Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto in data 4 aprile 1995 la sig.ra E.N., presentava al Comune di Reggio Emilia istanza di concessione edilizia in sanatoria (art. 32, l. 28 febbraio 1985, n. 47; art. 39, l. 23 dicembre 1994, n. 724) in relazione ad alcuni manufatti che dichiarava di aver adibito a deposito di attrezzi.
L’istanza veniva sottoposta al’esame della commissione edilizia integrata del Comune ai fini di cui al primo comma dell’art. 32, l. 28 febbraio 1985, n. 47 (nel testo alloravigente).
Nella seduta del 21 febbraio 1996 la commissione comunale esprimeva parere contrario sulla sanatoria in relazione alla sua compatibilità urbanistica ed ambientale, nonché in relazione alla tutela del decoro urbano.
In particolare, la commissione:
– rilevava che i manufatti ricadevano su un’area destinata dal P.R.G. a "zona agricola di rispetto dell’abitato" (art. VI.7.08 delle N.T.A.), che ricadeva fra le aree di "tutela e valorizzazione del territorio" (art. VI.8.01 delle N.T.A. al P.R.G.) e che ricadeva entro la fascia di 150 mt. dal Rio Acque Chiare (corso d’acqua soggetto ai vincoli di cui alla l. 8 agosto 1985, n. 431);
– osservava che i manufatti in questione insistevano su superfici agricole di modesta entità, tali da non configurare l’esistenza di vere e proprie attività agricole aziendali, con la conseguenza che non se ne potesse dichiarare la conformità ai vincoli ivi insistenti. Ciò, in quanto l’art. VI.7.01 delle N.T.A. al P.R.G. esclude nelle aree in questione la realizzazione di interventi di nuova costruzione "estranei alla produzione agricola ed alle esigenze dei lavoratori e delle aziende agricole";
– osservava, ancora, che i manufatti in parola contrastassero con lo spirito di salvaguardia ambientale proprio dell’art. VI.7.08 delle N.T.A. al P.R.G. (relativo alla zona agricola di rispetto dell’abitato).
Quindi, con provvedimento in data 2 agosto 1996 il Comune di Reggio Emilia respingeva l’istanza, "richiamando le motivazioni formulate in relazione all’atto con P.G. 4572/96 nella seduta della C.E.I. n. 2 del 21.2.96 (per incompatibilità ambientale)".
Il provvedimento veniva impugnato dalla sig.ra N. dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna – Sezione staccata di Parma, il quale (con la sentenza oggetto del presente appello) lo accoglieva, disponendo l’annullamento del provvedimento di diniego.
Nell’occasione, il Tribunale amministrativo:
– rilevava che il vincolo ricadente sull’area era di tipo relativo art. 32, l. n. 47 del 1985 e che, quindi, non comportava l’inedificabilità assoluta. Conseguentemente, nel decidere sulle istanze di condono relative a tali aree l’amministrazione ha l’onere di valutare in modo puntuale il pregiudizio che deriverebbe al bene oggetto di tutela dall’opera oggetto di istanza di condono;
– l’amministrazione non aveva esplicitato le vere ragioni sottese al rigetto, essendosi piuttosto limitata a richiamare generiche ragioni di "incompatibilità ambientale’;
– nel caso in questione spettava al Comune esplicitare le ragioni di incompatibilità ambientale del manufatto oggetto di condono, anche in considerazione del fatto che l’art. 10 l.r. EmiliaRomagna 1° agosto 1978, n. 26 demanda ai comuni il rilascio degli atti di assenso di cui alla l. 29 giugno 1939, n. 1497 e di cui al regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357.
La sentenza in questione veniva gravata in appello dal Comune di Reggio Emilia, il quale ne chiedeva l’integrale riforma articolando i seguenti motivi:
1) Illegittimità ed ingiustizia della sentenza, nella parte in cui omette la disamina della parte di motivazione, richiamata "per relationem" dal provvedimento impugnato;
2) Illegittimità ed ingiustizia della sentenza, nella parte in cui non ritiene la sufficienza, congruità e ragionevolezza della motivazione del diniego;
3) Legittimità del provvedimento impugnato.
