Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Espone, in punto di fatto, la signora R.S.:
di esercitare sin dall’anno 1970 l’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande nell’apposito locale sito in località Monticchio Laghi di Atella;
che, in data 26 luglio 2005, gli agenti della Polizia municipale di Atella, contestavano alla ricorrente la violazione degli artt. 3, comma 7, e 10, commi 1 e 3, della L. 287/1991, perché "quale titolare di autorizzazione amministrativa per la somministrazione di alimenti e bevande esercitava l’attività senza rispettare le vigenti norme in materia igienicosanitaria in quanto i locali dell’esercizio sono privi del certificato di abitabilità";
che proponeva opposizione avverso il relativo verbale dell’11.8.2005, affermando di essere in possesso di ogni autorizzazione necessaria per l’esercizio dell’attività;
che, con ordinanza prot. n. 1559, n. 65/2005, del 2 novembre 2005, il responsabile del Servizio di Polizia Municipale del Comune di Atella disattendeva l’opposizione ed ingiungeva alla ricorrente il pagamento della somma di Euro 1.042,32 a titolo di sanzione amministrativa e relative spese, ordinando contestualmente la sospensione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande per la durata di mesi uno.
Avverso tale provvedimento la signora R.S. propone impugnazione con ricorso notificato in data 7 gennaio 2006 e depositato il successivo 17 gennaio 2006, deducendo i seguenti motivi di gravame:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, comma 7 e 10 della legge L 25 agosto 1991, n. 287; eccesso di potere per inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto; il provvedimento, ad avviso della ricorrente, sarebbe fondato sull’erroneo presupposto della mancanza del certificato di agibilità e dell’autorizzazione igienico sanitaria, titoli che invece sarebbero stati rilasciati dal Comune di Atella;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 28 della legge 689/1981 e dell’art. 2946 c.c.; il fatto contestato, ove esistente, si sarebbe prescritto, non essendo stato contestato nel termine di cinque anni o al massimo di dieci dall’inizio dell’attività; sotto altro e diverso profilo l’ordinanza sarebbe illegittima, in quanto carente di motivazione sull’interesse pubblico concreto ed attuale al sacrificio di posizione giuridiche consolidatesi da tempo;
3) violazione dell’art. 3 della legge 689/1981; eccesso di potere per ingiustizia manifesta; l’amministrazione non avrebbe valutato vari elementi di fatto, che avrebbero dovuto escludere la punibilità della signora S.: il lungo tempo trascorso dall’impianto dell’attività (dal 1970) e l’inerzia tenuta dal Comune avrebbe ingenerato una situazione di legittimo affidamento in capo alla ricorrente, peraltro di età avanzata, circa l’esistenza di tutti i requisiti per l’esercizio dell’attività, tenuto conto, altresì, della attestato di agibilità del locale rilasciato dal Sindaco del Comune in data 11 marzo 1981 e dell’atto del 14 aprile 1993 con il quale il Sindaco del Comune di Atella rilasciava l’autorizzazione igienico sanitaria per la somministrazione di alimenti e bevande nel locale in questione;
4) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione; l’ordinanza sarebbe illegittima in quanto da essa non è possibile evincere le ragioni per le quali sia stata irrogata la sanzione pecuniaria nella misura pari al doppio del minimo (1032, 00 Euro), benché la legge preveda una sanzione da un minimo di lire un milione ad una massimo di lire sei milioni e la sanzione accessoria della sospensione per un mese, pur potendosi disporre la sospensione dell’attività da un minimo di un giorno ad un massimo di tre mesi.
Dalla produzione documentale del ricorrente del 17 dicembre 2010 si evince, peraltro, che:
– in data 10 marzo 2006, con ordinanza n. 16, a firma congiunta del Sindaco e del responsabile del procedimento del Comune di Atella, si ordinava la sospensione dell’efficacia dell’autorizzazione sanitaria n. 7 del 14 aprile 1983 relativamente ai locali siti in località Monticchio Laghi, adibiti a pubblico esercizio e dell’attività ivi esercitata in forza dell’autorizzazione n. 38 del 26.11.1993 sino al conseguimento del certificato di agibilità;
– tale ordinanza era annullata con sentenza T.a.r. Basilicata 28 marzo 2008, n. 71.
Il Comune di Atella, ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito.
Alla pubblica udienza del giorno 27 gennaio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1.Oggetto del presente gravame è l’ordinanza prot. n. 1559, n. 65/2005, del 2.11.2005, a firma del responsabile del Servizio di Polizia Municipale del Comune di Atella, con la quale era ingiunto alla ricorrente il pagamento della somma di Euro 1.042,32 a titolo di sanzione pecuniaria e relative spese e le era contestualmente ordinata la sospensione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande per la durata di un mese.
