Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il primo dei ricorsi indicati in epigrafe, proposto dalla M. s.r.l. è diretto contro la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha annullato una deliberazione della Giunta regionale che autorizzava l’appellante medesima ad aprire e coltivare una cava localizzata nel territorio del comune di Sommacampagna.
Rileva l’appellante che, ottenuti i pareri favorevoli anche perché l’area della cava rientrava nel 3% della superficie agricola a ciò destinata dal piano regolatore generale del Comune di Sommacampagna, otteneva l’autorizzazione regionale, che veniva impugnata ed annullata dalla sentenza indicata in epigrafe, con motivazione incentrata sul fatto che la commissione consultiva provinciale (C.T.P.A.C.) era stata presieduta da un assessore (assessore delegato per la materia delle cave), anziché da un dirigente, oltre che per il superamento del 3% della superficie destinata a cava nel territorio del Comune di Sommacampagna.
Avverso la stessa sentenza sono proposti i seguenti motivi di diritto:
Relativamente alla illegittima composizione della commissione consultiva provinciale, errata individuazione normativa, in quanto la fattispecie è regolata dall’art. 43 della legge regionale n. 44 del 1982, che prevede che la competenza è della Regione che, però, si avvale dell’organo consultivo provinciale, il quale, quindi, è innanzitutto un organo consultivo e non operativo e, poi, non è un organo che opera per la Provincia, ma per la Regione, per cui, in entrambi i casi non trova applicazione l’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000, che riguarda invece esclusivamente gli organi operanti nell’ambito degli enti locali di appartenenza;
Per quanto concerne la superficie occupata dalla cava, questa è di mq. 69.150 (superficie recintata) e di mq. 65.627 (superficie di scavo), mentre l’area presa in considerazione dal Comune e dal Tribunale amministrativo regionale (mq. 111.583) riguarda l’area della proprietà Vincenzoni, solo parte della quale è stata compromessa in vendita alla M., e precisamente quella necessaria per le operazioni della cava prima indicata.
L’appellante rileva poi come il progetto non sia affatto carente, come la Regione non abbia affatto modificato il progetto presentato, essendosi solo limitata ad ampliare l’area di deposito del terreno vegetale rimosso, mentre, attesa l’estensione, non era necessaria la procedura di valutazione di impatto ambientale.
Il Comune di Sommacampagna si costituisce in giudizio e resiste all’appello, chiedendone la reiezione, rilevando, con più memorie, l’inammissibilità dell’appello per non essere stata censurata la statuizione del primo giudice in ordine alla limitazione dell’occupazione del 3% della superficie (carente di istruttoria e motivazione) e l’infondatezza nel merito dello stesso.
Ripropone, poi, l’Amministrazione comunale i motivi di primo grado, non esaminati dal Tribunale amministrativo regionale, e precisamente:
Violazione degli artt. 13, comma 2, e 44, comma 2, della legge regionale 7 settembre 1982, n. 44, violazione dell’art. 24 della legge regionale 30 gennaio 2004, n. 1, violazione dell’art. 97 Cost., nonché difetto di istruttoria, perplessità, carenza di presupposti e difetto di motivazione; in quanto la commissione provinciale si è espressa positivamente senza pronunciarsi sulla misura del 3%;
Violazione dell’art. 15, comma 2, della legge regionale 7 settembre 1982, n. 44, difetto di istruttoria e carenza dei presupposti; per la evidente carenza del progetto presentato;
Violazione degli artt. 15, 17 e 18 e 43 della legge regionale n. 44 del 1982, violazione dell’art. 24 della legge regionale 30 gennaio 2004, n. 1, nonché contraddittorietà e difetto di istruttoria; avendo modificato la Regione il progetto presentato;
Violazione dell’art. 3, comma 1, lett. a) della legge regionale 26 marzo 1999, n.10, e difetto di istruttoria; in quanto la cava in parola, essendo contigua ad altra cava, aveva bisogno della valutazione di impatto ambientale.
La Regione Veneto, costituitasi in giudizio, aderisce alle tesi della ricorrente, rilevando la illegittimità della sentenza appellata.
L’appellante presenta successive memorie illustrative, con le quali, citando anche giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in ordine alla irrilevanza della partecipazione di un soggetto politico in un collegio tecnico (sez. IV, 13 gennaio 2010, n.103), insiste per l’accoglimento dell’appello.