Si costituiva in giudizio la sig.ra N., la quale concludeva nel senso della reiezione del gravame.
All’udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2011 la causa veniva trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Con il ricorso in epigrafe il Comune di Reggio Emilia chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna con cui è stato accolto il ricorso proposto dalla proprietaria di un’area agricola che aveva proposto istanza di sanatoria (art. 39 l. 23 dicembre 1994, n. 724) per alcuni manufatti che dichiarava di aver adibito a deposito di attrezzi e, per l’effetto, è stato annullato il provvedimento comunale con cui era stata respinta l’istanza di sanatoria per contrasto con i valori paesistici della zona.
2. Con il primo motivo di appello il Comune assume che la pronuncia in epigrafe è erronea per la parte in cui ha ritenuto che il provvedimento reiettivo dell’istanza di sanatoria era carente di puntuale motivazione.
Il Tribunale amministrativo avrebbe infatti omesso di considerare che la motivazione del provvedimento negativo era per relationem, attraverso il rinvio espresso al contenuto del parere reso dalla competente commissione comunale in data 21 febbraio 1996.
Oltretutto, dal momento che il provvedimento finale era integralmente conforme al contenuto del richiamato parere, non gravava sull’amministrazione alcun onere di particolare motivazione, essendo sufficiente il rinvio all’avviso dell’organo consultivo.
Con il secondo motivo, poi, l’appellante lamenta che il Tribunale amministrativo ha omesso di considerare che la motivazione contenuta nel parere della commissione edilizia integrata del Comune esprimeva in modo esauriente le ragioni del diniego, con particolare riguardo alla contrarietà dell’intervento oggetto dell’istanza con le pertinenti disposizioni delle N.T.A. al P.R.G. (in particolare: all’art. VI.8.01, in tema di "aree di tutela e valorizzazione del territorio’) e con il vincolo paesisticoambientale insistente sull’area.
Del resto, la contrarietà in questione sarebbe stata valutata attraverso considerazioni del tutto logiche ed attendibili quanto ai presupposti e quanto all’iter logicomotivazionale in concreto seguito.
2.1. I due motivi richiamati, che possono essere esaminati in modo congiunto, sono fondati.
2.2. In primo luogo il Collegio osserva che, effettivamente, il primo giudice ha erroneamente ritenuto la carenza di motivazione in ordine al provvedimento reiettivo dell’istanza di sanatoria, senza considerare che il provvedimento conteneva una motivazione per relationem, espressamente riferita al parere reso dalla commissione edilizia integrata comunale in data 21 febbraio 1996.
Al riguardo il Collegio ricorda che il provvedimento amministrativo preceduto da atti istruttori o da pareri può ritenersi adeguatamente motivato per relationem anche con il mero richiamo ad essi, giacché tale richiamo sottintende l’intenzione dell’Autorità emanante di farli propri, assumendoli a causa giustificativa della determinazione adottata, ma a condizione che dal complesso degli atti del procedimento siano evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione, onde consentire al destinatario di contrastarle con gli strumenti offerti dall’ordinamento e al giudice amministrativo, ove investito della relativa controversia, di sindacarne la fondatezza (Cons. Stato, IV, 3 agosto 2010, n. 5150; id., IV, 23 novembre 2002, n. 6444).
Ora, nel caso di specie, non è dubitabile che l’amministrazione avesse puntualmente indicato l’atto (parere) da cui era evincibile la motivazione posta a fondamento della pronuncia reiettiva, la quale richiamava in modo espresso "le motivazioni formulate in relazione all’atto con P.G. 4572/96 nella seduta della C.E.I. n. 2 del 21.2.96 (per incompatibilità ambientale)".
