Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso proposto dinanzi al Tar Puglia, Bari, sezione seconda, la società G.I. di A.A. e C. S.a.s. agiva per l’annullamento della deliberazione di Giunta regionale dell’8 aprile 2008, n.513, pubblicata sul B.U.R. Puglia n.70 del 2 maggio 2008, con la quale è stata denegata l’autorizzazione al Presidente della G.R. alla sottoscrizione dell’accordo di programma ai sensi della legge regionale n.34 del 1994 e sue modifiche successive, richiesta dal Sindaco del Comune di Putignano (Ba) per la realizzazione da parte della ricorrente società, in variante al vigente PRG, di un complesso turistico ricettivo in località Masseria Ricciardi.
La ricorrente società, proprietaria di alcune aree a destinazione agricola, aveva chiesto al Comune di Putignano la stipula di un accordo di programma ai sensi della legge regionale su citata al fine di poter utilizzare tali aree per finalità turisticoricettive; impugnava quindi il provvedimento del Presidente della Giunta Regionale di diniego di autorizzazione alla sottoscrizione dell’accordo, nonché la relazione del Dirigente della Ripartizione EdiliziaUrbanistica del Comune di Putignano richiamato nel medesimo diniego.
Come si evince dall’atto di appello, il provvedimento di diniego di autorizzazione faceva riferimento ai seguenti fatti: infrastrutture carenti a livello di urbanizzazione e viabilità; l’unica viabilità esistente è costituita da una ex strada comunale di modesta larghezza; non è possibile attestare la presenza nell’area di adeguate opere di urbanizzazione primaria in relazione alle caratteristiche del progetto, sia per la viabilità di accesso che per l’acqua potabile, non risultano correttamente quantificate le aree a standard da cedere al Comune; tali aree a parcheggio, sottodimensionate rispetto alle previsioni di legge, sono localizzate nella fascia di rispetto ferroviaria e a ridosso del passaggio a livello esistente e quindi non utilizzabili, né fruibili dal Comune per tali destinazioni d’uso; le aree oggetto di intervento sono comprese in un ambito territoriale di tipo B di valore distinguibile e incluse nel sottopiano "valle dei trulli"; conseguentemente, il progetto è fortemente impattante sotto il profilo paesaggistico, e in contrasto con gli obiettivi generali di tutela insiti negli indirizzi e nelle direttive fissate dalle NTA del PUTT.; in particolare, con riferimento alla articolazione planovolumetrica della soluzione progettuale proposta la stessa risulta stridente con le caratteristiche fisiche del paesaggio del territorio, sia per l’eccessivo sviluppo dell’altezza del corpo di fabbrica denominato "Servizi Comuni" sia in rapporto soprattutto al contesto rurale circostante che si presenta caratterizzato da tipologie prevalentemente basse e di scarsa incidenza volumetrica.
Con il ricorso in sostanza si sosteneva che il controllo e il sindacato della Regione, ai sensi della normativa regionale in materia, avrebbe dovuto essere limitato alla verifica dei presupposti di ammissibilità in ordine alla proposta di accordo di programma, mentre in fatto ha riguardato aspetti che non competono alla Regione; si deduceva la infondatezza dei motivi posti a base dell’atto di diniego, in quanto l’area interessata dall’accordo di programma è adeguatamente dotata di opere di urbanizzazione primaria, le aree a standard sono correttamente quantificate, è previsto un numero di parcheggi superiore al minimo di legge e il complesso progettato non è a forte impatto ambientale; si lamentava la violazione dell’obbligo di preavviso di rigetto, nonché la illegittimità per essere intervenuta la Regione a distanza di ben quattro anni dalla richiesta di sottoscrizione dell’accordo di programma, con provvedimento neanche comunicato in via individuale, ma soltanto pubblicato sul BUR.
Con ordinanza cautelare, in contumacia della Regione, il primo giudice ordinava alla Regione medesima di provvedere al riesame della vicenda.
In primo grado, all’esito della udienza del 25 giugno 2009, venivano disposti incombenti istruttori e in particolare la verificazione, nominandone responsabile il Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale del Comune di Monopoli.
Alla udienza pubblica dell’8 ottobre 2009 il primo giudice tratteneva in decisione la causa e rigettava il ricorso ritenendolo infondato.
