Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo e motivi della decisione
1. – Premetteva la Società F.C. S.r.l. di essere titolare della gestione di una stazione di servizio carburanti e lubrificanti e di altre attività connesse e non solo rispetto all’attività principale (ad esempio, vendita di auto nuove ed usate, di quotidiani e stampa in genere, somministrazione si alimenti e bevande, ecc) sita nel Comune di Castelnuovo di porto (Roma) in corrispondenza del Km 26.199 della SS Flaminia e di avere avanzato istanza ai Monopoli di Stato, per il tramite del proprio rappresentante legale, per il rilascio di una concessione per rivendita speciale da ubicarsi all’interno del locale adibito a bar della suddetta stazione di servizio.
Riferiva la Società ricorrente che, con la determinazione dell’Ufficio regionale per il Lazio, Sede di Roma, del Ministero dell’Economia e delle finanzeAmministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, prot. n. 6163/RAC del 21 aprile 2008, veniva respinta la suindicata istanza e ciò in quanto "ai sensi della vigente normativa, l’istituzione di una rivendita speciale, presso il bar di una stazione di servizio automobilistica, non è consentita qualora si infranga nei confronti della congenere più vicina, la distanza minima di 500 metri, ovvero di 100 metri qualora la rivendita più vicina al locale proposto sia sulla stessa strada e nello stesso senso di marcia" (così testualmente nella motivazione dell’atto impugnato con il ricorso principale e versato in atti). Ciò posto, a parere dell’Amministrazione procedente, la domanda avanzata all’epoca dall’odierna Società ricorrente non era accoglibile in quanto "risulta, invece, la collocazione, a n. 100 circa della stazione di servizio, della rivendita n. 4 di Castelnuovo di Porto" (così, ancora e testualmente, si legge nell’atto impugnato).
Contestando la legittimità dell’atto impugnato sotto diversi e distinti profili, la Società ne chiedeva in giudizio l’annullamento, formulando altresì domanda risarcitoria.
2. – Si costituivano in giudizio entrambi le Amministrazioni intimate chiedendo la reiezione del gravame. Restavano estranei al giudizio i controinteressati intimati in quanto gestori delle rivendite di generi di monopolio più vicine a quella gestita dalla Società ricorrente.
Con ordinanza cautelare n. 4342 del 10 settembre 2008 questo Tribunale respingeva la relativa istanza proposta dalla parte ricorrente, sul presupposto che fosse infondata a cagione della natura dell’atto impugnato.
3. – Successivamente l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato adottava la determinazione prot. n. 12415/RAC del 18 marzo 2009, con la quale respingeva, in assenza di scritti difensivi prodotti dalla Società interessata, definitivamente l’istanza presentata per l’istituzione di una rivendita speciale di generi di monopolio da ubicarsi presso la suindicata stazione di servizio automobilistico.
Anche nei confronti di tale atto la F.C. S.r.l. proponeva gravame, estendendo ai motivi aggiunti le censure già mosse nell’atto introduttivo al primo diniego impugnato.
Seguivano produzioni difensive con le quali le parti confermavano le già rassegnate conclusioni.
4. – Il ricorso formulato dalla Società F.C. S.r.l. nei confronti dell’atto dell’Ufficio regionale per il Lazio, Sede di Roma, del Ministero dell’Economia e delle finanzeAmministrazione autonoma dei monopoli di Stato, prot. n. 6163/RAC del 21 aprile 2008, è inammissibile.
Infatti è agevole rilevare dalla semplice lettura del contenuto motivazionale dell’atto suindicato che esso altro non è se non un preavviso di diniego comunicato alla Società interessata ai sensi dell’art. 10bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, disposizione peraltro espressamente richiamata nell’atto stesso.
Per quanto ha già espresso la Sezione con sentenza 20 luglio 2009 n. 7147:
– l’art. 10bis della legge n. 241 del 1990 stabilisce che nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda e che entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti;
– conseguentemente la ratio del preavviso di rigetto di cui sopra, come precisato dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 settembre 2007 n. 4828), attribuisce alla predetta comunicazione natura di atto endoprocedimentale, poiché con tale norma si impone all’Amministrazione, prima di adottare un provvedimento sfavorevole nei confronti del richiedente, di comunicargli le ragioni ostative all’accoglimento della sua istanza, al fine di rendere possibile l’instaurazione di un vero e proprio contraddittorio endoprocedimentale, a carattere necessario, ed aumentare così le chances del cittadino di ottenere dalla stessa Pubblica amministrazione ciò che gli interessa, con la conseguenza che lo stesso non è immediatamente lesivo della sfera giuridica dei destinatari e, quindi, non è autonomamente ed immediatamente impugnabile.
