Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con ricorso ritualmente proposto, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe con cui il Sindaco del Comune di Saluzzo ha ordinato la "sospensione della validità" della concessione edilizia n. 218 del 09.06.1994 (già rilasciata in favore dei signori M.C., P. e M. e successivamente volturata a nome della ricorrente, con atto del 27 luglio 1994, a seguito di compravendita immobiliare) relativa ad un intervento di demolizione di fabbricati industriali con conseguente ricostruzione di un complesso residenziale in Saluzzo, via Bagni n.10.
Il provvedimento è stato adottato quale misura di salvaguardia a seguito delle osservazioni formulate dalla Regione Piemonte sul nuovo P.R.G.C. adottato dal Comune di Saluzzo.
Tali osservazioni concernevano, in particolare:
– la richiesta regionale di sottoporre a strumento urbanistico esecutivo (s.u.e.) tutti gli interventi edilizi da realizzare in aree di nuovo impianto di tipo "C";
– la mancata indicazione della capacità insediativa aggiuntiva sulla "scheda n. 151- Residenze".
Il provvedimento impugnato, dopo aver dato atto che i lavori autorizzati con la predetta concessione edilizia non erano ancora iniziati, ha fatto espresso divieto di iniziarli. Ha inoltre precisato che la sospensione sarebbe durata fino alla data di approvazione del nuovo PRGC e comunque non oltre tre anni dalla data di cui all’art. 58 della L.R. 56/77 e s.m.i.
2. Il ricorso è stato affidato a tre motivi, con i quali sono stati dedotti vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili.
3. Si è costituito il Comune di Saluzzo, resistendo al gravame con articolate difese.
4. Con ordinanza n. 1280 del 1994 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta dalla parte ricorrente.
5. Con istanza depositata il 12.11.2008, la parte ricorrente ha chiesto la fissazione dell’udienza di discussione.
6. In prossimità di quest’ultima, la difesa comunale ha depositato il provvedimento n. 52/1996 in data 14.06.1996, notificato il 18.06.1996, con cui il Sindaco del Comune di Saluzzo, a seguito dell’approvazione del nuovo P.R.G.C. (con D.G.R. n. 267934 del 16.04.1996) ha revocato l’atto impugnato. La difesa comunale ha altresì documentato che il lavori oggetto della concessione edilizia n. 281 del 09.06.1994 sono stati iniziati in data 01.08.1996 e ultimati in data 29.01.1999.
Con memoria depositata il 04.02.2011 la difesa del Comune ha quindi eccepito preliminarmente l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse (anche in considerazione del fatto che nel presente giudizio la ricorrente non ha proposto domanda risarcitoria); in subordine, ha comunque rilevato l’infondatezza del ricorso e ne ha invocato il rigetto.
Con memoria deposita il 07.02.2011 la difesa di parte ricorrente ha reclamato la persistenza del proprio interesse "strumentale" alla declaratoria di illegittimità dell’atto impugnato, in vista di successive domande risarcitorie.
7. All’udienza del 10 marzo 2011, sentiti l’avv. Cristina Roggia, su delega dell’avv. Dal Piaz, per la parte ricorrente e l’avv. Martino per il Comune resistente, la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Preliminarmente va respinta l’eccezione processuale sollevata dalla difesa comunale, dal momento che la "revoca" dell’atto impugnato è intervenuta soltanto dopo l’approvazione del P.R.G.C., e quindi quando l’atto revocato aveva già interamente prodotto i suoi effetti, sicchè residua l’interesse strumentale di parte ricorrente ad ottenere una pronuncia dichiarativa della illegittimità dell’atto stesso in vista di eventuali domande risarcitorie (connesse evidentemente al ritardo con cui l’intervento edificatorio si è potuto realizzare).
2. Peraltro, nel merito, il ricorso è infondato e va respinto.
2.1. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 58 della legge regionale piemontese 5 dicembre 1977, n. 56; ha sostenuto l’illegittimità derivata dell’atto impugnato per l’illegittimità costituzionale della predetta norma regionale, con riferimento agli artt. 42 e 117 della Costituzione; ha dedotto altresì vizi eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione.
In particolare, la ricorrente ha sostenuto che secondo la normativa statale contenuta nelle leggi 1902/1952, 1357/1955 e 765/1967, l’applicazione di una cosiddetta misura di salvaguardia può comportare la sospensione soltanto di procedimenti autorizzatori ancora in corso, non invece di concessioni edilizie già rilasciate, le quali hanno oramai fatto sorgere in capo all’interessato un vero e proprio diritto soggettivo all’edificazione, che non può essere inciso da un provvedimento non previsto dall’ordinamento. Nè il provvedimento impugnato può trarre fondamento dall’art. 58 terzo comma della L.R. n. 56/77, dal momento che tale norma non è applicabile alla fattispecie in esame perchè presuppone un contrasto della concessione rilasciata con il nuovo PRGC adottato, e non semplicemente con le osservazioni formulate dal C.U.R.; in ogni caso la predetta norma regionale è costituzionalmente illegittima perché contrasta con gli articoli 42 e 117 della Costituzione, giacchè determina l’imposizione di ulteriori vincoli al diritto di proprietà non previsti dalla normativa statale, finendo così per intervenire sui rapporti interprivati, che sono sottratti alla competenza legislativa regionale.