In motivazione, il primo giudice, sulla base delle risultanze della disposta verificazione, rilevava che il sindacato di inadeguatezza rilevato dalla Regione aveva evidenziato criticità almeno sui seguenti aspetti: 1) criticità della soluzione progettuale; 2) incompatibilità dell’intervento con i vincoli paesaggistici, derivanti dalla classificazione dell’area e anche per la inclusione dei fondi interessati nel sottopiano "valle dei trulli"; 3) "stridenza" del progetto sia con il paesaggio rurale che con la tipologia dei fabbricati di zona, caratterizzata da scarsa incidenza volumetrica.
Il giudice, sussistendo contestazioni sui dati di fatto, aveva quindi ritenuto di disporre verificazione, dalla quale erano emersi elementi che facevano ritenere il giudizio negativo della Regione immune dai contestati vizi.
In particolare, era emerso che l’intervento era astrattamente ammissibile ai sensi della legge regionale 34 del 1994, ma la strada comunale Ricciardi era inadeguata sia per la limitata larghezza, che non consente il doppio senso di marcia, sia per la tortuosità del percorso, poco agevole da parte di mezzi di grosse dimensioni; esiste un passaggio ferroviario che necessita di automazione al fine di consentire un accesso al lotto adeguato al nuovo carico insediativo; le aree a verde pubblico non possono considerarsi tali, in quanto ricavate ai bordi dei parcheggi e non idonee a essere attrezzate come verde pubblico; sui parcheggi emerge una sostanziale ambiguità del progetto, che non riporta i calcoli per quantificare i parcheggi, né individua tali parcheggi in maniera inequivocabile; risulta necessario che sulla suddetta strada comunale e sulla area adibita a parcheggio pubblico siano realizzate opere di raccolta e trattamento delle acque di prima pioggia; l’area in questione è riconosciuta nel vigente PUTT/P come a.t.e. di tipo B nonché inserita tra gli a.t.d. "zona trulli".
Il primo giudice, partendo da tali rilievi di tipo tecnico e dalla analisi di quanto prevede la normativa in materia (L.R. 34 del 1994, abrogata dall’art. 2 della l.r.3/2004), riteneva rientrante nei poteri della Giunta regionale il riscontro circa la mancanza delle condizioni imposte dalla legge regionale per la approvazione degli accordi di programma da essa contemplati, nonché il diniego, in tal caso, del proprio assenso, trattandosi di ipotesi di urbanistica negoziata e dunque non potendosi sostenere che in un caso come quello di specie si tratti di atto dovuto.
Legittimamente, quindi, la Regione aveva rilevato la inadeguatezza delle opere di urbanizzazione primaria previste in progetto, stante il chiaro disposto dell’art. 1 comma 2 L.R. 34 del 1994, così come legittimamente, secondo il primo giudice, la giunta Regionale aveva sollevato il problema dell’inserimento dell’area interessata in zona di tutela in base al PUUT/P., rilevando anche la assenza di un parere favorevole di compatibilità con il vincolo paesaggistico.
Veniva altresì rigettata la censura di mancanza del preavviso di rigetto, perché – sulla base della inadeguatezza del progetto – l’interessato nulla avrebbe potuto apportare come contributo al procedimento.
Con l’atto di appello, dopo avere riportato tutti i motivi vari posti dalla regione a base del diniego di autorizzazione, si propongono le seguenti censure.
In via generale, anche sulla base delle finalità e della ratio degli accordi di programma previsti dalla legge regionale, si sostiene che il compito della Regione era soltanto quello di verificare la ammissibilità dei presupposti per la istanza di accordo di programma, senza però occuparsi del merito delle scelte.
In ogni caso, in ordine ai rilievi operati, si sostiene la loro infondatezza, in quanto: a) l’area oggetto dell’accordo è servita da opere di urbanizzazione primaria già esistenti; b) il dimensionamento delle aree destinate a standard è quantificato correttamente in progetto; c) le norme tecniche di attuazione recano una superficie a parcheggi privati non corretta rispetto alle previsioni di legge; d) non è reale l’impatto ambientale asserito, ed esso sarebbe pacificamente superabile a mezzo di prescrizioni positive in fase esecutiva.