Come esplicitato nel verbale di accertamento n. 98/05, redatto congiuntamente dal Comandante di polizia municipale e dai carabinieri e richiamato nell’ordinanza impugnata, le misure sanzionatorie e interdittive erano irrogate a norma degli articoli 3, comma 7 e 10, commi 1 e 3 della legge 25 agosto 1991, n. 287, poiché "quale titolare di autorizzazione amministrativa per la somministrazione di alimenti e bevande esercitava l’attività senza rispettare le vigenti norme in materia igienico- sanitaria, in quanto i locali dell’esercizio sono privi del certificato di abilitabilità".
2.- Per una compiuta ed esaustiva esposizione della questione sottoposta a questo giudicante e delle ragioni del deciso, gioverà svolgere preliminarmente una sintetica ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
A mente dell’art. 3 comma 7 della legge 25.8.1991, n. 287, "le attività di somministrazione di alimenti e di bevande devono essere esercitate nel rispetto delle vigenti norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia, urbanistica e igienicasanitaria, nonché di quelle sulla destinazione d’uso dei locali e degli edifici, fatta salva l’irrogazione delle sanzioni relative alle norme e prescrizioni violate".
Tale disposizione ha coordinato il profilo urbanistico -edilizio e quello più propriamente commerciale, stabilendo che anche la regolarità edilizia dei locali in cui è esercitata l’attività di somministrazione di alimenti e bevande costituisce condizione per il legittimo esercizio della stessa sicché, il venir meno del presupposto dell’agibilità, e cioè della corrispondenza del manufatto realizzato al progetto iniziale, si riverbera su tutta la struttura con l’effetto di renderla inutilizzabile, per intero, per lo svolgimento delle attività umane cui risultava destinata (in tal senso: T.A.R. Valle d’Aosta, 12 dicembre 2002, n. 126; T.A.R. Veneto, III, 2 novembre 2004, n. 3839 e giurisprudenza ivi richiamata; di recente, con riguardo ad un provvedimento di rifiuto del rinnovo della licenza di somministrazione di alimenti e bevande per mancanza del certificato di agibilità, cfr. anche Cons. di St., V, 19 settembre 2007, n. 4880; T.A.R. LombardiaBrescia, 1.6.2007, n. 479).
In caso di esercizio dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande senza l’autorizzazione prescritta all’art. 3,comma 7 della legge 25.8.1991, n. 287, ovvero quando questa sia stata revocata o sospesa, l’art. 10 della legge 25 agosto 1991, n. 287, prevede, al comma 1, l’applicazione della sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire un milione a lire sei milioni e, al comma 3, l’applicazione delle misure previste agli articoli 17ter e 17quater del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (T.U.L.P.S.), approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, ovvero, per quel che ci occupa, della sanzione accessoria della sospensione dell’attività.
In particolare, l’art. 17quater del T.U.L.P.S., che costituisce la norma posta a fondamento del provvedimento gravato, attribuisce all’autorità amministrativa, qualora accerti l’inosservanza delle prescrizioni imposte dalla legge (o impartite dall’autorità) nell’esercizio di attività soggette ad autorizzazione, il potere di applicare, con l’ordinanzaingiunzione, la sanzione amministrativa accessoria della sospensione dell’attività per un periodo non superiore a tre mesi.
In estrema sintesi, in tema di esercizio dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande l’art. 10 della legge n. 287 del 1991, ricollega il legittimo esercizio da parte dell’autorità amministrativa del potere sanzionatorio ed interdittivo alla sussistenza di due presupposti: a) quando l’attività è esercitata senza autorizzazione; b) quando l’autorizzazione è stata revocata o sospesa.
3.- Tanto premesso in termini generali, il Collegio ritiene fondata la doglianza prospettata con il primo motivo di gravame, a mente della quale il provvedimento impugnato è illegittimo, in quanto fondato su presupposti normativi e fattuali erronei o comunque su una erronea applicazione degli artt. 3, comma 7 e 10 della legge L 25 agosto 1991, n. 287.
Invero, nella fattispecie, al momento dell’irrogazione della misura sanzionatoria ed interdittiva contestata, non sussisteva alcuno dei presupposti previsti dall’art. 10 della legge n. 287 del 1991, poiché, come illustrato e documentato in ricorso, con riferimento al locale in questione sito in località Monticchio Laghi:
a) il Sindaco, in data 11 marzo 1981, all’esito dell’attività ricognitiva dei danni prodotti dal sisma del 23 novembre 1980 al locale ove viene esercitata l’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande ha attestato l’agibilità del suddetto locale;
b) lo stesso Sindaco, in data 14 aprile 1983 rilasciava l’autorizzazione sanitaria all’esercizio di attività di ristorazione ("BarRistorante"), sulla scorta della relazione del 29 marzo 1983 del medico responsabile del servizio, che aveva attestato la rispondenza dei requisiti igienicosanitari dei locali e degli impianti a quelli prescritti dal Regolamento approvato con D.P.R. 26 marzo 1980 n. 327, nonché al Regolamento d’igiene vigente nel Comune;
c) in data 26 novembre 1993 il Comune di Atella rilasciava al Chiosco 2000 di S. R. & c. s.a.s., autorizzazione commerciale all’esercizio di attività di somministrazione di alimenti e bevande.
