Sanità pubblica – Norme della Regione Puglia – Farmaci – Obbligo per le aziende produttrici, i grossisti, i farmacisti di non modificare la quota di rispettiva spettanza sul prezzo dei farmaci di fascia a);
Ubicazione del servizio farmaceutico – Istituzione di farmacie nei comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti – Autorizzazioni in misura di una farmacia ogni 3.500 abitanti;
Personale sanitario – Direttori generali, amministrativi e sanitari, delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli IRCCS – Compimento del sessantacinquesimo anno di età nel corso del loro mandato – Permanenza in carica fino alla naturale scadenza dell’incarico ricevuto.
Sentenza scelta dal dott. Domenico CIrasole
SENTENZA N. 295
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
(Omissis)
Considerato in diritto
1. – Con due distinti ricorsi di identico contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettere e) e l), e terzo, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 8, 14 e 17 della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19 (Disposizioni regionali urgenti).
Attesa la testuale identità dei due ricorsi, va disposta la riunione dei giudizi perché gli stessi siano decisi con unica sentenza.
1.1. – L’art. 8 è impugnato per asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione.
Determinando un effetto distorsivo nel settore della distribuzione dei farmaci, il divieto di modificare le quote di spettanza sul prezzo dei farmaci di fascia “A” lederebbe la competenza esclusiva del legislatore statale in tema di «tutela della concorrenza».
Il contestato divieto, incidendo sull’autonomia contrattuale dei privati, violerebbe anche la competenza esclusiva del legislatore statale in materia di «ordinamento civile»; al tempo stesso, il denunciato art. 8, sanzionando penalmente l’inosservanza del suddetto divieto in forza dei richiamati artt. 170 e 172 del regio decreto n. 1265 del 1934, avrebbe invaso la materia dell’«ordinamento penale», di competenza esclusiva del legislatore statale.
1.2. – L’art. 14 è impugnato per asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. La diversa proporzione tra il numero delle farmacie ed il numero degli abitanti da esso introdotta, rispetto a quanto sancito a livello nazionale, sarebbe infatti in contrasto con i princìpi fondamentali in materia di «tutela della salute» di cui all’art. 1 della legge n. 475 del 1968 e di cui all’art. 104 del regio decreto n. 1265 del 1934.
1.3. – L’art. 17 è impugnato per asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto ritenuto dal ricorrente incompatibile con il principio fondamentale, desumibile dal combinato disposto degli artt. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992, e 11, comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003, in virtù del quale le funzioni dì direttore sanitario e di direttore amministrativo negli enti in oggetto cessano al compimento del sessantacinquesimo anno di età.
2. – In via preliminare, devono essere dichiarati inammissibili gli interventi spiegati nel presente giudizio dalla Federfarma – Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani e dalla Federfarma Puglia – Unione regionale delle associazioni sindacali dei titolari di farmacia della Puglia.
Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, infatti, il giudizio di legittimità costituzionale in via principale si svolge esclusivamente fra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando per i soggetti privi di tale potestà i mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale (tra le più recenti v. le sentenze n. 254, n. 250, n. 249, n. 247 e n. 246 del 2009).
3. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, prospettata con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, è fondata.
3.1. – La materia del prezzo dei farmaci è stata oggetto di una lunga evoluzione normativa, ispirata dalla volontà di «contemperare l’esigenza di assicurare l’assistenza farmaceutica nella misura più ampia possibile con quella di non sacrificare in maniera eccessiva l’iniziativa delle aziende farmaceutiche» (sentenza n. 279 del 2006).
L’art. 8, comma 10, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), ha distinto i medicinali commercializzati in Italia nella fascia “A” (comprensiva dei farmaci essenziali e per le malattie croniche, rimborsati dal servizio sanitario nazionale) da quelli inclusi nelle fasce “B” e “C”.
Per i farmaci di fascia “A”, l’art. 1, comma 41, della legge n. 662 del 1996, e l’art. 36, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), hanno introdotto il sistema del prezzo contrattato, il quale è definito sulla base di molteplici fattori.
L’art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1996, ha fissato il margine di ricavo dei soggetti della filiera (produttore, grossista, farmacista) sul prezzo dei medicinali di fascia “A”: «le quote di spettanza sul prezzo di vendita al pubblico delle specialità medicinali», rimborsabili dal servizio sanitario nazionale, sono «fissate per le aziende farmaceutiche, per i grossisti e per i farmacisti rispettivamente al 66,5%, al 6,65%, al 26,7% sul prezzo di vendita al pubblico al netto dell’IVA».