Siffatta posizione interpretativa è pienamente condivisa dal Collegio, soprattutto nel caso in cui, come è avvenuto nel contenzioso qui in esame, il procedimento è stato definito con apposito atto conclusivo (seppure a distanza di molto tempo e, significativamente, solo dopo la proposizione del ricorso giurisdizionale da parte della Società interessata) conforme nel contenuto al preavviso di diniego e tempestivamente impugnato con motivi aggiunti.
Pertanto, conformemente a quanto già espresso in sede cautelare, non può che dichiararsi l’inammissibilità del ricorso principale proposto nei confronti del surriferito preavviso di rigetto dell’istanza.
5. – Può ora passarsi allo scrutinio del ricorso contenente motivi aggiunti ed avente ad oggetto il diniego definitivo dell’istanza per l’istituzione di una rivendita speciale presso la stazione di servizio gestita dalla Società F.C. S.r.l..
Torna all’esame della Sezione nuovamente (cfr. in argomento la sentenza del TAR Lazio, Sez. II, 17 settembre 2009 n. 8950 nella quale si è affrontato ancora una volta il tema della compatibilità del contenuto delle circolari della Direzione generale dei monopoli di Stato in materia di rivendite speciali rispetto alle disposizioni di legge vigenti nello specifico settore delle rivendite speciali) la ormai nota questione attinente alla possibilità di istituire una rivendita speciale di generi di monopolio prescindendosi dal criterio della distanza con altre rivendite già istituite, criterio che invece, a mente delle circolari 16 maggio 1996 n. 04/61500 e 25 settembre 2001 n. 04/63406 (non espressamente menzionate né nella determinazione conclusiva impugnata con motivi aggiunti, neppure nelle premesse della stessa, né nell’atto di preavviso di rigetto dell’istanza formulata dalla Società ricorrente, visto che entrambi hanno citato, quale normativa di riferimento, la legge 22 dicembre 1957 n. 1293 nonché il D.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074), è ritenuto essenziale, per come chiarito nella motivazione con la quale l’Amministrazione ha chiarito le ragioni del rigetto dell’istanza, proponendolo quale una sorta di presuppostoostacolo all’accoglimento delle istanze presentate da aspiranti gestori di rivendite speciali.
6. – Giova ribadire in premessa, in via generale ma pur sempre con portata rilevante nel presente giudizio, che le circolari amministrative costituiscono atti interni, diretti agli organi ed agli uffici periferici, al fine di disciplinarne l’attività e vincolano, conseguentemente, i comportamenti degli organi operativi sottordinati, ma non i soggetti destinatari estranei all’Amministrazione, che non hanno neppure l’onere dell’impugnativa, potendo direttamente contestare la legittimità dei provvedimenti applicativi (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 30 maggio 2005 n. 2768).
Nel caso di specie, quindi, la determinazione di rigetto assunta in via conclusiva dalla sede laziale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, che si è attenuta alle indicazioni delle summenzionate circolari pur non citandole espressamente, appare sul piano formale correttamente adottata.
Tuttavia viene in rilievo la incoerenza del contenuto delle ridette circolari con la normativa di riferimento, rispetto alla quale esse si pongono in aperto contrasto per quanto concerne la disciplina vigente in materia di rilascio di concessioni per le rivendite speciali di generi di monopolio.
Infatti sia la norma di fonte primaria, vale a dire l’art. 22 della legge 22 dicembre 1957 n. 1293, che quella di fonte secondaria e regolamentare, l’art. 53 del D.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074 chiariscono la presenza di una particolare disciplina che il legislatore ha voluto dettare per il rilascio di tali concessioni rispetto a quella che deve essere seguita e tenuta in considerazione per il rilascio delle concessioni per le rivendite ordinarie.
La normativa in questione propone un approccio della specialità di questo settore in ragione della quale tali esercizi sono consentiti "per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell’Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino". Come emerge dal testo della citata norma primaria, proprio l’espresso riferimento alla mancanza delle condizioni necessarie per una rivendita ordinaria induce a concludere nel senso che non possa trovare applicazione, in sede di istituzione di una rivendita speciale, il solo criterio della distanza, che caratterizza appunto le rivendite ordinarie, occorrendo invece una valutazione improntata a discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, volta specificamente ad accertare la sussistenza dei presupposti stabiliti per la istituzione delle rivendite speciali (in tal senso si è invero orientata la giurisprudenza, che ha sottolineato come l’apprezzamento discrezionale richiesto debba riguardare l’intera vicenda, anche al fine di rilevare se l’eventuale prossimità di altre rivendite renda eventualmente inconciliabile o non utile la progettata rivendita speciale, per la concreta insussistenza delle "particolari esigenze del pubblico servizio" postulate dalla legge: cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22 marzo 2005 n. 1180).
