Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Espongono in fatto gli odierni ricorrenti che, con riferimento al concorso per esami a 350 posti di magistrato ordinario, indetto con bando del 15 dicembre 2009, pubblicato sulla G.U., IV Serie Speciale, n. 99 del 29 dicembre 2009, alla consegna dei codici da parte della candidata ricorrente, avvenuta in data 5 luglio 2010, sono stati strappati gli indici dei codici di diritto civile e di diritto penale della D. da parte della Commissione.
Al riguardo, rappresentano che con avviso del Presidente della Commissione esaminatrice, pubblicato sul sito internet del Ministero della Giustizia in data 2 luglio 2010, veniva precisato, con riferimento alla verifica dei codici da ammettere alle prove scritte, previo richiamo al decreto ministeriale 1 aprile 2010, che non sarebbero state ammesse "le opere, ivi inclusi gli indici, la cui formulazione si traduce in concetti o elaborazioni dottrinarie e/o giurisprudenziali di qualunque genere…".
Ricordano, altresì, i ricorrenti come l’art. 7 del R.D. n. 1860 del 1925, preveda, ai commi 2 e 3, che "È vietato ai concorrenti di portare seco appunti manoscritti, o libri od opuscoli di qualsiasi specie. Essi possono essere sottoposti a perquisizione personale prima del loro ingresso nella sala degli esami e durante gli esami. È loro consentito di consultare i semplici testi dei codici, delle leggi e dei decreti dello Stato, del "Corpus iuris" e delle istituzioni di Gaio, da essi preventivamente comunicati alla commissione, e da questa posti a loro disposizione previa verifica.".
Ancora, il decreto ministeriale 1 aprile 2010 specifica che in sede di verifica dei codici "saranno esclusi tutti i testi non ammessi, in particolare quelli contenenti note, commenti, annotazioni anche a mano, raffronti o richiami dottrinali e giurisprudenziali di qualsiasi genere".
Sulla base dei descritti parametri di riferimento, assumono i ricorrenti come non sia previsto alcun divieto in ordine alla consultazione, nel corso dello svolgimento delle prove scritte del concorso de qua, di codici che contengano indici analitici che si limitino a richiamare il contenuto dei testi normativi, quali quelli elaborati dalla D., i quali non contengono alcuna formulazione che si traduca in concetti o elaborazioni dottrinarie o giurisprudenziali.
Per l’ipotesi in cui si dovesse ritenere che l’avviso del 2 luglio 2010 consenta alla Commissione di svolgere un’attività di integrazione normativa delle disposizioni dettate in materia, tale avviso dovrebbe ritenersi illegittimo per violazione di legge ed eccesso di potere.
Sotto altro profilo, rappresentano i ricorrenti come gli indici dei codici della D. siano del tutto simili a quelli predisposti da altre case editrici, quali la Simone, denunciando altresì la contraddittorietà del provvedimento di esclusione degli indici – peraltro immotivato ed adottato previo un esame dei codici durato pochi minuti – rispetto alla ammissione di tali codici nel precedente concorso del novembre 2008.
Sulla base delle riepilogate considerazioni, articolano, pertanto, i ricorrenti, a sostegno della proposta azione, il seguente motivo di censura:
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del R.D. n. 1860 del 1925; eccesso di potere per errore nei presupposti, difetto di motivazione e contraddittorietà manifesta.
Si è costituita in giudizio l’intimata Amministrazione con formula di rito.
Con decreto n. 3013/2010 è stata rigettata la richiesta di concessione di misure cautelari provvisorie.