In relazione a questo profilo, l’art. 48, comma 5, lettera f), del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, ha attribuito all’Agenzia italiana del farmaco il compito di «procedere in caso di superamento del tetto di spesa (…) a ridefinire, anche temporaneamente, nella misura del 60%, la quota di spettanza al produttore prevista dall’art. 1, comma 40, della legge 23 dicembre 1996, n. 662».
Successivamente, l’art. 1 del decreto-legge 24 giugno 2004, n. 156 (Interventi urgenti per il ripiano della spesa farmaceutica), convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2004, n. 202, ha imposto al produttore, al fine di ripianare l’avvenuto sfondamento del tetto di spesa sanitaria, uno sconto ulteriore sul prezzo dei farmaci in oggetto, calcolato sul margine di ricavo fissato per le aziende farmaceutiche dall’art. 1, comma 40, della legge n. 662 del 1997.
L’art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2007), ha riconosciuto alle aziende farmaceutiche la facoltà di chiedere all’Agenzia italiana del farmaco la sospensione della misura della ulteriore riduzione del cinque per cento dei prezzi. In coerenza con questa disposizione, la predetta Agenzia è stata abilitata a rideterminare, in via temporanea, le quote di spettanza dovute al farmacista e al grossista per i farmaci oggetto delle predette misure, in modo tale da assicurare, attraverso la riduzione delle quote e il corrispondente incremento della percentuale di sconto a favore del servizio sanitario nazionale, una minore spesa dello stesso servizio.
Con la decisione dell’Agenzia italiana del farmaco del 9 febbraio 2007, sono state, quindi, rideterminate temporaneamente, per i prodotti rimborsabili, le quote di spettanza dovute al farmacista (26,19 per cento) ed al grossista (6,52 per cento), mentre è rimasta ferma la quota spettante all’azienda farmaceutica.
Di recente, l’art. 13, comma 1, lettera b), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, ha rideterminato, per i medicinali equivalenti di cui all’art. 7, comma 1, del decreto-legge n. 347 del 2001, le quote di spettanza: per le aziende farmaceutiche 58,65 per cento, per i grossisti 6,65 per cento e per i farmacisti 26,7 per cento. La restante quota dell’8 per cento è ridistribuita fra i farmacisti ed i grossisti secondo le regole di mercato, ferma restando la quota minima per la farmacia.
3.2. – Le quote di spettanza sono fissate direttamente dal legislatore nazionale.
Una eventuale modifica delle stesse è implicitamente rimessa all’autonomia contrattuale dei soggetti del ciclo produttivo e distributivo attraverso convergenti manifestazioni di volontà.
L’impugnata disposizione ha palesemente oltrepassato i confini che presidiano la competenza esclusiva del legislatore statale in materia di «ordinamento civile», avendo prescritto che «al di fuori degli accordi tra sistema sanitario regionale e sistema produttivo e distributivo dei farmaci» non sarebbe consentito «modificare, ancorché mediante intesa fra le parti, le quote di spettanza, previste per legge, alle componenti aziende, grossisti e farmacisti per l’erogazione di farmaci di fascia A».
L’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione ha codificato il limite del «diritto privato» consolidatosi nella giurisprudenza anteriore alla riforma costituzionale del 2001 (v., tra le molte, le sentenze n. 190 del 2001; n. 379 del 1994; n. 35 del 1992; n. 51 del 1990; n. 691 del 1988; n. 38 del 1977; n. 108 del 1975 e n. 7 del 1956). Questa Corte ha più volte affermato che «l’ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull’esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti fra privati. Esso, quindi, identifica un’area riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e comprendente i rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione» (sentenza n. 352 del 2001).
Questa Corte ha precisato che detto limite consente comunque un qualche adattamento in ambito regionale, «ove questo risulti in stretta connessione con la materia di competenza regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del richiamato principio di eguaglianza» (sentenza n. 352 del 2001). Peraltro, sin dalle prime pronunce, questa Corte ha avuto modo di decidere che «la disciplina dei rapporti contrattuali (…) va riservata alla legislazione statale» (sentenza n. 6 del 1958; cfr. anche le sentenze n. 82 del 1998 e n. 60 del 1968).
Applicando il novellato art. 117 della Costituzione, questa Corte ha ascritto al limite dell’«ordinamento civile» le disposizioni relative alla nullità del contratto (sentenza n. 29 del 2006) ed all’obbligo di contrarre (sentenza n. 411 del 2006). Relativamente a quest’ultimo profilo, la Corte ha riconosciuto che la censurata norma regionale, nel prevedere una ipotesi di obbligo legale a contrarre, aveva introdotto «una disciplina incidente sull’autonomia negoziale dei privati e, quindi, su di una materia riservata, ex art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato» (sentenza n. 253 del 2006).
