Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Espone la ricorrente C.G.I.L. (Confederazione Generale Italiana del Lavoro) che l’Amministrazione Provinciale di Avellino, decorsi i cinque anni di permanenza nella carica dei componenti del Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P. (Istituto Autonomo per le Case Popolari) di Avellino nominati con la deliberazione n. 288 dell’8.5.2003, ha proceduto, ai sensi dell’art. 6, comma 3, l. n. 865/1971 (a mente del quale, del Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P. fanno parte anche "tre rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, nominati dalla giunta provinciale su terne proposte dalle organizzazioni medesime"), al rinnovo del suddetto organo amministrativo, provvedendo, con l’impugnata deliberazione n. 83/2008, a nominare i tre rappresentanti delle organizzazioni sindacali ed assegnando ciascuno dei seggi alle stesse riservati alla C.I.S.L., alla U.I.L. ed all’U.G.L., pretermettendo quindi l’organizzazione sindacale ricorrente.
Essa lamenta, in primo luogo, la mancata preventiva fissazione, ad opera dell’amministrazione intimata e nel silenzio del legislatore, dei criteri da applicare ai fini della individuazione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, legittimate in quanto tali a concorrere, mediante l’esercizio del suddetto potere di designazione, alla formazione del Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P..
Deduce inoltre la carenza motivazionale del provvedimento impugnato, non dando esso conto delle modalità applicative dei criteri di scelta utilizzati e degli elementi di fatto considerati ai fini del compimento del giudizio comparativo propedeutico alla individuazione della/e associazione/i maggiormente rappresentativa/e.
Sotto altro profilo, poi, viene lamentata la contraddittorietà dell’azione amministrativa che ha trovato espressione nel provvedimento impugnato, avendo l’organizzazione sindacale ricorrente sempre avuto un suo rappresentante in seno all’organo collegiale di cui si tratta, come si evince, da ultimo, dalla deliberazione di Giunta Provinciale n. 288/2003, senza che il livello di rappresentatività della stessa abbia subito mutamenti nell’arco dell’ultimo quinquennio: sotto quest’ultimo profilo, anzi, viene evidenziato in ricorso che la Confederazione ricorrente, come emerge dai dati diffusi dall’A.R.A.N., può vantare la massima rappresentatività in tutti i comparti di riferimento, sia a livello nazionale che locale.
Con i motivi aggiunti depositati il 29.7.2010, la parte ricorrente ha esteso l’impugnazione al decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 138 del 14.5.2009, recante la presa d’atto delle nomine dei componenti sindacali presso il Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P. di Avellino effettuate dall’Amministrazione Provinciale con il provvedimento originariamente impugnato.
Le censure formulate, oltre a reiterare quelle già articolate con il ricorso introduttivo (attribuendo ai vizi con questo dedotti portata derivativamente invalidante nei confronti del provvedimento regionale sopravvenuto), hanno ad oggetto l’autonomo vizio di carenza di potere, non essendo l’atto regionale impugnato espressivo di alcuna potestà conferita dall’ordinamento al Presidente della Giunta Regionale della Campania.
Con gli ulteriori motivi aggiunti, depositati in data 21.12.2009, la parte ricorrente ha impugnato la deliberazione n. 90/2009 della Giunta Provinciale di Avellino, con la quale, nell’attuare il riesame (su impulso della ordinanza cautelare di questo Tribunale n. 835 del 10.9.2009) della deliberazione originariamente impugnata, l’amministrazione intimata ha confermato la nomina, in seno al Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P. di Avellino, dei rappresentanti sindacali già precedentemente individuati.
Mediante le censure formulate, la parte ricorrente si prefigge di dimostrare la sussistenza, nel provvedimento impugnato, dei seguenti vizi di illegittimità: 1) la deliberazione sopravvenuta viola ed elude la menzionata pronuncia cautelare; 2) essa, inoltre, presenta le stesse carenze istruttorie e motivazionali già ravvisabili a carico del provvedimento originario e fatte oggetto delle censure articolate con il ricorso introduttivo; 3) la tesi secondo la quale il rappresentante designato dall’U.G.L. sarebbe portatore degli interessi facenti capo all’intera categoria dei lavoratori è smentita dalle peculiarità di ciascuna sigla sindacale e contraddice il principio pluralistico altrove invocato dalla stessa amministrazione intimata; 4) la deroga al principio proporzionale, a favore di quello pluralistico, pure richiamata dall’amministrazione intimata a giustificazione del provvedimento impugnato, presuppone che siano individuate la specificità, la qualità e la rilevanza degli interessi collettivi espressi dall’U.G.L., da valutare in relazione alla peculiarità dell’organo collegiale di cui devono nominarsi i componenti; 5) l’amministrazione intimata si è limitata ad enunciare il criterio di rotazione, di matrice extralegale, fondandolo sul rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa, senza chiarire il significato del riferimento ed in contrasto con la circostanza in base alla quale il rappresentante della C.G.I.L. era presente nella precedente composizione del suddetto Consiglio di Amministrazione; 6) la posizione di "maggiore rappresentatività" conseguita, nel panorama regionale e nazionale, dall’organizzazione ricorrente rispetto alle altre sigle sindacali avrebbe imposto l’attribuzione alla stessa di almeno un rappresentante in seno al rinnovato Consiglio di Amministrazione.
