 (e, precisamente:"secondo vano, distinto con la lett. B e con ingresso a metà della scala ed il terzo vano, distinto con la lett. C, dell’allegata planimetria e con ingresso a primo piano ed adiacente l’appartamento degli assegnatari").
a.4 – i lavori di costruzione del secondo piano vennero iniziati subito dopo l’acquisto e successivamente sospesi, tanto che in data 10 aprile 1975 i genitori delle odierne ricorrenti chiedevano al Sindaco la proroga della licenza di costruzione del 31 agosto 1968, concessa in data 23 maggio 1975.
b) quanto alla risultanza dagli atti e alla conoscibilità da parte dell’Amministrazione delle opere abusive:
b.1 – la planimetria depositata al N.C.E.U. del Comune di Brindisi a seguito dell’atto di divisione del 1969, attestava già la situazione dei luoghi, quanto al primo piano, per i ripostigli al piano terra (indicato con la lett. A) e al piano ammezzato (indicato con la lett. B) e per l’arretramento;
b.2 – nel 1979 veniva aggiornata la planimetria della costruzione completa di tutte le difformità attualmente contestate, comprensiva, cioè, della chiusura della chiostrina al piano primo e secondo, della realizzazione dei vani abusivi e del mancato arretramento di mt. 1,50 dalla parete di prospetto, quest’ultima da ritenersi risalente all’epoca della costruzione nel suo complesso.
III.2. Ne consegue che la costruzione dell’immobile può farsi ragionevolmente risalire al periodo compreso tra il 1968 e, al massimo, il 1979 (limitatamente al secondo piano, riferendosi a tale ultima data il relativo accatastamento), epoca comunque risalente nel tempo, come specificato dall’Amministrazione comunale nella annotazione di servizio prot. 1446 P.G. 7.02.23 del 4 febbraio 2010 nella quale si attesta che le opere edilizie abusive riscontrate sono "sicuramente realizzate in epoca remota".
Il Comune, del resto, non avendo, medio tempore, con inerzia colpevole, proceduto all’espletamento di alcuna attività di vigilanza o di rilevazione dello stato del territorio non fornisce alcuna prova contraria in ordine alla più recente data di commissione dei diversi abusi riscontrati.
III.3. Orbene, trattandosi di manufatti la cui esistenza è attestata in epoca remota (chiusura dei vani scale) ovvero costituenti parte integrante del complesso edilizio, presumibilmente sin dalla sua costruzione e/o del suo completamento (chiusura della chiostrina al primo e al secondo piano, con realizzazione di vani, mancato arretramento della parete esterna di prospetto), l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la situazione di consolidato affidamento del privato e tener conto della posizione degli attuali proprietari e, quindi, dare conto puntualmente delle ragioni di pubblico interesse che depongono per la demolizione del fabbricato
Vero è che, in generale, "l’ordine di demolizione, in quanto atto vincolato, è sufficientemente motivato con l’affermazione dell’accertata irregolarità dell’intervento, essendo "in re ipsa" l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso – anche se risalente nel tempo – senza necessità di una specifica comparazione con gli interessi privati coinvolti o sacrificati" (T.A.R. Veneto Venezia, sez. II, 13 maggio 2009, n. 1454), "non potendo l’abuso giustificare alcuna aspettativa del contravventore a vedere conservata una situazione di fatto che il semplice trascorrere del tempo non può legittimare" (T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 6 settembre 2010, n. 17306; nello stesso senso Consiglio Stato, sez. IV, 31 agosto 2010, n. 3955).
Ciò non di meno, non può non darsi il giusto rilievo a quella giurisprudenza cha fa comunque "salva l’ipotesi in cui, per il protrarsi e il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell’abuso e il protrarsi della inerzia dell’amministrazione preposta alla vigilanza, si sia ingenerata una posizione di affidamento nel privato, ipotesi questa sola, in relazione alla quale si ravvisa un onere di congrua motivazione che, avuto riguardo anche alla entità e alla tipologia dell’abuso, indichi il pubblico interesse, evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato" (Consiglio Stato, sez. IV, 6 giugno 2008, n. 2705).
In questi casi, infatti, l’inerzia colpevole dell’Amministrazione, da provare specificatamente, ingenerando una posizione d’affidamento nel privato, impone l’onere di una congrua motivazione (T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 8 giugno 2009, n. 1289); pertanto, "l’Amministrazione non può considerarsi esonerata dal dovere di indicare le ragioni di pubblico interesse concrete e attuali… che… impongono di sacrificare il contrapposto interesse del privato" (T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 16 luglio 2010, n. 3131; cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 18 marzo 2010, n. 4243; T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 31 dicembre 2009, n. 4127; T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 6 ottobre 2009, n. 1026).
III.4. In conclusione, "nel rispetto del generale principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost., l’ordinanza con la quale si ingiunge la demolizione dell’immobile non può essere sorretta esclusivamente dal richiamo al carattere abusivo dell’opera realizzata.
Il decorso del tempo, in altri termini, oltre a produrre effetti che l’ordinamento riconosce e consacra dando vita a istituti ampiamente disciplinati in ogni settore del diritto, ivi compreso l’ordinamento amministrativo dello Stato, determina l’esigenza di rafforzare l’impalcatura motivazionale di un provvedimento di natura repressiva perché esige l’efficace rappresentazione del rinnovato interesse dell’Amministrazione procedente a rimuovere situazioni antigiuridiche" (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 4 dicembre 2009, n. 12554) specie laddove l’opera sia da ritenere ormai integrata nel contesto urbano (T. A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 26 novembre 2009, n. 2855).
IV. Sulla base delle sovra esposte argomentazioni il ricorso deve essere accolto e per l’effetto l’impugnato provvedimento deve essere annullato.
Assorbite le ulteriori censure dedotte.
Le spese e competenze del giudizio, in considerazione della peculiarità delle questioni affrontate, possono essere integralmente compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’impugnato provvedimento.
Compensa tra le parti le spese e le competenze del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Ettore Manca, Consigliere
Gabriella Caprini, Referendario, Estensore
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