Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole
Svolgimento del processo
Gli odierni ricorrenti, già dipendenti della disciolta USL n. 11 di Agrigento, cui è subentrata l’appellata Azienda USL n. 1, hanno lamentato con ricorso al T.A.R. Palermo la mancata erogazione delle differenze retributive derivanti dalle delibere n. 354 del 17/01/91 e n. 1732 del 20/05/91, con cui, rispettivamente, il Comitato di Gestione della ex U.S.L. n. 11 di Agrigento ha proceduto a modificare l’applicazione del D.P.R. n. 348/83 (con particolare riferimento all’art. 54 nei confronti del personale assunto dopo il 1 gennaio 1980), predisponendo la quantificazione delle somme da erogare a ciascuno dei dipendenti interessati.
Il gravame è stato affidato alle censure della violazione di legge ed eccesso di potere e violazione del principio di non disapplicazione dei provvedimenti amministrativi.
Conclusivamente, i ricorrenti hanno chiesto, previo accoglimento del ricorso, il riconoscimento del diritto a percepire le somme come quantificate nella suddetta deliberazione n. 1732/91 e, per l’effetto, la condanna dell’Azienda, odierna intimata, al relativo pagamento, oltre interessi legali e rivalutazione e con gli interessi sugli interessi ex art. 1283 c.c.
Si costituiva l’Azienda suddetta eccependo preliminarmente il difetto di legittimazione passiva in capo alla stessa. In via gradata, opponeva la prescrizione del diritto, chiedendo nel merito il rigetto del ricorso.
Il T.A.R. adito, con la sentenza qui impugnata, dichiarava che il ricorso è inammissibile in quanto, "incardinato nel 2000 (cioè dopo la soppressione delle UU.SS.LL.), è stato intimato solo nei confronti del nuovo e distinto soggetto A.U.S.L. e non anche nei confronti del suo legale rappresentante n. q. di Commissario Liquidatore della disciolta USL n. 11".
Con l’appello in epigrafe, i ricorrenti, richiamando favorevole giurisprudenza, hanno dedotto che il Giudice di prime cure avrebbe dovuto applicare i principi che governano il litisconsorzio necessario, cui non è estraneo il processo amministrativo, e che, pertanto, vista l’asserita incompletezza del contraddittorio in primo grado, il giudice di appello, rilevandola d’ufficio, deve annullare la decisione con rinvio degli atti al primo giudice.
In altre parole, il Giudice di prime cure avrebbe dovuto disporre l’integrazione del contraddittorio con la Gestione liquidatoria dell’USL n. 11, sicché, sotto questo profilo, la sentenza appellata andrebbe annullata con rinvio.
Con un secondo motivo di gravame, i ricorrenti hanno dedotto che, a prescindere dal vizio della mancata integrazione del contraddittorio, il Giudice di prime cure avrebbe dovuto riconoscere la legittimazione passiva dell’Azienda USL n. 1 di Agrigento in ordine all’accertamento del diritto all’applicazione dell’art. 54 e, quindi, ai fini del ricalcolo dei successivi benefici contrattuali, già riconosciuti dalla USL n. 11 con le deliberazioni sopra richiamate.
Hanno quindi riproposto le seguenti lagnanze poste a fondamento della loro pretesa: a) violazione e falsa applicazione degli artt. 47 della L. n. 833/78 e 30 del D.P.R. n. 761/79 e degli artt. 1 e seguenti del D.P.R. n. 348/83 nonché eccesso di potere per violazione della circolare Ass. Reg. San. 3910/85; b) violazione del principio della non disapplicazione dei provvedimenti amministrativi.
Il Comitato di Gestione della U.S.L. n. 11, pertanto, in esecuzione della propria delibera n. 1732/91, con cui ha predisposto la quantificazione delle somme da erogare, avrebbe poi dovuto corrisponderle senza esitazione.
Gli odierni ricorrenti hanno concluso chiedendo, in accoglimento dell’appello, di annullare con rinvio la sentenza impugnata ed, in subordine, riconoscere il diritto degli appellanti all’applicazione dell’art. 54 D.P.R. n. 348/83 nei confronti dell’AUSL n. 1 nonché disporre eventuale consulenza tecnica, con vittoria di spese.