Con memoria successivamente depositata parte ricorrente ha insistito nelle proprie deduzioni, ulteriormente argomentando in ordine ai profili di censura già dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio, richiamando, altresì, quale parametro normativo di riferimento, l’art. 13 del D.P.R. n. 487 del 1994, ai sensi del quale "I candidati non possono portare carta da scrivere, appunti manoscritti, libri o pubblicazioni di qualunque specie. Possono consultare soltanto i testi di legge non commentati ed autorizzati dalla commissione, se previsti dal bando di concorso, ed i dizionari", ribadendo come, alla luce della complessiva normativa disciplinante la materia, non sia rinvenibile alcun divieto di consultare indici analitici che richiamino il contenuto dei testi normativi, significando come il codici della D. contengano indici elaborati sulla base di parole tratte dal dato testuale delle norme senza alcuna elaborazione extratestuale, contrariamente a quanto avviene per altri codici di diverse case editrici – quali la Simone – ammessi alle prove, ulteriormente segnalando i profili di contraddittorietà del gravato provvedimento e della esclusione anche dell’edizione dei codici del 2008 rispetto all’ammissione degli stessi nelle precedenti tornate concorsuali, e denunciando l’illogicità, l’assenza di motivazione, l’ingiustizia manifesta, il difetto di istruttoria ed il contrasto rispetto alla ratio della disciplina di riferimento che inficerebbero il gravato provvedimento.
Con ordinanza collegiale N. 1994/2010 sono stati disposti incombenti istruttori a carico della resistente Amministrazione, la quale vi ha dato esecuzione depositando al fascicolo di causa la richiesta documentazione.
Con memoria successivamente depositata parte ricorrente ha svolto le proprie deduzioni in relazione alla documentazione acquisita in via istruttoria, insistendo nelle proprie richieste ed ulteriormente argomentando.
Alla Pubblica Udienza del 23 febbraio 2011 la causa è stata chiamata e, acquisita a verbale la dichiarazione del difensore di sopravvenuta carenza di interesse per la ricorrente Sandra Della Valle, è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
Il ricorso in esame è volto a censurare la legittimità dell’ammissione dei codici di diritto civile e di diritto penale della casa editrice D. al concorso per esami a 350 posti di magistrato ordinario, indetto con bando del 15 dicembre 2009, solo previa eliminazione dei relativi indici.
Trae origine, la proposta azione, dalla circostanza che al momento della consegna di tali codici da parte della candidata, odierna ricorrente, in data 5 luglio 2010, presso il banco di deposito dei testi, sono stati eliminati i relativi indici da parte della Commissione.
La complessiva vicenda, oggetto della presente controversia, si completa alla luce della documentazione acquisita dal Collegio in via istruttoria che consente di meglio ricostruirne i contorni su cui ci si soffermerà più avanti.
In via preliminare, il Collegio deve prendere atto della dichiarazione, resa a verbale dal difensore, di sopravvenuto difetto di interesse alla decisione in capo alla ricorrente Sandra Della Valle, dovendo per l’effetto dichiararsi l’improcedibilità dell’azione dalla stessa proposta.
Residua, conseguentemente, all’esame del Collegio l’azione proposta dalla casa editrice D..
Pur essendosi la resistente Amministrazione costituita in giudizio con formula di stile, preme tuttavia al Collegio spendere talune considerazioni in ordine alla sussistenza dell’interesse alla decisione in capo alla casa editrice, irritualmente contestata dal Presidente della Commissione di concorso nella relazione depositata al fascicolo di causa in ottemperanza all’ordinanza istruttoria n. 1994/2010.
Al riguardo, osserva il Collegio che la sola possibilità di ottenere, a fronte dell’adozione di provvedimenti illegittimi, il risarcimento del danno dagli stessi ingiustamente arrecato alla parte ricorrente, è di per sé sufficiente a radicare un interesse concreto ed attuale all’azione, anche nei casi in cui la vicenda su cui tali provvedimenti si innestano debba intendersi conclusa e non sia possibile il rinnovato esercizio dei relativi poteri.
Inoltre, il requisito dell’attualità dell’interesse – che assieme alla sussistenza di una situazione soggettiva tutelabile, costituiscono le condizioni dell’azione dalle quali non è dato prescindere – non sussiste solo quando il pregiudizio derivante dall’atto amministrativo è meramente eventuale, cioè, quando l’emanazione del provvedimento non sia di per sé in grado di arrecare una lesione nella sfera giuridica del soggetto, né sia certo che una siffatta lesione comunque si realizzerà in un secondo tempo.