La circostanza che la ricorrente, al momento dell’adozione del provvedimento sanzionatorio ed interdittivo, fosse in possesso sia dell’autorizzazione igienico sanitaria sia dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività commerciale di somministrazione di alimenti e bevande, senza, peraltro, che alcuna di queste autorizzazioni risultasse revocata o sospesa, rende illegittimo ex se il provvedimento gravato, non sussistendo alcuno dei presupposti previsti dall’art. 10 della legge n. 287 del 1991.
4.- Inoltre, va evidenziato che la asserita assenza del certificato di abilitabilità per i locali in questione non è idonea a supportare la legittimità del provvedimento gravato.
Merita, infatti, accoglimento pure la doglianza contenuta nell’ambito del terzo motivo di gravame, con la quale la signora S. afferma di aver riposto un legittimo affidamento sull’abitabilità dei locali, a seguito dell’attestazione di agibilità rilasciata dal Sindaco, dopo il sisma, in data 11 marzo 1981 e a seguito del successivo rilascio delle autorizzazioni sanitaria e commerciale per l’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande.
L’osservazione è pienamente condivisa dal Collegio, in quanto, come sopra evidenziato, l’autorità amministrativa preposta al rilascio di autorizzazioni commerciali per l’apertura di esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, è tenuta a verificare non solo la idoneità igienico sanitaria dei locali, ma anche la sussistenza degli ulteriori parametri indicati dalla legge, quali, in particolare, la conformità alle norme e prescrizioni in materia urbanistica ed edilizia dell’immobile da destinare all’attività commerciale.
Ne consegue che il comportamento del Comune che autorizza (mercé una licenza di commercio) e attesta l’agibilità di una situazione che poi dovrebbe per altri versi reprimere si rivela in aperto contrasto sia con il principio di buona fede, che governa (anche) i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino, per il legittimo affidamento ingenerato nel privato in ordine alla idoneità dei locali all’esercizio delle attività autorizzate, sia con il principio di buona amministrazione di cui all’art. 97, Cost..
5.- In ragione di tutte le considerazioni deve ritenersi pertanto illegittima la irrogazione della sospensione dell’attività e l’irrogazione della sanzione pecuniaria, una volta rilasciata la licenza per la somministrazione di alimenti e bevande, senza peraltro che il Comune abbia provveduto preventivamente all’adozione di formali provvedimenti di revoca o di sospensione dell’autorizzazione rilasciata. E ciò è tanto più vero laddove, come emerge dalla documentazione depositata agli atti di causa, il Comune, successivamente all’adozione del provvedimento gravato, tenta di regolarizzare il suo operato, adottando l’ordinanza 10 marzo 2006, n. 16, con la quale, con riferimento ai locali e all’attività in discorso, disponeva la sospensione sia dell’autorizzazione sanitaria n. 7 del 14 aprile 1983 sia dell’autorizzazione commerciale n. 38 del 26 novembre 1993, sino al conseguimento del certificato di agibilità da parte della signora S..
6.- Gli ulteriori motivi di ricorso proposti possono essere assorbiti.
Infatti l’accoglimento delle doglianze sopra esaminate, da sole sufficienti ad inficiare il provvedimento impugnato e a consentirne l’annullabilità, è tale da soddisfare pienamente l’interesse della ricorrente, determinando una sopravvenuta carenza di interesse all’esame delle ulteriori censure formulate, tese a contestare, per un verso, la esigibilità della sanzione pecuniaria irrogata per intervenuta prescrizione e, per altro verso, la misura della sanzione pecuniaria, nonché l’assoluto difetto di motivazione in ordine alla scelta di irrogare anche la sanzione accessoria della sospensione dell’attività.
7.- A quanto sopra consegue l’accoglimento del ricorso e per l’effetto è annullata l’ordinanza prot. n. 1559, n. 65/2005, del 2.11.2005, a firma del responsabile del Servizio di Polizia Municipale del Comune di Atella.
8.- Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vanno refuse pertanto dal Comune di Atella, come liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’ordinanza prot. n. 1559, del 2.11.2005, n.65, a firma del responsabile del Servizio di Polizia Municipale del Comune di Atella.
Condanna il Comune di Atella al pagamento in favore della parte ricorrente della somma di Euro 1500, 00 (millecinquecento/00) per diritti, onorari, oltre Iva, Cpa, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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