Corte Costituzionale, Sentenza n. 189 del 2011, in tema di disposizioni di adeguamento della normativa regionale

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 27 del 22-6-2011

Sentenza

nei giudizi di legittimita’ costituzionale degli artt. 2, comma 10, e
5 della legge della Regione Basilicata 25 ottobre 2010 n. 31
(Disposizioni di adeguamento della normativa regionale al decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Modifica art. 73 della legge
regionale 30 dicembre 2009, n. 42. Modifiche della legge regionale 9
febbraio 2001, n. 7. Modifica art. 10 legge regionale 2 febbraio
1998, n. 8 e s.m.i.) e dell’art. 36 della legge della Regione
Basilicata 30 dicembre 2010 n. 33 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione annuale e pluriennale della Regione
Basilicata. Legge finanziaria 2011), promossi con ricorsi del
Presidente del Consiglio dei ministri notificati il 23-28 dicembre
2010 e il 24 febbraio-2 marzo 2011, depositati in cancelleria il 29
dicembre 2010 ed il 1° marzo 2011 ed iscritti al n. 122 del registro
ricorsi 2010 ed al n. 10 del registro ricorsi 2011.
Udito nell’udienza pubblica del 10 maggio 2011 il Giudice
relatore ;
Udito l’avvocato dello Stato per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso depositato in cancelleria il 29 dicembre 2010,
il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento
agli artt. 97 e 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione,
questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 2, comma 10, della
legge della Regione Basilicata 25 ottobre 2010, n. 31 (Disposizioni
di adeguamento della normativa regionale al decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150. Modifica art. 73 della legge regionale 30
dicembre 2009, n. 42. Modifiche della legge regionale 9 febbraio
2001, n. 7. Modifica art. 10 legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8 e
s.m.i.) e, con riferimento all’art. 117, comma 2, lettera o),
questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 5, della medesima
legge della Regione Basilicata n. 31 del 2010.
2. – Riferisce il Presidente del Consiglio che l’art. 2, comma
10, della censurata legge regionale prevede che la Giunta regionale e
l’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale, previa concertazione
con le organizzazioni sindacali di categoria, anche nelle more
dell’espletamento delle procedure concorsuali pubbliche, possano
coprire temporaneamente i posti rimasti vacanti di dirigente − dopo
la copertura di cui ai precedenti commi 7 e 8, che prevedono limiti e
condizioni per il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti
esterni alla Regione − conferendoli ai propri dipendenti apicali del
comparto in possesso di una esperienza almeno quinquennale nella
categoria piu’ elevata e del diploma di laurea.
Secondo il ricorrente, tale norma permetterebbe che, ad un
incarico come quello di dirigente generale e di dirigente degli
uffici, sia pur in via temporanea e nelle more dell’espletamento di
procedure concorsuali, sia destinato personale non in possesso della
qualifica dirigenziale, senza alcuna individuazione di un periodo
massimo di durata del rapporto cosi’ instaurato, in una misura
superiore rispetto a quella prevista dall’art. 19, comma 6, del
d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che limita
la possibilita’ di conferimento di simili incarichi temporanei «a
persone di particolare e comprovata qualificazione professionale»
estranee al ruolo della dirigenza, nella sola misura del 10 per cento
della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia
e dell’8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti
alla seconda fascia.
In questo modo, la norma regionale censurata violerebbe la
competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile sancita
dall’art. 117, comma 2, lettera l), Cost., nella quale rientrerebbe
anche la conclusione di contratti di lavoro del personale regionale.
Al contempo, la norma, consentendo l’instaurazione temporanea di un
rapporto, di tipo dirigenziale, con personale non assunto mediante
procedura concorsuale, senza alcun limite, ne’ percentuale, ne’ di
durata, consentirebbe l’instaurazione di un rapporto con personale
privo delle caratteristiche professionali richieste per lo
svolgimento delle funzioni cui e’ destinato, in contrasto con i
principi di ragionevolezza, imparzialita’ e buon andamento della
pubblica Amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
3. – Riferisce il Presidente del Consiglio che il successivo art.
5 della medesima legge della Regione Basilicata n. 31 del 2010,
dispone, ai fini contributivi, l’equiparazione al lavoro subordinato
del periodo di servizio, antecedente all’immissione nei ruoli della
Regione, prestato, ai sensi dell’art. 14 della legge regionale 6
giugno 1986, n. 9 (Ristrutturazione degli uffici regionali) e degli
artt. 8 e 9 della legge regionale 1° luglio 1993, n. 30 (Nuove norme
per il funzionamento dei Gruppi consiliari e per l’assegnazione del
personale dei Gruppi consiliari alle segreterie particolari degli
amministratori locali), dal personale attualmente dipendente della