Il secondo ricorso in appello è proposto dalla Provincia di Verona e si dirige avverso la medesima sentenza prima indicata.
Questi i motivi dell’appello:
Violazione dell’art. 40 della legge regionale Veneto n. 44 del 1982 e dell’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000; in quanto la commissione tecnica per le attività di cava della Provincia è un organo tecnico che emana pareri per l’adozione di provvedimenti di pianificazione e non esercita un’attività di gestione;
Violazione dell’art. 117 Cost., dell’art. 40 della l.r. Veneto e dell’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000; poiché la Commissione in parola non opera nell’ambito degli organi di governo dell’ente locale (disciplinati dalla normazione nazionale), ma rientra tra quelli rientranti nella competenza regionale, come stabilito dalla Corte costituzionale, per cui l’art. 40 della legge regionale di cui in rubrica non può ritenersi abrogato dal d. lgs. n. 267 del 2000;
Violazione dell’art. 13, comma 2, della l.r. Veneto n. 44 del 1982; in quanto la norma fa riferimento alla sola superficie di cava.
Il Comune di Sommacampagna si costituisce in giudizio e resiste anche a questo appello, chiedendone la reiezione, riformulando anche in questo appello i motivi di primo grado, prima esplicitati e non esaminati dal Tribunale amministrativo regionale.
Si costituisce in giudizio la Regione Veneto, la quale aderisce all’appello della Provincia.
L’appellante Provincia di Verona formula ulteriori memorie illustrative, con le quali insiste per l’accoglimento dell’appello.
Il terzo ricorso in appello è proposto dalla Regione Veneto e anch’esso si dirige contro la medesima sentenza indicata in epigrafe.
Vengono formulati i seguenti motivi di gravame:
Errata interpretazione dell’art. 107 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e violazione degli artt. 1 e 40 della legge regionale Veneto n. 44 del 1982; in quanto l’art. 40 suddetto è norma speciale rispetto alla previsione generale dell’art. 107 del d. lgs. n. 267 del 2000, ed in quanto la Commissione esprime un parere obbligatorio e vincolante per la Regione che non attiene solo agli aspetti tecnici ma anche all’attività di indirizzo e di alta amministrazione in materia di cave;
Travisamento dei fatti, carenza di motivazione, violazione ed errata applicazione degli artt. 13, 1 e 2 della l. r. n. 44 del 1982; essendo evidente dalla scheda allegata al progetto il mancato superamento della superficie del 3% (superficie disponibile per apertura di cave).
Il Comune di Sommacampagna si costituisce in giudizio e resiste anche a tale appello, riformulando tutte le eccezioni e riproponendo tutti i motivi non esaminati dal primo giudice e di cui ai precedenti appelli.
La Regione Veneto presenta una successiva memoria illustrativa, con la quale insiste per l’accoglimento dell’appello.
Le cause passano in decisione alla pubblica udienza del 10 dicembre 2010.
Motivi della decisione
I tre ricorsi indicati in epigrafe, proposti, rispettivamente, dalla società M., dalla Provincia di Verona e dalla Regione Veneto si dirigono tutti e tre contro la medesima sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Veneto e devono, perciò, essere preliminarmente riuniti per essere decisi con un unico provvedimento giurisdizionale.
I tre appelli suddetti sono fondati, per le ragioni di seguito specificamente evidenziate.
I motivi dei tre ricorsi sono incentrati fondamentalmente su due censure, che sono state, poi, quelle che hanno determinato l’accoglimento in primo grado del ricorso proposto dal Comune di Sommacampagna e precisamente: la presenza nella commissione provinciale sulle cave che ha formulato il parere (obbligatorio e vincolante) sul rilascio dell’autorizzazione regionale alla coltivazione della cava, di un soggetto rivestente una carica politica (assessore provinciale), in qualità di presidente in luogo di un soggetto dell’apparato burocratico, e il fatto che la superficie interessante la cava superava quella disponibile residua (3%) individuata nel piano regolatore comunale per la specifica destinazione.
Oltre a ciò, l’appellante M. formula ulteriori eccezioni avverso i motivi di primo grado non esaminati dal primo giudice, motivi che il Comune di Sommacampagna riproduce in questa sede.