I difensori dell’Amministrazione Provinciale intimata e del controinteressato A.A. hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso (non essendo stata impugnata – nemmeno come atto presupposto della delibera espressamente gravata – la nota prot. n. 85147 del 17.9.2008, con la quale la prima ha individuato, tra i sindacati maggiormente rappresentativi, l’U.G.L., invitandola a procedere alla designazione dei propri rappresentanti) e si sono comunque opposti al suo accoglimento, deducendone l’infondatezza.
I difensori del controinteressato Aquino hanno anche eccepito l’assenza, nei provvedimenti impugnati, di profili lesivi per l’organizzazione ricorrente, essendo i soggetti nominati in seno al Consiglio di Amministrazione dell’I.A.C.P. portatori degli interessi di tutti i lavoratori e, di riflesso, di tutte le sigle sindacali cui questi aderiscono, nonché l’inammissibilità dei (primi) motivi aggiunti, in quanto notificati a soggetti (la Regione Campania e le organizzazioni sindacali regionali) diversi dalle parti del giudizio instaurato con il ricorso introduttivo.
I medesimi difensori inoltre, con particolare riguardo ai secondi motivi aggiunti, ne hanno eccepito l’inammissibilità sia perché notificati alle organizzazioni sindacali provinciali e non a quelle regionali, cui erano stati invece notificati i primi, sia perché non sono stati notificati alla Regione Campania, nelle more costituitasi in giudizio.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate dal difensore dell’U.G.L. e del controinteressato G.S..
Il giudizio, instaurato dinanzi alla sede di Napoli del T.A.R. per la Campania, è successivamente proseguito dinanzi a questa Sezione Staccata, essendo stata accolta, con ordinanza n. 998 del 22.4.2009, l’eccezione di incompetenza del giudice partenopeo articolata dall’Amministrazione Provinciale e dall’U.G.L..
Il ricorso ed i motivi aggiunti quindi, dopo la discussione delle parti, sono stati trattenuti in decisione.
Motivi della decisione
E’ impugnato, con il ricorso in esame, il provvedimento con il quale l’Amministrazione Provinciale di Avellino ha proceduto, in attuazione dell’art. 6, comma 3, l. n. 865/1971, al rinnovo del Consiglio di Amministrazione dell’I.A.C.P. di Avellino, ed in particolare alla nomina dei tre rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, scelti nell’ambito delle terne dei soggetti designati dalle organizzazioni interpellate, nella parte in cui non è stato nominato alcun rappresentante della ricorrente C.G.I.L. ma un rappresentante per ciascuna delle seguenti strutture sindacali: C.I.S.L., U.I.L. ed U.G.L..
Deve preliminarmente rilevarsi che non sussistono i presupposti per la declaratoria di improcedibilità del ricorso, come potrebbe ipotizzarsi sulla scorta della tesi secondo cui il provvedimento originariamente impugnato dovrebbe ritenersi superato da quello sopravvenuto, ed impugnato dalla parte ricorrente con i motivi aggiunti depositati in data 21.12.2009, con il quale l’amministrazione intimata, nel dare esecuzione all’ordinanza cautelare, di segno propulsivo, di questo Tribunale n. 835 dell’11.9.2009, ha effettuato il riesame del provvedimento originario, ponendo a fondamento della nomina dei rappresentanti sindacali già precedentemente individuati una nuova e più articolata motivazione: invero, mediante il suddetto provvedimento e nel rispetto delle indicazioni fornite dal giudice della tutela cautelare, l’amministrazione provinciale ha effettuato un riesame solo parziale del provvedimento originario, limitandosi ad esporre le ragioni militanti a sostegno della nomina, in seno al Consiglio di Amministrazione dell’I.A.C.P. di Avellino, di un rappresentante dell’U.G.L., ma senza esplicitare (se non con il richiamo al criterio di rotazione) le ragioni per le quali è stato nominato un rappresentante per la C.I.S.L. ed uno per la U.I.L., così pretermettendo la ricorrente C.G.I.L..