Nel merito, poi, le ragioni poste a fondamento del provvedimento di reiezione dell’istanza risultavano sostanzialmente corrette, se solo si consideri che:
– il richiamato parere era stato espresso dall’ente preposto alla tutela del vincolo paesistico ai sensi della pertinente disciplina regionale (art. 10, l.r. Emilia – Romagna 1° agosto 1978, n. 26). Conseguentemente, il parere risultava preclusivo al rilascio dell’eventuale provvedimento di sanatoria ai sensi del primo comma dell’art. 32 l. 28 febbraio 1985, n. 47 (il quale, nella formulazione ratione temporis rilevante, stabiliva che "il rilascio della concessione o della autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su aree sottoposte a vincolo (…) è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso");
– dagli atti di causa risulta che l’area su cui erano stati realizzati i manufatti oggetto dell’istanza di condono rientrava nelle disposizioni di tutela di cui all’art. 34 del Piano territoriale paesistico regionale (relativo ai corsi d’acqua meritevoli di tutela non interessati dalla delimitazione delle tavole di piano);
– dagli atti di causa risulta, altresì, che i medesimi manufatti ricadessero nelle "zone agricole di rispetto dell’abitato" (art. VI.7.08 delle N.T.A. al P.R.G.), compresa all’interno delle "aree di tutela e valorizzazione del territorio" di cui all’art. VI.8.01 delle N.T.A. al P.R.G. (disposizione, quest" ultima, relativa alle "porzioni del territorio comunale caratterizzate da elementi intrinseci di bellezza, costituiti da complessi rapporti di equilibrio fra morfologia naturale, opere di trasformazione agricola, regimazione delle acque, presenze vegetali ed architettoniche"). Questa disposizione escludeva la realizzabilità di interventi di nuova costruzione (ammettendo unicamente gli interventi di recupero dei fabbricati esistenti) mentre – più in generale – le pertinenti disposizioni di piano escludevano la realizzabilità nelle aree a destinazione agricola di "interventi di nuova costruzione estranei alla produzione agricola ed alle esigenze dei lavoratori e delle aziende agricole" (categoria, quest’ultima, cui erano ascrivibili i manufatti realizzati dall’appellata, secondo l’apprezzamento dell’amministrazione che, anche sotto questo aspetto, risulta esente da profili di irragionevolezza).
In definitiva, si ritiene che il Comune appellante abbia correttamente rilevato l’esistenza di vincoli (sia pure di carattere relativo, ai sensi dell’art. 32 l. n. 47 del 1985) tendenzialmente ostativi alla realizzazione e al mantenimento in loco dei capannoni in questione e che abbia (con determinazione non incongrua, né abnorme) ritenuto l’incompatibilità fra i manufatti in parola e i vincoli insistenti sull’area
2.3. Neppure può essere condiviso l’argomento fondato sulla mancata attivazione del subprocedimento volto all’espressione del parere da parte dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo di cui all’art. 32 l. 47 del 1985.
Ciò, in quanto il parere in questione è pregiudiziale ad ogni altra valutazione e, se sfavorevole, rende impossibile la sanatoria dell’opera (Cons. Stato, V, 29 maggio 2006, n. 3216). Conseguentemente, nel caso in cui l’espressione del parere e l’adozione del provvedimento sull’istanza di sanatoria siano di competenza della medesima amministrazione (nel caso di specie, il Comune), è ben possibile che l’esito negativo dell’esame sulla compatibilità con il vincolo consenta all’amministrazione di adottare uno actu la determinazione negativa sul complesso procedimento di cui all’art. 32, cit..
3. Per le ragioni che precedono il ricorso in epigrafe deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza oggetto di gravame, deve essere disposta la reiezione del ricorso proposto innanzi al tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna e recante il n. di R.G. 596/1996.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della pronuncia oggetto di gravame, dispone la reiezione del primo ricorso.
Condanna l’appellata alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 1.500 (millecinquecento), oltre gli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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