Con successiva memoria di costituzione, l’Azienda USL intimata, preliminarmente affermando che la sentenza ex adverso impugnata non merita censura, ha tuttavia chiesto, per mero tuzionismo, qualora venisse riconosciuta la legittimazione passiva in capo alla stessa, che siano riesaminate le eccezioni di prescrizione del diritto fatto valere dagli odierni appellanti e, comunque, l’infondatezza nel merito del ricorso proposto dagli stessi.
Motivi della decisione
L’appello non merita accoglimento.
Consolidata giurisprudenza, cui aderisce anche questo Consiglio di Giustizia, ha più volte ribadito che, con la soppressione delle Unità Sanitarie Locali e l’istituzione delle Aziende USL, non si è verificata una successione a titolo universale delle seconde nei rapporti giuridici di cui erano titolari le prime in quanto, mediante l’art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e l’art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, sono stati chiaramente individuati nelle Regioni i soggetti giuridici obbligati ad assumere a proprio carico i debiti pregressi delle USL mediante apposite "gestioni stralcio", rimaste di pertinenza delle Regioni anche quando sono state trasformate in "gestioni liquidatorie", e affidate ai Direttori generali delle Aziende USL (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 26 gennaio 2001, n. 275).
A seguito della costituzione delle così dette "gestioni stralcio", e poi delle "gestioni liquidatorie", si è in tal modo distinta, mediante un espediente contabile, l’attività di accertamento delle obbligazioni degli Enti soppressi da quella relativa alle Aziende di nuova istituzione. Le Regioni hanno attribuito le funzioni di Commissari liquidatori ai Direttori generali delle Aziende USL, i quali, tra l’altro, amministrano e liquidano le situazioni debitorie delle USL esistenti alla data di subentro delle nuove Aziende. Fino a quando non si disporrà con un provvedimento specifico l’estinzione delle gestioni liquidatorie, già gestioni stralcio, la legittimazione processuale spetta soltanto ad esse, perché, pur essendo prive di personalità giuridica e agendo nell’interesse e per conto dell’Ente regionale, hanno un’autonomia funzionale, amministrativa e contabile e una propria capacità processuale, sia pure limitata alla gestione (Cass. 19 maggio 1999, n. 4847; Cons. Stato, VI, 22 gennaio 2001, n. 184).
Detta giurisprudenza, inoltre, in merito al dibattuto problema concernente i rapporti fra le soppresse "Unità Sanitarie Locali" e le nuove strutture denominate "Aziende Unità Sanitarie Locali", ha avuto modo di ribadire che, in virtù dell’art. 6, comma 1, L. 23 dicembre 1994 n. 724, come integrato dall’art. 2 comma 14 L. 28 dicembre 1995 n. 549, i rapporti obbligatori afferenti alle soppresse Unità Sanitarie Locali (USL) non sono stati trasferiti alla responsabilità delle neoistituite Aziende di Unità Sanitaria Locale (AUSL), ma spettano alla competenza esclusiva delle apposite gestioni liquidatorie costituite presso le regioni, per cui nessuna legittimazione passiva può spettare alle AUSL per debiti contratti di una soppressa USL, ancorchè confluita nella struttura della nuova azienda (Cons. Stato, Sez. V, 6/2/2001, n. 484).