Devono a questo esaminarsi, per respingerle, le eccezioni di inammissibilità del ricorso, e dei motivi aggiunti, formulate dalle parti resistenti.
In primo luogo, è infondata quella intesa a dedurre l’inammissibilità del ricorso introduttivo, non essendo stata impugnata la nota prot. n. 85147 del 17.9.2008, con la quale l’Amministrazione Provinciale di Avellino ha interpellato i sindacati – e, tra essi, l’U.G.L. – ritenuti rispondenti ai requisiti (di "maggiore rappresentatività") richiesti dall’art. 6, comma 3, l. n. 865/1971, ai fini della trasmissione delle terne dei soggetti designati per la nomina a componenti del Consiglio di Amministrazione dell’I.A.C.P. di Avellino: sostengono le parti eccepenti, infatti, che mediante la nota suindicata l’amministrazione avrebbe cristallizzato, nei confronti delle associazioni destinatarie, il giudizio di "maggiore rappresentatività", il quale non potrebbe più essere contestato mediante la mera impugnazione del consequenziale provvedimento di nomina.
Deve per contro osservarsi che, pur essendo vero, come meglio si dirà in prosieguo, che le censure della parte ricorrente sono essenzialmente intese ad inficiare la valutazione di "maggiore rappresentatività" operata dall’amministrazione intimata, a discapito della suddetta, nei confronti delle associazioni sindacali che sono state ammesse a designare i propri rappresentanti in seno al Consiglio di Amministrazione dell’I.A.C.P. di Avellino, da un lato, nessun onere di immediata impugnazione può essere ravvisato, in relazione alla nota suindicata, a carico dell’associazione ricorrente (non producendo essa alcun immediato effetto lesivo nei confronti di quest’ultima, la quale, anche dopo la nota suindicata, ha conservato le chances di partecipazione, mediante un proprio rappresentante, al Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P.), dall’altro lato, anche una volta che la nota medesima è stata assunta a presupposto del provvedimento di nomina, l’omessa formale indicazione della stessa, nel contesto del ricorso, tra i provvedimenti impugnati non impedisce di considerarla attratta nell’ambito oggettivo dell’invocato sindacato di legittimità, sulla scorta del contenuto sostanziale delle doglianze formulate in ricorso.
Infondata è altresì l’eccezione di inammissibilità dei (primi) motivi aggiunti, formulata dai difensori del controinteressato Aquino sulla scorta della loro notificazione a soggetti (la Regione Campania e le organizzazioni sindacali regionali) diversi dalle parti del giudizio instaurato con il ricorso introduttivo.
L’art. 43 cod. proc. amm., infatti, àncora l’ammissibilità dei motivi aggiunti intesi a proporre domande nuove, quali devono ritenersi quelle con le quali viene chiesto l’annullamento di atti diversi dal provvedimento originariamente impugnato, alla connessione tra le domande medesime e quelle introdotte con il ricorso, eliminando dalla relativa fattispecie ogni esigenza (prevista dalla disciplina previgente) di perfetta coincidenza tra le parti del giudizio originario e quelle interessate alla questione sollevata con i motivi aggiunti.
In ogni caso, non può non rilevarsi che l’atto regionale, impugnato con i motivi aggiunti di cui viene eccepita l’inammissibilità, è privo di effettivo contenuto provvedimentale, essendosi limitata l’autorità regionale, con la sua adozione, a prendere atto della determinazione di nomina promanante dall’Amministrazione Provinciale di Avellino: ne consegue che l’inammissibilità dei suddetti motivi aggiunti può sì essere predicata, ma in forza dell’assenza di effettivi profili di lesività nell’atto con essi gravato.
Tale ultimo rilievo consente di percepire le ragioni della infondatezza dell’eccezione di inammissibilità dei secondi motivi aggiunti, fondata sulla notificazione degli stessi alle organizzazioni sindacali provinciali e non a quelle regionali, cui erano stati invece notificati i primi motivi aggiunti, e sulla loro omessa notificazione alla Regione Campania, costituitasi in giudizio (a seguito della notifica nei suoi confronti dei primi motivi aggiunti): invero, nessun interesse processualmente rilevante alla partecipazione al successivo contraddittorio può predicarsi in capo ai soggetti chiamati in giudizio mediante atti inammissibili.
Infondata, infine, è l’eccezione di inammissibilità del ricorso perché rivolto all’impugnazione di atti asseritamente privi di effetti lesivi per l’organizzazione ricorrente, essendo i soggetti nominati in seno al Consiglio di Amministrazione dell’I.A.C.P. portatori degli interessi di tutti i lavoratori e, di riflesso, di tutte le sigle sindacali cui questi aderiscono.