L’articolazione della motivazione avrà quindi luogo esaminando, dapprima, i due motivi di appello indicati e sussunti dal Tribunale amministrativo regionale a fondamento del suo accoglimento del ricorso di primo grado e, successivamente, saranno esaminati, "hinc et inde", le ulteriori censure riproposte in appello dal Comune di Sommacampagna e contrastate in appello.
Per quanto concerne la composizione della Commissione provinciale consultiva sulle cave, nell’ambito della quale, con funzioni di presidente, era inserito l’assessore provinciale delegato alla materia, è da escludersi che essa composizione fosse illegittima per violazione dell’art. 107 del decreto legislativo n. 267 del 2000, in quanto tale articolo, in omaggio al principio della separatezza dei poteri nell’ambito locale, stabilisce che le attività di gestione dell’ente debbano essere poste in essere da un dirigente della medesima amministrazione, mentre nella specie, la commissione in parola non opera affatto per la provincia, ma si presenta nel sistema giuridico come un organo straordinario designato dalla Regione per rendere alla stessa un parere di natura tecnica (in materia di atti anche pianificatori e di indirizzo e non solo concessori e autorizzatori).
Non solo, ma la norma regionale che lo prevede (art. 40 della legge regionale n. 44 del 1982) si atteggia come una norma speciale, rispetto alla norma generale di cui all’art. 107 del decreto legislativo n. 267 del 2000, per cui, per il noto brocardo "generi per speciem derogatur", non può sostenersi che la norma generale successiva abbia abrogato la norma speciale precedente, che, quindi, resterà in vigore, fino a quando non verrà espressamente abrogata mediante una nuova formulazione legislativa.
Con riferimento, poi, alla estensione della cava, appare corretta la rappresentazione delle appellanti in ordine alla superficie che interessa l’attività di cava: questa è e non può essere altra che quella ove effettivamente hanno luogo le operazioni che riguardano le operazioni di estrazione e di sistemazione del materiale estratto e non certo tutto l’ambito circonvicino, ove magari vi è la presenza o il passaggio occasionale dei mezzi che accedono all’area di cava.
E il progetto di cava, preso in considerazione in sede di emanazione del parere, prevede chiaramente delle aree ben delimitate da colori diversi, ove è facilmente individuabile quale è effettivamente la superficie che interessa le attività di cava (mq.65.630) a fronte di una disponibilità complessiva nel Comune di Sommacampagna, al momento dell’emanazione del parere, di ben 247.794 mq.
Da ciò la considerazione della fondatezza dei motivi di appello, risultando assorbita nel rilievo documentale ogni contestazione circa il difetto di motivazione e di istruttoria.
Per quanto concerne, invece, gli ulteriori motivi di primo grado, non esaminati dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto e riproposti in questa sede, gli stessi sono tutti infondati.
Infatti, per quanto concerne il rilievo che la Commissione non si è pronunciata espressamente sul 3%, è fuori discussione che la valutazione della superficie è presente nel parere e anche se non si fa espressa menzione di ciò, il fatto non determina alcuna illegittimità del parere, che era destinato a rappresentare la possibilità di considerare ammissibile la presenza della cava; per quanto concerne la inadeguatezza del progetto presentato, lo stesso invece, comprensivo di tutti i necessari allegati, è stato considerato completo ed attuabile proprio dalla Commissione tecnica e perciò la censura non può avere ingresso, trattandosi di vera e propria discrezionalità tecnica (censurabile solo per manifeste illogicità nella specie non ravvisabili); ancora, non vi è stata alcuna modificazione del progetto da parte della Regione, la quale si è limitata solo ad alcune prescrizioni che in nulla modificavano il progetto presentato; infine, l’estensione della superficie di cava (alla quale non poteva certo aggiungersi la superficie di una precedente cava) non rientrava nei limiti per cui era necessario procedere ad una valutazione di impatto ambientale.
Gli appelli riuniti, conclusivamente, vanno accolti, con riforma della sentenza appellata.
Le spese di giudizio, tuttavia, in considerazione della complessità della situazione, possono essere integralmente compensate fra le parti in lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti,
li riunisce;
accoglie gli stessi e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, rigetta il ricorso di primo grado;
Spese del doppio grado compensate..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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