Regione con contratto a tempo indeterminato, che non abbia svolto
contemporaneamente valida attivita’ libero professionale.
Tale norma, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto con
l’art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., che riserva allo Stato
la potesta’ legislativa in materia di previdenza sociale; anche
perche’ la legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8 (Nuova disciplina
delle strutture di assistenza agli organi di direzione politica ed ai
Gruppi consiliari della Regione Basilicata) − nel regolare ex novo le
strutture di assistenza agli organi di direzione politica ed ai
Gruppi consiliari della Regione − aveva poi previsto l’assunzione del
detto personale.
4. – Con ricorso notificato il 2 marzo 2011, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha poi sollevato, con riferimento agli artt.
117, comma 2, lettera l), e 97 Cost., questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 36 della legge della Regione Basilicata 30
dicembre 2010, n. 33 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione annuale e pluriennale della Regione Basilicata. Legge
finanziaria 2011), nella parte in cui modifica l’art. 2 della legge
regionale n. 31 del 2010, aggiungendovi un ulteriore comma 13, in
base al quale le disposizioni dell’intero art. 2 della predetta legge
regionale si applicano anche agli enti e alle aziende dipendenti
dalla Regione. Tale norma, estendendo gli effetti dell’art. 2, comma
10, violerebbe anch’essa, da un lato, l’art. 117, comma 2, lettera
l), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa
esclusiva in materia di ordinamento civile e, dall’altro, l’art. 97
Cost., introducendo un ulteriore illegittimo ampliamento di una
disposizione gia’ di per se’ eccezionale.
4.1. – In via cautelare il Presidente del Consiglio dei ministri
ha chiesto la sospensione dell’esecuzione della legge regionale
censurata, assumendo che l’esecuzione della norma impugnata
determinerebbe un danno irreparabile alle finanze pubbliche.
5. − La Regione Basilicata non si e’ costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli artt. 97 e 117, comma secondo, lettera l), Cost.,
questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 2, comma 10, della
legge della Regione Basilicata 25 ottobre 2010, n. 31 (Disposizioni
di adeguamento della normativa regionale al decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150. Modifica art. 73 della legge regionale 30
dicembre 2009, n. 42. Modifiche della legge regionale 9 febbraio
2001, n. 7. Modifica art. 10 legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8 e
s.m.i.) e, con riferimento all’art. 117, comma 2, lettera o), Cost.,
questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 5, della medesima
legge della Regione Basilicata n. 31 del 2010.
2. – L’art. 2, comma 10, della legge regionale n. 31 del 2010, in
materia di dirigenza, autorizza la Giunta e il Consiglio regionale a
coprire temporaneamente i posti, rimasti vacanti, di dirigente,
mediante conferimento degli stessi ai dirigenti apicali del comparto,
purche’ laureati e con esperienza quinquennale. La norma regionale
censurata precisa che tale copertura temporanea potra’ avvenire solo
dopo aver tentato la copertura degli stessi posti attraverso il
conferimento dell’incarico a soggetti esterni all’amministrazione,
purche’ in possesso di determinati requisiti come previsto dai
precedenti commi 7 ed 8, non impugnati. La norma oggi censurata,
dunque, prevede che, una volta eventualmente espletate le procedure
di cui ai predetti commi, in caso di persistente vacanza di posti di
dirigente, la Giunta e il Consiglio possano provvedere a coprire tali
vacanze facendo ricorso alle risorse interne.
Il rimettente reputa tale norma illegittima, innanzitutto,
perche’, in contrasto con il principio di ragionevolezza,
imparzialita’ e buon andamento della pubblica amministrazione,
dettato dall’art. 97 Cost., consente l’instaurazione di un rapporto
si’ temporaneo, ma senza alcun limite temporale, senza l’espletamento
di alcuna procedura concorsuale, e, peraltro, in una misura che
potrebbe riguardare, stando alla lettera della legge, addirittura la
maggioranza assoluta degli incarichi dirigenziali. Inoltre, essa,
ponendosi in contrasto con la disposizione statale dettata dall’art.
19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 − che limita la possibilita’
di conferimenti di incarichi temporanei "a persone di particolare e
comprovata qualificazione professionale" estranee al ruolo della
dirigenza nella sola percentuale del 10 per cento della dotazione
organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia e dell’8 per
cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda
fascia − interverrebbe in una materia, quella dell’ordinamento
civile, riservata alla competenza legislativa esclusiva statale.
3. – Con il medesimo ricorso, il Presidente del Consiglio dei
ministri censura l’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2010, in
materia previdenziale. Tale norma, nel disporre, ai fini
contributivi, l’equiparazione al lavoro subordinato del servizio
prestato ai sensi dell’art. 14 della legge regionale 6 giugno 1986,