Deve invece rilevarsi che, sebbene le diverse associazioni sindacali assumano il comune obiettivo di rappresentare e tutelare gli interessi dei lavoratori, siffatto connotato non elide la loro identità quali strutture organizzative autonome, volte a perseguire i suddetti interessi secondo modalità distinte e ad interpretare in maniera peculiare il loro ruolo rappresentativo, anche alla luce del patrimonio ideologico da ciascuna custodito: del resto, il carattere pregiudizievole per un’organizzazione sindacale della mancata nomina di un proprio rappresentante all’interno dell’organo collegiale di un ente pubblico si desume dal fatto che la suddetta presenza costituisce uno dei fattori che concorrono ad affermare, o rafforzare, la "maggiore rappresentatività" dell’organizzazione stessa, spendibile in occasione dello svolgimento delle sue attività istituzionali (in primis di quelle inerenti alla contrattazione collettiva).
Può a questo punto procedersi all’esame dei profili di merito del ricorso (e dei motivi aggiunti depositati in data 21.12.2009).
La principale questione sulla quale si impuntano, con antitetiche prospettazioni, le deduzioni delle parti della presente controversia attiene alla valenza ascrivibile, nel procedimento di nomina dei componenti del Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P. così come disciplinato dall’art. 6, comma 3, l. n. 865/1971, alla nozione di "maggiore rappresentatività" delle organizzazioni sindacali chiamate a designare i propri rappresentanti.
Secondo la tesi interpretativa fatta propria dalla parte ricorrente, infatti, la nozione di "maggiore rappresentatività" sarebbe graduabile e consentirebbe, quindi, di riconoscere la possibilità di partecipazione, mediante un proprio rappresentante, all’organo collegiale di cui si tratta alle associazioni che posseggano il predetto requisito "in misura maggiore", all’esito di una valutazione comparativa, in cui si sostanzierebbe il potere spettante all’amministrazione in subiecta materia, cui sottoporre le diverse strutture sindacali sulla scorta dei criteri elaborati dalla giurisprudenza dominante al fine di concretizzare, appunto, il concetto di "maggiore rappresentatività".
Secondo tale ricostruzione ermeneutica, quindi, il criterio della "maggiore rappresentatività" opererebbe in primo luogo nella fase della individuazione delle associazioni sindacali legittimate ad esercitare la facoltà di designazione nonché, di riflesso, in quella della nomina, da parte dell’amministrazione competente, dei rappresentanti sindacali chiamati a comporre il predetto Consiglio di Amministrazione: nella facoltà di designazione di propri rappresentanti, attribuita dalla disposizione legislativa citata alle organizzazioni "maggiormente rappresentative" e da esercitare mediante l’indicazione di una terna di aspiranti, sarebbe in altri termini insita la pretesa alla nomina, da parte dell’amministrazione provinciale, di (almeno) un proprio esponente in seno al Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P..
Di diverso tenore le sollecitazioni interpretative formulate dalle parti resistenti.
Nell’ottica interpretativa in cui queste ultime si collocano, infatti, il concetto di "maggiore rappresentatività" opererebbe esclusivamente nella fase "preparatoria" del procedimento di nomina, al fine di individuare le associazioni sindacali deputate a designare i propri rappresentanti, e con valenza "negativa" o "residuale", al fine cioè di escludere le associazioni prive di requisiti minimi di rappresentatività.
Il medesimo concetto giuridico, invece, non svolgerebbe alcun ruolo condizionante l’attività decisoria dell’amministrazione deputata alla nomina, la quale, una volta acquisite le terne dei soggetti designati dalle organizzazioni sindacali interpellate, si esplicherebbe secondo criteri discrezionali sostanzialmente non censurabili ab externo.
Ritiene il Tribunale che la tesi interpretativa appena illustrata, pur con i correttivi che si diranno, sia meritevole di attenta considerazione, perché maggiormente aderente alla specificità del procedimento de quo.