Nella fattispecie in esame, l’esclusione dei codici civile e penale della casa editrice ricorrente dal concorso, se non previa eliminazione dei relativi indici, è suscettibile di arrecare un pregiudizio attuale e concreto all’interesse della ricorrente a fronte dell’evidente danno all’immagine alla stessa derivante e della sua esposizione ad eventuali azioni risarcitorie.
Il requisito dell’attualità dell’interesse non può ritenersi sussistente solo quando il pregiudizio derivante dall’atto amministrativo sia meramente eventuale, e cioè quando l’emanazione del provvedimento non sia di per sé in grado di arrecare una lesione nella sfera giuridica del soggetto, né sia certo che una siffatta lesione comunque si realizzerà in un secondo tempo, laddove nella fattispecie in esame il pregiudizio alla ricorrente deve risulta essere già integrato.
A diversamente ritenere, si determinerebbe una sfera di non tutelabilità di posizioni soggettive, quali quelle vantate dalla ricorrente, laddove il provvedimento, oggetto di impugnazione, abbia esaurito i propri effetti e non sia possibile la sua riedizione.
Deve, quindi, delibarsi l’ammissibilità del ricorso, sotto il profilo della sussistenza di un interesse giuridicamente tutelabile in capo alla ricorrente casa editrice, aderendo l’interesse strumentale azionato all’oggetto del giudizio, con carattere diretto ed attuale.
Ciò posto, e procedendo alla disamina nel merito della proposta azione, giova premettere una ricostruzione della vicenda come emergente dagli elementi acquisiti in via istruttoria.
In tale direzione va evidenziato che, come rappresentato dal Presidente della Commissione di concorso nella propria relazione, senza data, fatta pervenire dal Ministero della Giustizia a seguito dell’ordinanza collegiale n. 1994/2010, nei giorni antecedenti le operazioni di verifica dei codici dei candidati alcuni membri della Commissione hanno elaborato un elenco volto a stabilire i criteri generali di valutazione in ordine all’ammissibilità dei testi e ad individuare specifici testi ritenuti non ammissibili in quanto non rispondenti a tali criteri.
Tale elenco è stato sottoposto al Presidente della Commissione che ha provveduto a portarlo a conoscenza degli altri membri nel corso di una riunione informale tenutasi in data 4 luglio 2010, in cui si è stabilita la presenza di un componente la Commissione presso ciascun varco di deposito dei testi e di identificazione dei candidati, cui sono state affidate le operazioni di controllo al fine di assicurarne la complessiva uniformità sulla base di tale elenco, avente valenza di atto interno di carattere orientativo.
Tale elenco, depositato al fascicolo di causa unitamente alla citata relazione, non reca alcun carattere di ufficialità – non risultandovi apposta alcuna firma o numero di protocollazione, né contenendo esso alcun riferimento temporale o al concorso in esame, o richiami ad atti deliberativi – e si connota per l’indicazione di una serie di codici ritenuti non ammissibili, di una serie di codici da cui eliminare gli indici analitici e di una ulteriore serie di codici ritenuti ammissibili.
La ricostruzione della vicenda che ha condotto alla contestata eliminazione degli indici dei codici civile e penale della casa editrice ricorrente si completa con la disamina del verbale n. 1 del 5 luglio 2010, anch’esso acquisito al fascicolo di causa in esito alla disposta istruttoria, in cui si dà atto della decisione della Commissione di ammettere i codici civili e penali della D., anno 2010, a condizione che il candidato acconsenta all’eliminazione del relativo indice analitico, nella considerazione che lo stesso non corrisponde alla sola funzione di rinvio alle voci e sottovoci all’articolo che contiene la disposizione, rappresentando piuttosto, attraverso un rimando a voci e ulteriori sottovoci, "una sorta di percorso ragionato ed analitico che sviluppa la voce generale al pari di un sintetico schema".