n. 9 (Ristrutturazione degli Uffici regionali) e degli artt. 8 e 9
della legge regionale 1° luglio 1993, n. 30 (Nuove norme per il
funzionamento dei Gruppi consiliari e per l’assegnazione del
personale dei Gruppi consiliari alle segreterie particolari degli
amministratori regionali) dal personale ora dipendente della Regione
con contratto a tempo indeterminato, si porrebbe in contrasto con
l’art. 117, secondo comma, lettera o), Cost., che riserva allo Stato
la potesta’ legislativa in materia di previdenza sociale; anche
perche’ la legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8 (Nuova disciplina
delle strutture di assistenza agli organi di direzione politica ed ai
Gruppi consiliari della Regione Basilicata) − nel regolare ex novo le
strutture di assistenza agli organi di direzione politica ed ai
Gruppi consiliari della Regione – aveva poi previsto l’assunzione del
detto personale, in forza di rapporti di convenzione.
4. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi, con
successivo ricorso, sollevato, in riferimento agli artt. 117, comma
2, lettera l), e 97 Cost., questione di legittimita’ costituzionale
dell’art. 36 della legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2010,
n. 33 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
annuale e pluriennale della Regione Basilicata. Legge finanziaria
2011), nella parte in cui modifica l’art. 2 della legge regionale n.
31 del 2010, aggiungendovi un ulteriore comma 13, in base al quale le
disposizioni dell’intero art. 2 della predetta legge regionale si
applicano anche agli enti e alle aziende dipendenti dalla Regione.
Secondo il ricorrente, anche la disposizione di cui al citato
art. 36 violerebbe, da un lato, l’art. 117, comma 2, lettera l),
Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva
in materia di ordinamento civile, e, dall’altro, l’art. 97 Cost.,
introducendo un ulteriore illegittimo ampliamento a una disposizione
gia’ di per se’ eccezionale ed oggetto di restrittiva interpretazione
da parte della giurisprudenza.
In via cautelare il Presidente del Consiglio dei ministri ha
chiesto, ai sensi dell’art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla Costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), come modificato dall’art. 9, comma 4, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), la sospensione
dell’esecuzione della legge regionale censurata, fondando tale
richiesta sulla circostanza che l’esecuzione della norma impugnata
determinerebbe un danno irreparabile alle finanze pubbliche.
5. – Poiche’ il secondo ricorso ha ad oggetto una norma che
estende la portata dell’art. 2, comma 10, della legge regionale
censurata con il primo ricorso, e’ opportuno disporre, per ragioni di
connessione, la riunione dei due giudizi.
6. – La questione di legittimita’ costituzionale avente ad
oggetto l’art. 2, comma 10, della legge della Regione Basilicata n.
31 del 2010, e’ fondata con riferimento ai principi di
ragionevolezza, efficienza e buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui all’art. 97 Cost.
Questa Corte, infatti, ha gia’ avuto modo di affermare che il
principio dettato dall’art. 97 Cost. puo’ consentire la previsione di
condizioni di accesso intese a consolidare pregresse esperienze
lavorative maturate nella stessa amministrazione, purche’ l’area
delle eccezioni sia delimitata in modo rigoroso e subordinata
all’accertamento di specifiche necessita’ funzionali
dell’amministrazione e allo svolgimento di procedure di verifica
dell’attivita’ svolta dal dirigente (sentenza n. 215 del 2009). In
altra, successiva sentenza, questa Corte, nel ribadire tale
principio, ha affermato che, sempre allo scopo di valorizzare le
professionalita’ interne all’amministrazione, la selezione del
personale dirigente nei rapporti di lavoro privatizzati con le
pubbliche amministrazioni puo’ avvenire, in parte, anche mediante
destinazione di personale interno, sempre a condizione che siano
esplicitati i criteri in base ai quali la Giunta e’ autorizzata a
scegliere un sistema o l’altro e la proporzione tra dirigenti
selezionati con concorso interno per titoli e dirigenti selezionati
con concorso pubblico per titoli ed esami. Di conseguenza, la mancata
determinazione di tali criteri e di tale proporzione, lasciando
all’arbitrio dell’organo esecutivo la scelta del sistema di selezione
del personale, rende astrattamente possibile l’elusione del principio
del concorso pubblico, determinando altresi’ un’eccessiva e non
preventivabile compressione del carattere aperto dei meccanismi di
selezione e consentendo, in ultima analisi, che la selezione di
dirigenti a mezzo di concorso pubblico sia relegata a ipotesi
marginali e sia assicurata entro percentuali esigue e, comunque, non
predeterminate (sentenza n. 213 del 2010).
La legge della Regione Basilicata, oggetto del presente giudizio,
all’art. 2, comma 10, presenta profili analoghi a quelli censurati
nelle citate pronunce. Essa consente che soggetti privi della
qualifica dirigenziale, ancorche’ gia’ titolari di un rapporto di
lavoro subordinato con la Regione, possano acquisire, senza alcun
limite, di fatto, le funzioni e la posizione organica di dirigenti,