E’ vero, in primo luogo, che il concetto di "maggiore rappresentatività" non si presta ad essere declinato, in concreto, in termini rigorosamente classificatori, quale criterio selettivo applicabile alle associazioni sindacali al fine di individuare, in maniera rigida, quelle in possesso e quelle prive del suddetto requisito o, comunque, allo scopo di graduare le stesse secondo un ordine di "rappresentatività discendente" e così identificare – in numero, presumibilmente, corrispondente a quello dei rappresentanti sindacali chiamati a comporre l’organo collegiale di cui si tratta – le associazioni sindacali legittimate ad esprimere un proprio rappresentante in seno ad esso: esigere, infatti, che l’amministrazione deputata alla nomina proceda all’acquisizione di tutti i dati astrattamente suscettibili di venire in rilievo ai fini della concretizzazione del concetto di "maggiore rappresentatività", ne operi la comparazione alla stregua dei molteplici e non sempre univoci (o comunque di difficilissima applicazione) criteri elaborati in sede dottrinale e giurisprudenziale al fine di orientare il giudizio di "maggiore rappresentatività", formuli, finalmente, una graduatoria delle associazioni sindacali al fine di individuare quelle "maggiormente rappresentative" ed in quanto tali legittimate ad esprimere un proprio rappresentante nell’ambito del collegio da costituire, significherebbe, da un lato, imporre alla medesima amministrazione uno sforzo istruttorio e motivazionale non proporzionato all’oggetto del procedimento de quo ed alla natura degli interessi implicati, dall’altro lato, ammettere soluzioni caratterizzate da un margine di amplissima incertezza ed opinabilità, in mancanza di criteri legislativi atti ad orientare, in subiecta materia, la valutazione amministrativa.
Ma la suesposta tesi interpretativa appare in linea con la stessa voluntas legis, sia quella ricostruibile sulla scorta di una analisi di carattere sistematico, sia quella più specificamente ricavabile dalla disposizione normativa di cui all’art. 6, comma 3, l. n. 865/1971.
Dal primo punto di vista, invero, non può non osservarsi che la categoria normativa della "maggiore rappresentatività" trova il suo referente storicamente più significativo, a livello di legislazione ordinaria, nell’art. 19 l. 20 maggio 1970, n. 300 (cd. Statuto dei lavoratori), ai sensi del quale "rappresentanze sindacali aziendali possono essere costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva, nell’ambito: a) delle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale".
L’importanza della disposizione, per i presenti fini, discende dal fatto che essa delinea una fattispecie "aperta", in cui la nozione di "maggiore rappresentatività" assolve alla funzione di ritagliare il perimetro operativo "esterno" – escludendo da esso, cioè, le organizzazioni prive dei caratteri di "maggiore rappresentatività", senza determinare il numero degli organismi sindacali meritevoli di tale qualificazione – ma non esercita alcun ruolo classificatorio nell’ambito delle associazioni cui sia riconosciuto il crisma della "maggiore rappresentatività".
Al medesimo schema si ispirano poi tutte le disposizioni (che sarebbe inutile enumerare in questa sede) che assegnano alle associazioni "maggiormente rappresentative" una funzione partecipativa (nella forma "debole" della mera consultazione o in quella "forte" dell’intesa) a processi decisionali di carattere pubblico.
Né mancano le norme che, utilizzando lo stesso modulo di carattere "aperto" (ovvero, numericamente indeterminato), attengono più direttamente all’organizzazione amministrativa, come l’art. 57, comma 2, d.lgs 30 marzo 2001, n. 165, modificato dall’art. 21 l. 4 novembre 2010, n. 183, che, nell’occuparsi del Comitato unico di garanzia per le pari opportunità, la valorizzazione del benessere di chi lavora e contro le discriminazioni, dispone che lo stesso sia formato, tra gli altri, da "un componente designato da ciascuna delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello di amministrazione".
La norma da ultimo richiamata rivela particolare interesse perché, a differenza di quella che direttamente inerisce alla presente controversia (art. 6, comma 3, l. n. 865/1971), le modalità di composizione del predetto Comitato da essa delineate, sia per l’assenza di un limite numerico alla partecipazione dei rappresentanti sindacali, sia per la mancanza di ogni filtro valutativo costituito dal potere di nomina dell’autorità pubblica (la nomina, potrebbe dirsi, avviene ope legis a favore dei soggetti designati dai sindacati), fanno venir meno ogni esigenza classificatoria delle associazioni sindacali interessate (tutte, purché superino il vaglio della "maggiore rappresentatività", ammesse a designare un proprio rappresentante in seno al predetto organismo collegiale).
Di diverso tenore, tale da avvicinarle alla norma di cui all’art. 6, comma 3, l. n. 865/1971, le disposizioni che, pur incentrate sulla (comune) nozione di "maggiore rappresentatività", delimitano la capacità espansiva alla stessa connaturata ai fini della composizione dell’organo cui si riferiscono, coniugandola con l’esigenza di un funzionamento snello ed efficiente dello stesso (e, quindi, con la necessità di una restrizione numerica dei relativi componenti).