7. – Più in particolare e con specifico riferimento alla istituzione di rivendite speciali continuative presso stazioni di servizio carburanti ed altro (che è poi lo specifico caso posto all’esame della Sezione con il ricorso qui oggetto di scrutinio) si è affermato che:
– l’istituzione o il trasferimento di una rivendita speciale di tabacchi, di cui all’art. 53 della legge n. 1074 del 1958, non postula necessariamente il rispetto di requisiti minimi di distanza previsti per le rivendite ordinarie, potendo questo aspetto aver rilevanza solo in via discrezionale, nel caso, cioè, la distanza assuma un rilievo tale (rivendite poste a pochi metri l’una dall’altra) da rendere inconciliabile la contemporanea presenza di due rivendite (Cons. Stato, Sez. IV, n. 1180 del 2005, cit.);
– l’istituzione di rivendite speciali, infatti, si caratterizza per il fatto che il servizio di vendita è destinato ad essere reso a particolari categorie di persone variamente indicate e qualificate, con la conseguenza che il ricorrere dei requisiti necessari richiesti dall’art. 53 del DPR n. 1074 del 1958 costituisce una condizione necessaria perché una rivendita di generi di monopolio possa essere qualificata e concessa come speciale, mentre risultano irrilevanti sia la densità di popolazione della zona che le distanze con altre rivendite di generi di monopoli (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 3 febbraio 2005 n. 996, T.A.R. EmiliaRomagna, Parma, 18 febbraio 2004 n. 49, T.A.R. Abruzzo, Pescara, 13 febbraio 2004 n. 222 e T.A.R. Puglia, Lecce, 8 maggio 2003 n. 2997);
– il rilascio dell’autorizzazione a gestire una rivendita speciale di tabacchi e generi di monopolio non è lesiva dei diritti dei titolari delle circostanti rivendite ordinarie di generi di monopolio in quanto con la rivendita speciale sono soddisfatte particolari esigenze di pubblico servizio, anche di carattere temporaneo, in una serie di luoghi specifici (Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 2001 n. 2201);
– i distributori di carburante rientrano tra le stazioni di servizio automobilistico, ai sensi dell’art. 53 del regolamento di esecuzione della legge 22 dicembre 1957 n. 1293, approvato con D.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074, con la conseguenza che legittimamente in essi si fa luogo all’istituzione di rivendita speciale di tabacchi (Cons. giust. amm. Sicilia, Sez. giurisd., 23 ottobre 1998 n. 631).
8. – Al riguardo la Sezione, uniformandosi ai citati precedenti, non può che ribadire come, nelle rivendite speciali continuative, non abbia importanza alcuna né la densità della popolazione della zona né la distanza con altre rivendite di generi di monopolio, condizioni queste invece rilevanti solo tra le rivendite ordinarie. D’altronde va sottolineato come gli automobilisti fruitori nelle stazioni di servizio carburanti costituiscano utenza diversa e distinta da quella stanziale propria delle rivendite ordinarie
Alla luce di quanto sopra esposto, l’impugnato provvedimento di reiezione dell’istanza della società ricorrente, imperniata esclusivamente sul rilievo della mancanza del requisito della distanza per la nuova istituzione della rivendita speciale, si palesa illegittimo, per difetto di motivazione.
In tal senso il ricorso va accolto facendosi salva l’adozione degli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione dovrà adottare sulla scorta dei principi sopra enunciati e tenendo conto, altresì, delle sopravvenute disposizioni dell’art. 83bis del decretolegge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), che al comma 17 prevede in modo esplicito la inapplicabilità agli impianti di distribuzione di carburante di restrizioni od obblighi circa la possibilità di offrire attività e servizi integrativi, tra cui rientrano anche le rivendite di generi di monopolio, come già rilevato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr., in tal senso, la recentissima decisione della Quarta sezione 21 dicembre 2009 n. 8530).
La domanda risarcitoria, infine, non può essere oggetto di scrutinio, non essendo stata confortata dai necessari ed adeguati presupposti probatori di spettanza della parte ricorrente.
L’aver tenuto conto degli incongrui principi, rispetto alle fonti normative di settore, contenuti nelle circolari suindicate che, per quanto sopra detto ed in ragione della loro natura giuridica, non vengono "tecnicamente annullate" dal giudice amministrativo, creandosi in tal modo una loro sopravvivenza, idonea quindi a confondere l’operato degli Uffici dell’Amministrazione, non si manifesta allo stato (in quanto valutazione opposta dovrà svolgersi da parte del giudice amministrativo laddove nel corso del tempo le più volte citate circolari non verranno rimosse dall’Amministrazione e sostituite con altre fonti interne dal contenuto più aderente alle disposizioni normative di settore) alcun profilo di evidente negligenza nel comportamento dei ridetti uffici, determinandosi in tal modo la necessità per il Collegio di stimare la sussistenza di giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti controvertenti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva sul ricorso indicato in epigrafe, in parte lo dichiara inammissibile ed in parte lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato con il ricorso contenente motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nelle Camere di consiglio del 22 dicembre 2009, 27 gennaio 2010 e 24 febbraio 2010 con l’intervento dei Magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere, Estensore
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