L’impugnato art. 8, disciplinando e limitando la capacità dei predetti soggetti di modificare pattiziamente le quote di loro spettanza, ha illegittimamente inciso sull’autonomia negoziale dei privati, di cui all’art. 1322 cod. civ., la disciplina delle quali spetta in via esclusiva al legislatore statale.
3.3. – La violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, è fondata anche in relazione alla competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento penale».
Questa Corte ha riconosciuto come la riforma costituzionale del 2001 abbia confermato l’inderogabilità del limite del «diritto penale» già invalso nella pregressa giurisprudenza (v. le sentenze n. 168 del 2009; n. 183 del 2006; n. 185 del 2004; n. 438 del 2002).
Per ciò che rileva nel presente giudizio, questa Corte ha riconosciuto la legittimità di previsioni legislative regionali recanti solo «un mero rinvio alla legge statale», mentre resta preclusa al legislatore regionale «una specifica ed autonoma determinazione delle fattispecie cui sono collegate le pene previste» dalla legislazione statale (sentenza n. 387 del 2008; cfr. pure le sentenze n. 210 del 1972 e n. 104 del 1957).
L’impugnato art. 8 non si limita ad operare un mero rinvio a norme penali di matrice statale. Il legislatore regionale ha sanzionato penalmente una condotta – la trasgressione del divieto di modificare le quote di spettanza – che non necessariamente concorre ad integrare gli estremi del reato di comparaggio di cui agli artt. 170 e 172 del regio decreto n. 1265 del 1934.
3.4. – Resta assorbita la censura prospettata in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
4. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, prospettata con riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, è fondata.
4.1. – Per i comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti, la proporzione «una farmacia ogni 3.500 abitanti» disposta dal legislatore pugliese si discosta palesemente dalla proporzione «una farmacia ogni 5.000 abitanti» fissata dall’art. 1, comma 2, della legge n. 475 del 1968.
La proporzione prescelta dal legislatore statale è espressiva di un principio fondamentale non derogabile dal legislatore regionale.
Senza soluzione di continuità rispetto all’interpretazione dell’originario art. 117 della Costituzione (cfr. la sentenza n. 68 del 1961), la disciplina dell’organizzazione del servizio farmaceutico è stata da questa Corte ascritta alla materia concorrente della «tutela della salute» (così la sentenza n. 87 del 2006).
In tema di distribuzione territoriale delle farmacie, il legislatore statale ha optato per il criterio del contingentamento.
Questa Corte ha riconosciuto che «la ratio della programmazione e della revisione delle piante organiche degli esercizi commerciali delle farmacie, più che diretta ad evitare la proliferazione delle stesse (o – come ritiene la difesa erariale – a salvaguardare le condizioni economiche dell’esercizio commerciale), risiede nella diversa esigenza di assicurare l’ordinata copertura di tutto il territorio nazionale al fine di agevolare la maggiore tutela della salute ai cittadini» (sentenza n. 4 del 1996).
La disciplina posta dal legislatore riposa, dunque, sul «fine di salvaguardare l’interesse pubblico al corretto svolgimento del servizio farmaceutico ed in ultima analisi alla salvaguardia del bene salute» (sentenza n. 275 del 2003; si vedano, altresì, le sentenze n. 448 del 2006; n. 352 del 1992 e n. 446 del 1988). La finalità sottesa a tale opzione normativa è quella di «assicurare ai cittadini la continuità territoriale e temporale del servizio ed agli esercenti un determinato bacino d’utenza» (sentenza n. 27 del 2003). La sintesi tra siffatte esigenze è stata demandata a scelte non irragionevoli del legislatore, «in modo che siano garantiti sia un adeguato ambito di operatività alle farmacie in attività, sia la piena efficienza a favore degli utenti del servizio farmaceutico» (sentenza n. 76 del 2008).
Il legislatore statale, disciplinando la distribuzione territoriale delle farmacie, ha operato una scelta informata ad una precisa logica: la “densità” delle farmacie deve essere più alta nei comuni con un maggior numero di abitanti. Per i comuni con popolazione superiore a 12.500 abitanti vige, invero, la proporzione di «una farmacia ogni 4.000 abitanti», e non una ogni 5.000, come previsto per i comuni con popolazione inferiore a quella soglia.
Nella Regione Puglia, questa opzione di fondo è stata rovesciata a favore di un indirizzo diverso ed incompatibile con quello seguito dal legislatore statale, quale espresso nel principio fondamentale di cui all’art. 1 della legge n. 475 del 1968.
5. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, prospettata con riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, è fondata.