Vengono sotto tale profilo in rilievo, ad esempio, l’art. 410, comma 3, c.p.c., modificato dall’art. 31 l. 4 novembre 2010, n. 183, ai sensi del quale "le commissioni di conciliazione sono istituite presso la Direzione provinciale del lavoro. La commissione è composta (…) da quattro rappresentanti effettivi e da quattro supplenti dei lavoratori, designati dalle rispettive organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello territoriale", e l’art. 2 D.M. 29 ottobre 2007, ai sensi del quale "nella sezione della Consulta competente per la musica sono in ogni caso presenti i seguenti componenti: d) un rappresentante delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative dei lavoratori dello spettacolo nel settore della musica".
Ebbene, l’identità della nozione richiamata (la "maggiore rappresentatività"), e la connessa esigenza di unità sistematica dell’ordinamento, non consente di attribuire alla stessa un diverso significato a seconda dello specifico contesto normativo in cui viene introdotta dal legislatore: in particolare, la sua esegesi, ed i relativi risvolti applicativi, restano indifferenti alla sussistenza o meno, di volta in volta, di limiti numerici o di altra natura alla sua piena operatività, quale clausola di carattere "aperto" funzionale alla individuazione delle associazioni legittimate a concorrere, mediante propri rappresentanti, alla costituzione di organi pubblici (o, comunque, all’esercizio della funzione amministrativa).
I predetti limiti (funzionali a rendere compatibile la predetta clausola con le esigenze di buon andamento sottese alla disciplina di volta in volta esaminata ed individuabili, nella fattispecie in esame, nella determinazione numerica dei rappresentanti sindacali all’interno del Consiglio di Amministrazione dello I.A.C.P. e nel potere di nomina spettante all’Amministrazione provinciale) operano quindi nella fase successiva alla individuazione, sulla scorta del criterio della "maggiore rappresentatività", delle associazioni sindacali legittimate a designare i propri rappresentanti: ne consegue che la "maggiore rappresentatività" esaurisce necessariamente la propria operatività nell’ambito della fase suindicata, senza poter influire sull’esercizio del potere di nomina (se non, indirettamente, imponendo che quest’ultimo si svolga nell’ambito dei soggetti designati dalle associazioni "maggiormente rappresentative", nel senso precedentemente illustrato).
Ma, come accennato, elementi a sostegno dell’interpretazione accolta sono ricavabili anche dalla lettura della disposizione di cui all’art. 6, comma 3, l. n. 865/1971.
Essa infatti, nel delineare i criteri di imputazione della facoltà di concorrere alla nomina dei componenti del Consiglio di Amministrazione dell’I.AC.P. di Avellino, non fa riferimento alle "singole" associazioni maggiormente rappresentative, ciascuna ipoteticamente deputata alla indicazione di un rappresentante, ma, complessivamente, a "tre rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, nominati dalla giunta provinciale su terne proposte dalle organizzazioni medesime".
Essendo quindi la funzione di rappresentanza attribuita dalla norma alle organizzazioni sindacali "maggiormente rappresentative" unitariamente considerate, l’amministrazione nominante è esonerata dall’onere di individuare quale, tra le associazioni previamente individuate come "maggiormente rappresentative" (e per questo abilitate a procedere alla designazione), è altresì legittimata ad esprimere effettivamente, in seno al collegio, un proprio rappresentante: ogni soggetto nominato, infatti, deve considerarsi, in forza del citato disposto legislativo, rappresentante delle associazioni "maggiormente rappresentative" tout court, purché individuato nell’ambito delle terne dalle stesse trasmesse all’amministrazione nominante.
La suesposta conclusione interpretativa discende pianamente, del resto, dal concetto di "maggiore rappresentatività" cui questo Tribunale ha ritenuto di aderire: invero, una volta esclusa la possibilità, giuridica e pratica, di fare del suddetto concetto uno strumento di graduazione delle associazioni sindacali, l’eventualità (nella specie realizzatasi) che le associazioni "maggiormente rappresentative" siano più di tre non inficia la coerenza complessiva del sistema, dal momento che il postulato legislativo che i tre nominati nell’ambito delle terne siano rappresentanti di "tutte" le associazioni "maggiormente rappresentative", e non solo di quelle che hanno designato i soggetti nominati, costituisce il presupposto logicogiuridico della partecipazione, diretta o indiretta, di tutte le associazioni "maggiormente rappresentative" alla composizione del collegio (sia di quelle che hanno designato i soggetti nominati sia delle altre).
Ne consegue che, in linea con le allegazioni delle parti resistenti e con il modus operandi attuato nella specie dall’amministrazione intimata (la quale ha interpellato, ai fini dell’esercizio della facoltà di designazione, un numero di associazioni sindacali maggiore di quelle che avrebbero potuto esprimere il loro rappresentante in seno al Consiglio di Amministrazione dell’I.A.C.P.), il criterio della "maggiore rappresentatività" opera, essenzialmente nella fase della individuazione delle associazioni titolari del potere di designazione, al fine di attribuire quest’ultimo alle organizzazioni che appaiano, nella congerie di sigle sindacali, più spiccatamente munite dei requisiti di adeguata rappresentatività dei lavoratori.