Con ulteriore motivo di appello si censura la mancanza del preavviso di rigetto a fini partecipativi.
Nessuno si è costituito per le parti appellate.
Alla udienza pubblica del 22 febbraio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1.Sostanzialmente sono tre i motivi di appello: 1) la profondità del potere della Regione, che secondo parte appellante doveva ritenersi limitato alla verifica dei requisiti di ammissibilità dell’intervento, non trattandosi di un vero accordo e non potendo la stessa Regione vagliare il merito dell’intervento proposto, ammesso invece dal Comune; 2) la possibilità di sopperire alle carenze denunciate dal diniego regionale, provvedendo durante la fase esecutiva; 3) il difetto di contraddittorio procedimentale.
I motivi sono infondati.
2. Con riguardo ai primi due motivi, il Collegio ritiene che la delibera di Giunta Regionale, di cui parte appellante lamenta vizi già prospettati in prime cure, sia immune dalle censure e pertanto anche i motivi debbano essere respinti.
Il rigetto si fonda sia sulla base dei poteri attribuiti alla Regione, che è parte dell’accordo di programma, ai sensi della abrogata legge regionale n.34 del 1994, sia sulla base delle varie e diversificate negatività riscontrate dalla Regione rispetto alla proposta comunale, sia infine sulla base del parametro costituito, oltre che dalla menzionata legge regionale, dalla direttiva regionale n.1284 del 10.10.2000 in materia.
Per quanto riguarda la legge regionale abrogata, essa, all’art. 2, prevedeva la possibilità di apportare variazioni agli strumenti urbanistici vigenti, al fine di incentivare l’occupazione dei settori industriale, artigianale, turistico e alberghiero, prevedendo la stipula di un accordo di programma avente a oggetto attività produttive in grado di indurre un aumento dei livelli di occupazione di almeno 10 unità.
L’art. 1 comma 2 della l.reg. 34 del 1994 stabiliva che "Le aree interessate agli interventi previsti dall’accordo di programma dovranno essere dotate delle opere di urbanizzazione primaria; in assenza le stesse opere dovranno essere previste a carico del soggetto destinatario della concessione edilizia"; l’art. 1 bis faceva salva la normativa in materia di vincoli del territorio e dell’ambiente.
L’accordo di programma previsto dalla legge regionale è, come rilevato anche dal primo giudice, una ipotesi di urbanistica negoziata, un tipo specifico di accordo tra pubbliche amministrazioni e costituisce istituto finalizzato alla definizione, attuazione, con eventuale incidenza sugli strumenti urbanistici, di opere, interventi o programmi che richiedono per la loro completa realizzazione l’azione integrata e coordinata di comuni, province e regioni, di amministrazioni statali o altri soggetti pubblici.
Gli accordi di programma, come previsti anche dalla legge n.34 del 1994, poi abrogata, che disciplinava gli accordi di programma per la realizzazione di strutture nel settore industrialeartigianale, rientrano nelle forme consensuali di esercizio della potestà amministrativa, tra pubbliche amministrazioni; tramite tali accordi esse concordano le modalità di programmazione e di esecuzione di interventi, coordinando le rispettive azioni.
L’accordo di programma, disciplinato in ambito statale dall’art. 34 t.u. 18 agosto 2000 n.267, rappresenta un duttile strumento di azione amministrativa preordinata, senza rigidi caratteri di specificità, alla rapida conclusione di una molteplicità di procedimenti tutte le volte in cui il loro ordinario svolgimento richiederebbe l’espletamento di più subprocedimenti, indispensabili per la ponderazione di interessi pubblici concorrenti (così, Consiglio Stato, IV, 29 luglio 2008, n.3757).
Non vi è dubbio perciò che da un lato per l’accordo di programma è necessario il consenso o assenso dell’ente regionale – non è affatto un atto dovuto, come se la Regione dovesse effettuare soltanto un vaglio quasi sommario di ammissibilità dell’intervento – e che dall’altro lato tale consenso può mancare, laddove l’ente territoriale in questione ritenga non sussistenti le condizioni previste dalla legge regionale e le specificazioni di cui alle direttive applicative, delle quali invero nessuno contesta la legittimità e logicità.