5.1. – L’impugnata disposizione consente ai direttori amministrativi e direttori sanitari delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, nonché ai direttori amministrativi e direttori sanitari degli IRCCS di procrastinare la durata del rapporto di lavoro anche oltre il raggiungimento del limite di età stabilito dalla vigente legislazione statale e, dunque, fino alla naturale scadenza che consenta il completamento del mandato.
Si rivela, innanzitutto, improprio il rilievo difensivo della parte resistente volto a ricondurre la disciplina in oggetto alla materia residuale della «organizzazione amministrativa regionale». Non ricorrono, infatti, gli elementi e le condizioni che hanno permesso alla Corte di riconoscere la fondatezza della collocazione materiale così prospettata (cfr. sentenze n. 188 del 2007; n. 233 del 2006; n. 380 e n. 2 del 2004).
L’impugnata disposizione, afferendo alla delimitazione temporale dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni sanitarie, strumentale alla prestazione del servizio, è, invece, espressione della potestà legislativa regionale nella materia concorrente della «tutela della salute» di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, come già riconosciuto da questa Corte (così, infatti, la sentenza n. 422 del 2006).
In questo ambito, il legislatore regionale è tenuto a rispettare i princìpi fondamentali sanciti a livello statale.
Con la citata sentenza n. 422 del 2006, questa Corte ha riconosciuto la natura di principio fondamentale all’art. 11, comma 3, del decreto legislativo n. 288 del 2003, a mente del quale le funzioni di direttore sanitario e di direttore amministrativo degli IRCCS cessano al compimento del sessantacinquesimo anno di età.
La motivazione allora addotta – secondo cui il carattere apicale della posizione ricoperta dai predetti direttori rivela «l’incidenza che la disciplina relativa alle modalità di cessazione da tali incarichi, per sopraggiunti limiti di età, esercita sull’organizzazione e la gestione di servizi sanitari e, di riflesso, anche sull’efficienza degli stessi» – ben si attaglia anche alle omologhe figure dei direttori amministrativi e sanitari delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, per i quali l’art. 3, comma 7, del decreto legislativo n. 502 del 1992, fissa il medesimo limite di età.
La deroga introdotta dalla impugnata disposizione regionale contraddice il principio fondamentale enunciato, in questo ambito, dal legislatore statale, così violando l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Questa Corte ha, in passato, riconosciuto la legittimità di previsioni legislative regionali che hanno innalzato il limite massimo dell’età pensionabile stabilito a livello statale, ammettendo che «il legislatore regionale non è tenuto a conformarsi pedissequamente alle singole disposizioni statali relative al pubblico impiego» (sentenza n. 227 del 1997; dello stesso tenore le sentenze n. 162 del 1997; n. 186 del 1990 e n. 238 del 1988).
Tuttavia, questa facoltà è stata riconosciuta solo per il conseguimento di finalità assicurative e previdenziali (sentenza n. 227 del 1997), trattandosi di «un’esigenza che va ricondotta, in via generale, a un interesse tutelato dalla Costituzione come diritto del lavoratore in quanto tale (art. 38, comma secondo)» (sentenza n. 238 del 1988). Questo orientamento giurisprudenziale ha ispirato le pronunce rese da questa Corte in ordine al personale sanitario (v. le sentenze n. 90 del 1992; n. 490 e n. 440 del 1991; nonché l’ordinanza n. 380 del 1994), con particolare riferimento alla dirigenza (cfr. sentenza n. 374 del 1992).
D’altro canto, la legittimità di siffatte disposizioni legislative è stata da questa Corte subordinata al rispetto di due condizioni: che si trattasse di deroghe rigorosamente circoscritte nel tempo (così le sentenze n. 186 del 1990 e n. 238 del 1988) e che residuasse in capo all’amministrazione il potere di decidere sulla domanda dell’interessato (sentenza n. 162 del 1997).
Il denunciato art. 17 non soddisfa queste condizioni. Non è circoscritta, entro un lasso temporale ragionevolmente delimitato, la deroga al limite massimo di sessantacinque anni. Il prolungamento del rapporto di lavoro è, inoltre, disposto in modo automatico, senza alcuna istanza dell’interessato e, soprattutto, senza alcuna valutazione da parte della struttura di appartenenza.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili gli interventi spiegati nel presente giudizio dalla Federfarma – Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani e dalla Federfarma Puglia – Unione regionale delle associazioni sindacali dei titolari di farmacia della Puglia;
dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 8, 14 e 17 della legge della Regione Puglia 2 luglio 2008, n. 19 (Disposizioni regionali urgenti).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 novembre 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 novembre 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.
Fonte: http://www.cortecostituzionale.it/giurisprudenza/pronunce/scheda_ultimo_deposito.asp?sez=ultimodep&Comando=LET&NoDec=295&AnnoDec=2009&TrmD=&TrmM=