Le considerazioni svolte non escludono, tuttavia, che nella successiva fase della nomina dei componenti del Consiglio di Amministrazione tra i soggetti designati, l’amministrazione, pur investita di potere discrezionale (nel senso, tecnicamente pregnante, di potere non regolato – mediante disposizioni puntuali o clausole generali – da norme di legge o di regolamento), debba attenersi ai principi di logicità, trasparenza ed imparzialità che presiedono in generale all’esercizio della sua attività: principi tuttavia che, una volta escluso che l’amministrazione debba individuare quali, tra le associazioni "maggiormente rappresentative", meritino di concorrere mediante un "proprio" rappresentante, perché "più rappresentative" delle altre, alla formazione del collegio amministrativo suindicato, restano circoscritti entro ambiti operativi piuttosto limitati, corrispondenti essenzialmente all’esigenza che l’operato dell’amministrazione non assuma carattere arbitrario o irrazionale (e, a tale riguardo, l’onere di allegare e dimostrare la sussistenza di tali vizi non può che spettare alla parte ricorrente).
Ebbene, applicando i canoni interpretativi esposti alla fattispecie oggetto di controversia, deve in primo luogo rilevarsi l’infondatezza delle doglianze, articolate dalla parte ricorrente con il ricorso introduttivo, intese a lamentare la carenza motivazionale del provvedimento impugnato: la circostanza per la quale l’amministrazione intimata, dopo aver inserito – tra le associazioni cui ha riconosciuto il potere di designazione – la ricorrente C.G.I.L., non ha nominato nessuno dei soggetti dalla stessa designati, chiamando invece a comporre il Consiglio di Amministrazione dell’I.A.C.P. di Avellino i rappresentanti della C.I.S.L., della U.I.L. e della U.G.L. senza fornire sul punto alcuna particolare motivazione, è coerente con la struttura normativa del potere esercitato, la quale non riconnette alcuna posizione di vantaggio – cui ricondurre uno specifico obbligo giustificativo – alla singola associazione "maggiormente rappresentativa".
Né le considerazioni appena svolte potrebbero ritenersi contraddittorie rispetto a quelle che, ravvisando in capo all’associazione ricorrente la legitimatio ad causam, hanno condotto a respingere l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalle parti intimate: invero, il riconoscimento della posizione legittimante la proposizione del ricorso si accontenta dell’accertamento, in capo al soggetto ricorrente, di un interesse "minimo", giuridicamente tutelato, all’azione, la cui rilevanza giuridica è peraltro ricavabile dall’intero contesto ordinamentale, mentre la determinazione dello spessore concreto di quell’interesse e del livello di tutela allo stesso spettante, al fine di graduare gli obblighi procedimentali e sostanziali dell’amministrazione, può condurre a risultati variabili, essenzialmente sulla scorta delle disposizioni disciplinatrici lo specifico potere esercitato.
Non può tuttavia omettersi di rilevare che, accolta da questo Tribunale la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente, l’amministrazione intimata ha riesaminato il provvedimento impugnato, limitandosi tuttavia – sulla scorta della motivazione della pronuncia cautelare n. 835 dell’11.9.2009 (che poneva l’accento sulla maggiore rappresentatività numerica, a livello nazionale, della ricorrente C.G.I.L. rispetto alla subentrante U.G.L., assente nella composizione del precedente Consiglio di Amministrazione) – ad esplicitare le ragioni per le quali ha ritenuto di nominare un rappresentante della U.G.L. piuttosto che uno della C.G.I.L..