E’ evidente che nell’ambito del previsto accordo di programma non è possibile distinguere una ipotesi di limitato potere per la Regione rispetto al vaglio di tutti i presupposti e degli oggetti della proposta di accordo di programma, non potendo essere sufficiente la semplice condivisione della sola amministrazione comunale sul punto.
3. Con la delibera su menzionata (1284 del 2000), infatti, la Giunta regionale approvava le direttive da seguire nella applicazione della legge regionale, prevedendo che la proposta doveva contenere, tra le varie cose, lo stato delle urbanizzazioni primarie, i nuovi interventi a realizzarsi, a completarsi o integrarsi per definire lo stato finale; la proposta doveva contenere la individuazione delle aree a cedersi per le urbanizzazioni secondarie, oltre a cessioni e eventuali realizzazioni.
Secondo la direttiva, inoltre, mentre è in capo al Sindaco la valutazione dei contenuti della proposta in rapporto agli indirizzi programmatici dell’Amministrazione, competono al Dirigente dell’Ufficio Tecnico le verifiche in ordine alla dimostrazione della mancanza di aree giuridicamente efficaci, alla conformità della documentazione tecnica, alla congruità in termini di verifica e di proposta rispetto alle urbanizzazioni primarie ed alle cessioni per le urbanizzazioni secondarie.
Nella specie, i punti critici ravvisati dalla Regione, come si è esaminato enumerandoli, riguardano molti aspetti che sono i seguenti: inadeguatezza delle opere di urbanizzazione primaria (confermata anche dalla verificazione effettuata in primo grado); per quanto riguarda le aree a standard, viene contemplata la cessione di aree allo stato non accessibili, per giunta destinate a parcheggio e non anche a verde pubblico; sulle aree oggetto di cessione gratuita vi è il dubbio non infondato che esse siano comprese all’interno della fascia di rispetto ferroviaria.
I molteplici rilievi negativi consentono di sostenere che il diniego di consenso dell’ente regionale, consenso che, come visto, era necessario ai fini del prosieguo del procedimento in senso positivo, non poteva considerarsi immotivato o irragionevole.
Né, in ordine a tali rilievi, parte appellante è in grado di sovvertire la consistenza di tali affermazioni, limitandosi in sostanza con l’appello a sostenere la correttezza del positivo giudizio dell’amministrazione comunale e contestando la profondità dell’intervento negativo regionale in riferimento praticamente a tutti i rilievi critici.
Anche con riguardo alla sollevazione del problema dell’inserimento dell’area interessata in zona di tutela, non può sostenersi, come fa invece parte appellante, che i rilievi sarebbero superabili in fase esecutiva, data, inoltre la completa mancanza, nei pareri favorevoli, di qualsiasi sostanziale apprezzamento rispetto agli interessi paesaggistici, pur evidenziati. Nei rilievi regionali campeggiava l’avvertenza che la soluzione progettuale risultava "stridente" con le caratteristiche fisiche e paesaggistiche dell’ambito territoriale interessato (inclusione, in ogni caso – in disparte la presenza o assenza di vincoli SIC o ZPS – nel sottopiano "Valle dei Trulli").
4. E’ infondata anche la doglianza relativa alla mancanza del preavviso di rigetto e in sostanza di un deficit partecipativo.
Infatti, alla luce dei numerosi rilievi critici evidenziati dalla completa istruttoria effettuata dagli uffici regionali, l’eventuale comunicazione del preavviso di rigetto nel procedimento attivato a istanza di parte non avrebbe potuto condurre l’organo esecutivo regionale ad una diversa valutazione rispetto a tutti i rilievi critici (non essendo tutti superabili in base ad una ragionevole applicazione della sottoposizione alla c.d. prova di resistenza).
Il superamento di soltanto alcuni dei rilievi critici – non certo di tutti – avrebbe comportato in ogni caso l’arresto del procedimento, nel che consiste l’attuale diniego oggetto di impugnazione.
5. Sulla base delle sopra esposte considerazioni, va rigettato l’appello, con conseguente conferma della impugnata sentenza.
Nulla sulle spese, in assenza di costituzione degli appellati.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta, confermando la sentenza impugnata.
Nulla sulle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.