La stessa Suprema Corte (Cass. civ., 11/8/2000, n. 10667), in una fattispecie relativa a crediti nei confronti di USL pugliese, ha stabilito che la prescrizione della estraneità delle aziende unità sanitarie locali rispetto ai rapporti creditori e debitori delle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali – prescrizione contenuta nell’art. 6, comma 1, della L. n. 724 del 1994 mediante l’affermazione del divieto per le regioni di far gravare tali poste attive o passive sugli enti di nuova istituzione – costituisce norma di principio dell’organizzazione sanitaria locale, che deve essere valorizzata ai fini di un’interpretazione costituzionalmente adeguata delle leggi regionali in materia (cfr. Corte cost. n. 89 del 2000) e che comporta l’inammissibilità dell’impugnazione proposta nei confronti di un’azienda sanitaria riguardo a una sentenza pronunciata nei confronti di preesistente unità sanitaria locale e avente ad oggetto debiti della relativa gestione (e, quindi, analogamente nel caso di specie, in cui il ricorso è stato proposto nei confronti della neoistituita AUSL n. 1 di Agrigento avverso la mancata esecuzione di delibere emesse dalla soppressa USL n. 11 ed aventi ad oggetto crediti maturati nei confronti di quest’ultima). Del resto, sempre la Suprema Corte (Cass. civ., Sez. un., 6/3/1997, n. 1989), ha chiarito che in base all’art. 6 L. 23 dicembre 1994 n. 724 è stata realizzata una forma di successione ex lege delle regioni nei rapporti obbligatori già di pertinenza delle soppresse unità sanitarie locali, con la conseguenza che, ove tale successione avvenga nel corso di una causa avente ad oggetto uno dei suddetti rapporti, la legittimazione a proporre impugnazione spetta alla regione, secondo i principi stabiliti dall’art. 111 c.p.c. per l’ipotesi di successione a titolo particolare nel diritto controverso, e non già all’azienda unità sanitaria locale subentrata alla soppressa USL, intendendo così richiamare il disposto ex art. 111 c.p.c. solo in relazione ai rapporti di credito-debito, mentre di successione in universum ius si parla expressis verbis nella pronuncia della Cassazione civile, Sez. I, 11/11/1996, n. 9842. Inoltre, a proposito della configurazione delle aziende sanitarie, merita di essere ricordato che il D.Lgs. n. 502/1992 istituiva le aziende sanitarie con personalità giuridica pubblica e autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale contabile, gestionale e tecnica (art. 3 comma I): l’Azienda sanitaria, detto altrimenti, non può considerarsi una semplice sommatoria degli enti – USL, trattandosi di un ente distinto ed autonomo (cfr. Cons. Stato, V sezione, 22/08/2003, n. 4742/03).
Infine, non pare a questo Collegio che, nella fattispecie di cui si discute, ricorrano i presupposti dell’invocato "litisconsorzio necessario".
Invero, è stato autorevolmente affermato che anche nel sistema processuale amministrativo l’istituto del "litisconsorzio necessario" si atteggia in modo sostanzialmente analogo al corrispondente istituto processualcivilistico, essendo la completezza del contraddittorio imposta dal legislatore non per esigenze formali, ma per necessità sostanziali inerenti alla stessa effettività dell’esercizio della giurisdizione: con la conseguenza, per un verso, che la verifica della integrità del contraddittorio è preliminare a qualsivoglia pronuncia del Giudice nel rito e sul merito della controversia; per altro verso, che, nel caso di "incompletezza" del contraddittorio in primo grado, il giudice di appello deve annullare la decisione impugnata, rinviando gli atti al primo giudice (cfr. ex pluribus, Cons. di Stato, A. P., 17 ottobre 1994, n. 13; Cons. di Stato, IV, 23 settembre 2004, n. 6224 e 14 aprile 2004, n. 2168).
Orbene, nel caso che ci occupa, non si è verificata la sopra richiamata "incompletezza del contraddittorio" – vizio al quale il Giudice dell’appello può ovviare restituendo gli atti al T.A.R. perché provveda a disporre l’integrazione del contraddittorio ad opera del ricorrente che non vi ha provveduto con il ricorso originario – bensì la totale mancanza di contraddittorio, per cui il Giudice non può disporre l’integrazione di ciò che non esiste.
Alla stregua delle considerazioni svolte, ritenendo assorbiti i motivi dedotti dall’Azienda intimata, l’appello è respinto.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre tra le parti l’integrale compensazione delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, rigetta l’appello in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 15 ottobre 2009, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Chiarenza Millemaggi Cogliani, Paolo D’Angelo, Filippo Salvia, Pietro Ciani, estensore, componenti.
Depositata in segreteria il 2 luglio 2010.
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