L’amministrazione intimata in particolare, mediante il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti depositati in data 21.12.2009, nel confermare la nomina del rappresentante dell’U.G.L., ha evidenziato che:
– "la maggiore rappresentatività è il criterio adottato dalla l. n. 865/1971 ai fini della sola preventiva individuazione delle organizzazioni sindacali aventi titolo alla designazione e non è determinante nella successiva fase di nomina";
– "l’elaborazione giurisprudenziale ha chiarito che il criterio della maggiore rappresentatività deve essere integrato con il criterio pluralistico, chiarendo che è legittima l’assegnazione di un seggio ad una associazione minoritaria dotata di una certa rappresentatività della categoria, ciò in quanto la misura della rappresentatività e l’intensità del grado di espressività degli interessi non sono da assumere in funzione del solo dato quantitativo, ma anche in base alla specialità, qualità e rilevanza degli interessi collettivi espressi";
– "il rappresentante della CGIL faceva già parte del precedente Consiglio di Amministrazione, sicché la scelta operata è rispondente ad un criterio di rotazione";
– "il soggetto nominato, seppur su designazione dell’U.G.L., è portatore di un interesse involgente l’intera categoria dei lavoratori";
– "nella complessiva individuazione dei soggetti da nominare operata con le deliberazioni n. 83/2008, 84/2008 e 41/2008, il Commissario Straordinario della Provincia ha soddisfatto in altro modo l’istanza dell’associazione ricorrente, attraverso la nomina del sig. De Feo Franco quale rappresentante degli assegnatari designato dalla CGIL Casa, SICET, CISL, UNIAT UIL’.
Ebbene, è pur vero che qualora l’amministrazione, pur non essendo tenuta ad assolvere ad uno specifico obbligo motivazionale, nell’adottare il provvedimento ritenga di corredarlo di una – più o meno articolata – motivazione, questa può essere legittimamente attratta nell’orbita del sindacato giurisdizionale, quale mezzo di emersione di eventuali elementi di illogicità e manifesta ingiustizia.
Tuttavia, ritiene il Tribunale che la motivazione articolata dall’amministrazione intimata sia in linea con le coordinate interpretative in precedenza delineate.
Tale conclusione si attaglia, in particolare, ai rilievi concernenti la rilevanza ascrivibile, nel contesto del procedimento in esame, al criterio della "maggiore rappresentatività" (che l’amministrazione afferma "adottato dalla l. n. 865/1971 ai fini della sola preventiva individuazione delle organizzazioni sindacali aventi titolo alla designazione e non determinante nella successiva fase di nomina") e la posizione che il soggetto nominato assume nell’ambito del collegio (essendo egli, come afferma la medesima amministrazione, "seppur su designazione dell’U.G.L., portatore di un interesse involgente l’intera categoria dei lavoratori").
Ma alle stesse conclusioni deve pervenirsi anche in ordine al riferimento alla "specialità, qualità e rilevanza degli interessi collettivi espressi", che giustificherebbero la nomina del rappresentante di una associazione numericamente minoritaria (l’U.G.L.): se infatti è vero che esso assume carattere astratto, senza tradursi nella indicazione della specifica qualità degli interessi collettivi di cui si fa carico l’U.G.L., tuttavia, come si è detto, esula dagli obblighi imputabili all’amministrazione intimata l’assolvimento di un puntuale onere motivazionale, funzionale alla giustificazione della scelta concernente l’associazione sindacale il cui rappresentante sia chiamato a comporre l’organo collegiale.
Quanto alla precisazione, contenuta nel provvedimento confermativo impugnato, secondo cui il rappresentante della C.G.I.L. faceva già parte del precedente Consiglio di Amministrazione, sicché la scelta del rappresentante della U.G.L. sarebbe "rispondente ad un criterio di rotazione", la stessa non rivela manifesti profili di illogicità del provvedimento medesimo: in particolare, la circostanza per la quale, in occasione delle precedenti nomine dei componenti del Consiglio di Amministrazione di cui si tratta, non sarebbe mai stata fatta applicazione del suddetto criterio (essendo stati chiamati a farne parte sempre i rappresentanti della C.G.I.L., della C.I.S.L. e della U.I.L.) non costituisce un motivo ostativo all’introduzione, relativamente alle nomine attuali e future, del criterio suindicato.
Inoltre, non potrebbe assurgere a causa invalidante la mancata esplicitazione delle ragioni per le quali, a risentire gli effetti negativi della prima applicazione del criterio di rotazione, dovrebbe essere l’organizzazione ricorrente e non le altre che, insieme ad essa, hanno in passato concorso alla composizione del predetto organismo, essendosi già evidenziata, su di un piano più generale, l’insussistenza di un puntuale onere motivazionale in capo all’amministrazione intimata nella individuazione dell’associazione sindacale il cui rappresentante venga chiamato a comporre il predetto Consiglio di Amministrazione.
Il ricorso ed i motivi aggiunti depositati in data 21.12.2009, in conclusione, devono essere respinti siccome infondati.
La complessità della vicenda giustifica la statuizione di compensazione delle spese di giudizio sostenute dalle parti della controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 823/2009 e sui relativi motivi aggiunti:
– respinge il ricorso ed i motivi aggiunti depositati in data 21.12.2009;
– dichiara l’inammissibilità dei motivi aggiunti depositati in data 29.7.2009.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Sabato Guadagno, Presidente FF
Giovanni Grasso, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore
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