Analoga decisione risulta da tale verbale essere stata assunta con riferimento ad altri codici contenenti indici assimilabili a quelli manualistici.
Tanto premesso, ritiene il Collegio di dover delibare l’illegittimità del procedimento che ha condotto al giudizio di non ammissibilità dei codici civili e penali della D. se non previa eliminazione dei relativi indici.
Censurabile risulta, difatti, il modus procedendi seguito dalla Commissione di concorso al fine di addivenire a siffatta determinazione.
Per come sopra illustrato, l’individuazione dei codici da ritenersi ammissibili, non ammissibili e ammissibili previa eliminazione dei relativi indici, è contenuta in un elenco privo dei caratteri di ufficialità, elaborato da alcuni membri della Commissione e sottoposto, nel corso di una riunione informale, al vaglio degli altri componenti, senza che si sia proceduto alla formale verbalizzazione delle operazioni di valutazione e di approvazione di siffatto elenco da parte della Commissione.
A fronte della sentita esigenza – come rappresentata nella citata relazione del Presidente della Commissione di concorso – di orientare le determinazioni relative alla ammissione dei codici al fine di garantire l’uniformità delle operazioni di controllo, anche attraverso la presenza ad ogni varco di identificazione di un componente della Commissione, risulta invero censurabile la mancata formalizzazione e procedimentalizzazione di tale fase, scandita esclusivamente da atti interni di valenza meramente orientativa che, come tali, non risultano idonei a garantire tale invocata uniformità né ad assicurare la par condicio tra i candidati, posto che, come attestato nel verbale n. 1 del 5 luglio 2010 – data in cui i candidati procedevano alla consegna dei codici – si sono verificate anomalie relative alla ammissione di codici senza l’eliminazione degli indici.
Le segnalata assenza di procedimentalizzazione di tale fase deliberativa non consente quindi alcuna certezza circa i criteri seguiti nel corso delle operazioni di verifica dei codici, a garanzia della legittimità del procedimento.
Se, invero, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, non può escludersi la possibilità per la Commissione di concorso di escludere l’ammissione di codici che contengano indici analitici che possano rappresentare una rielaborazione concettuale degli istituti attraverso un percorso logico ed analitico, alla stregua di una sorta di schema generale, che possa costituire un indubbio ausilio per i candidati, rileva tuttavia il Collegio che l’esercizio di tale facoltà non possa sottrarsi al rispetto dei principi di procedimentalizzazione dell’azione, attraverso l’assunzione delle relative determinazione secondo le regole che presiedono la formazione della volontà collegiale della Commissione di concorso.
Peraltro, avendo il Presidente della Commissione, con l’avviso pubblicato sul sito internet del Ministero della Giustizia in data 2 luglio 2010, precisato, con riferimento alla verifica dei codici da ammettere alle prove scritte, previo richiamo al decreto ministeriale 1 aprile 2010, che non sarebbero state ammesse "le opere, ivi inclusi gli indici, la cui formulazione si traduce in concetti o elaborazioni dottrinarie e/o giurisprudenziali di qualunque genere…", a tale avviso avrebbe potuto e dovuto fare seguito una formale indicazione dei codici ritenuti non ammissibili o ammissibili previa eliminazione dei relativi indici.
Tale indicazione è, invece, inspiegabilmente, rimasta a livello di atto meramente interno ed orientativo, laddove l’elenco dei codici versato al fascicolo di causa ben avrebbe potuto essere ufficializzato attraverso una formale deliberazione della Commissione che ne avesse fatto propri i relativi contenuti ed adeguatamente portato a conoscenza dei candidati al fine di garantire il buon andamento e la trasparenza dell’azione amministrativa, attraverso la garanzia dell’uniformità dell’azione, della par condicio tra i candidati e della certezza dei rapporti.