senza aver superato alcuna forma di selezione, concorsuale o meno,
che li qualifichi per lo svolgimento di tali funzioni.
La circostanza che tale copertura sia consentita solo in via
temporanea non riduce la portata lesiva della norma denunciata, dal
momento che essa non prevede alcun termine entro il quale la Giunta e
l’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale debbano mettere a
concorso i posti vacanti o coprire gli stessi con altri meccanismi
selettivi. Per altro verso, la stessa norma, a differenza di quanto
disposto dai richiamati commi 7 e 8 del medesimo articolo, non
prevede neppure alcun limite percentuale per il ricorso a tale tipo
di utilizzazione.
La norma censurata, pertanto, nel conferire alla Giunta e al
Consiglio il potere di coprire, temporaneamente ma senza alcun
limite, posti di dirigente a personale interno privo delle necessarie
qualifiche, si presta ad essere utilizzata per aggirare il principio
del carattere aperto e pubblico dei sistemi di selezione del
personale dirigente, esplicitazione del principio del pubblico
concorso, di cui all’art. 97 Cost. Al contempo, consentendo, di
fatto, che le funzioni dirigenziali siano affidate stabilmente a
soggetti privi della necessaria attitudine professionale, si pone in
contrasto anche con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione.
La questione prospettata con riferimento all’art. 97 Cost. va,
pertanto, accolta, con assorbimento della questione sollevata con
riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
relazione all’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001.
7. – Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia, poi, la
disposizione contenuta nell’art. 5 della medesima legge regionale n.
31 del 2010, che dispone, a fini contributivi, l’equiparazione al
lavoro subordinato del servizio prestato in via precaria dal
personale assunto per chiamata fiduciaria nelle segreterie
particolari degli amministratori regionali.
La disposizione censurata, nell’attribuire ad un rapporto di
lavoro essenzialmente precario, quale quello presso le segreterie
particolari degli amministratori regionali, una qualificazione di
lavoro subordinato, al solo fine di incrementare il trattamento
pensionistico dei dipendenti, incide in modo chiaro nella materia
della «previdenza sociale» che, in base a quanto disposto dall’art.
117, secondo comma, lettera o), Cost., rientra nella competenza
esclusiva dello Stato. Ne consegue, dunque, come piu’ volte affermato
da questa Corte, con riferimento a norme di analogo tenore (sentenze
n. 268 del 2007, n. 50 del 2005, n. 287 del 2004), che la
disposizione regionale denunciata e’ illegittima.
8. – La questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 36
della legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2010, n. 33 e’
parimenti fondata, avendo carattere accessorio rispetto a quella
relativa all’art. 2, comma 10, della legge regionale n. 31 del 2010.
Il legislatore regionale, con il censurato art. 36, ha, infatti,
provveduto a estendere agli enti e alle aziende regionali gli effetti
della disposizione di cui all’art. 2, comma 10, della legge n. 31 del
2010, consentendo che anche all’interno dei predetti enti la
copertura dei posti di dirigenti possa avvenire nei modi previsti
dall’art. 2, comma 10, della legge regionale n. 31 del 2010.
La disposizione censurata, pertanto, estendendo la platea degli
enti pubblici che possono avvalersi di un sistema di selezione dei
dirigenti gia’ ritenuto inidoneo ad assicurarne la necessaria
professionalita’, presenta gli stessi profili di illegittimita’ della
prima norma, aggravandone la portata lesiva, e va dunque dichiarata
illegittima per violazione dell’art. 97 Cost.
9. – Quanto alla istanza di sospensione, presentata dal
ricorrente, la stessa deve essere dichiarata assorbita dalla
decisione sul merito che, con la definitiva caducazione delle norme
censurate, pone rimedio anche al dedotto periculum in mora.

Per questi motivi
La Corte Costituzionale

Riuniti i giudizi,
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 2, comma 10,
della legge della Regione Basilicata 25 ottobre 2010, n. 31
(Disposizioni di adeguamento della normativa regionale al decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Modifica art. 73 della legge
regionale 30 dicembre 2009, n. 42. Modifiche della legge regionale 9
febbraio 2001, n. 7. Modifica art. 10 legge regionale 2 febbraio
1998, n. 8 e s.m.i.);
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 5 della
medesima legge della Regione Basilicata n. 31 del 2010;
Dichiara l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 36 della legge
della Regione Basilicata 30 dicembre 2010, n. 33 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale della
Regione Basilicata. Legge finanziaria 2011).
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l’8 giugno 2011.

Il Presidente: Maddalena

Il redattore: Mazzella

Il cancelliere: Melatti

Depositato in cancelleria il 15 giugno 2011

Il direttore della cancelleria: Melatti

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

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