In proposito, osserva il Collegio che la formale deliberazione da parte della Commissione in ordine ad un elenco di codici ammissibili, che invece è rimasto atto interno, e la relativa verbalizzazione, avrebbe dato univocamente conto della volontà della Commissione coerentemente con la funzione strumentale propria del verbale e con i criteri di procedimentalizzazione in sede pubblica delle operazioni di concorso.
Una volta che la Commissione ha stabilito di dover procedere alla esclusione degli indici analitici di determinati codici, la stessa avrebbe dovuto assumere tale determinazione attraverso le forme previste in un momento anteriore alle operazioni di verifica.
Giova ricordare, al riguardo, che la normativa di riferimento non prevede espressamente tale facoltà la quale, tuttavia, deve essere riconosciuta in capo alla Commissione di concorso al fine di adeguare le previsioni normative alle nuove modalità di pubblicazione dei testi normativi.
Il quadro normativo di riferimento si compone dell’art. 7 del R.D. n. 1860 del 1925, il quale prevede, ai commi 2 e 3, che "È vietato ai concorrenti di portare seco appunti manoscritti, o libri od opuscoli di qualsiasi specie. Essi possono essere sottoposti a perquisizione personale prima del loro ingresso nella sala degli esami e durante gli esami. È loro consentito di consultare i semplici testi dei codici, delle leggi e dei decreti dello Stato, del "Corpus iuris" e delle istituzioni di Gaio, da essi preventivamente comunicati alla commissione, e da questa posti a loro disposizione previa verifica.".
L’art. 13 del D.P.R. n. 487 del 1994, prevede che "I candidati non possono portare carta da scrivere, appunti manoscritti, libri o pubblicazioni di qualunque specie. Possono consultare soltanto i testi di legge non commentati ed autorizzati dalla commissione, se previsti dal bando di concorso, ed i dizionari".
Viene, altresì, in rilievo il decreto ministeriale 1 aprile 2010, il quale specifica che in sede di verifica dei codici "saranno esclusi tutti i testi non ammessi, in particolare quelli contenenti note, commenti, annotazioni anche a mano, raffronti o richiami dottrinali e giurisprudenziali di qualsiasi genere".
Come già illustrato, il Presidente della Commissione esaminatrice ha reso noto, con avviso pubblicato sul sito internet del Ministero della Giustizia in data 2 luglio 2010, che non sarebbero state ammesse "le opere, ivi inclusi gli indici, la cui formulazione si traduce in concetti o elaborazioni dottrinarie e/o giurisprudenziali di qualunque genere…".
A tale avviso, a giudizio del Collegio, la Commissione, in luogo della formulazione di un elenco informale e di carattere meramente interno recante l’elenco dei codici ammissibili, di quelli non ammissibili e di quelli la cui ammissione è stata subordinata alla previa eliminazione degli indici, avrebbe potuto adottare una formale determinazione volta a dare certezza e trasparenza alle operazioni verifica, quantomeno con riferimento ai codici più diffusi e conosciuti, come peraltro avvenuto con l’indicato elenco informale.
Sotto l’illustrato profilo, pertanto, il ricorso va quindi accolto – con assorbimento delle ulteriori censure non esaminate – stante la rilevata illegittimità dell’operato della Commissione che si è discostata dal modulo procedimentale per l’individuazione dei codici da ammettere alle prove scritte, che è invece rimasta scandita da atti meramente interni di valore orientativo, senza che a giustificazione di tale modus procedendi possano individuarsi elementi che consentano di ritenere impraticabile la trasfusione dell’elenco informale in atti aventi valenza ufficiale.
Dalla portata della delibata decisione di accoglimento del ricorso, limitatamente all’azione proposta dalla casa editrice ricorrente, non consegue l’annullamento delle prove concorsuali.
La peculiarità della vicenda contenziosa e la mancanza di attività difensiva svolta dalla difesa erariale consente la compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso N. 5990/2010 R.G., come in epigrafe proposto, lo accoglie nel senso e coi limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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