2.2. Osserva il collegio che le predette censure non possono essere condivise.
Con il provvedimento impugnato il Comune di Saluzzo ha fatto corretta e doverosa applicazione della normativa regionale di settore.
In particolare, l’art. 58 della L. R. Piemonte 05.12.1977 n. 56, nel disciplinare le "misure di salvaguardia", dispone al secondo comma che "dalla data della deliberazione di adozione degli strumenti urbanistici generali (…) fino alla emanazione del relativo atto di approvazione (…), il Sindaco, con motivata ordinanza notificata agli interessati, sospende ogni determinazione sulle istanze di concessione e di autorizzazione nei confronti di qualsiasi intervento di trasformazione del territorio che sia in contrasto con detti progetti e piani". Il terzo comma della stessa norma aggiunge che "entro i dieci giorni successivi alla deliberazione di adozione di cui al secondo comma del presente articolo, il sindaco notifica agli aventi titolo la sospensione delle concessioni e autorizzazioni in contrasto, salvo che sia già stato comunicato nei modi e forme di legge, l’inizio dei lavori come definito al decimo comma del precedente art. 49".
Inoltre, l’art. 78, comma 2 della stessa Legge Regionale stabilisce che "la comunicazione al Comune del parere della Commissione Tecnica Urbanistica (Regionale, n.d.r.) per la formulazione delle controdeduzioni di cui all’art. 15 della presente legge (sulla delibera comunale di adozione dello strumento urbanistico generale, n.d.r.), vincola il Comune alla immediata salvaguardia per quanto attiene alle osservazioni contenute nel parere".
In sostanza, dal combinato disposto delle due norme regionali appena citate si evince che nella Regione Piemonte:
a) le misure di salvaguardia che il Comune è tenuto ad adottare a seguito della delibera di adozione dello strumento urbanistico generale possono consistere, sia nella sospensione dei procedimenti autorizzatori ancora in corso, sia nella sospensione delle concessioni ed autorizzazioni già rilasciate (purchè, con riferimento a queste ultime, il Comune non abbia ancora ricevuto la comunicazione relativa all’inizio dei lavori);
b) dette misure di salvaguardia devono essere obbligatoriamente adottate, non solo nel caso in cui i predetti procedimenti o le predette concessioni attengano ad interventi edificatori in contrasto con il piano adottato, ma anche nel caso in cui gli stessi, quand’anche conformi al piano adottato, siano però in contrasto con le "osservazioni" formulate dalla Regione sul piano medesimo.
Nel caso di specie, il Comune ha fatto corretta applicazione di tali principi dal momento che, con il provvedimento impugnato, ha sospeso l’efficacia di una concessione edilizia già rilasciata relativa ad un intervento non ancora iniziato ed in contrasto con le osservazioni formulate dalla Regione sulla delibera comunale di adozione del nuovo PRGC.
Le eccezioni di illegittimità costituzionale dell’art. 58 della L.R. Piemonte n. 56/1977 sono manifestamente infondate. La norma in questione non viola l’art. 42 della Costituzione, dal momento che con tale disposizione il legislatore regionale ha inteso garantire la funzione sociale del diritto di proprietà attraverso l’affermazione del principio secondo cui l’interesse pubblico all’armonica attuazione dei piani urbanistici deve ritenersi prevalente sul diritto a costruire del proprietario D’altra parte l’applicazione della norma regionale in questione non determina l’ablazione a tempo indeterminato e senza ristoro delle facoltà del proprietario, ma ha carattere meramente temporaneo. La norma regionale non viola nemmeno l’art. 117 della Costituzione sotto il profilo che essa creerebbe vincoli ulteriori alla proprietà privata non previsti dalla legge statale, posto che la stessa normativa statale di riferimento prevede in realtà l’adottabilità di misure di salvaguardia ancora più incisive di quella qui in contestazione, quale, ad esempio, quella consistente nel potere dell’amministrazione di ordinare la sospensione di lavorigià iniziati (cfr. art. 1, comma 2 L. 03.11.1952 n. 1902).
Le censure dedotte con il primo motivo vanno quindi complessivamente disattese.
3. Con il secondo motivo la ricorrente ha lamentato la violazione, sotto altro profilo, dell’art. 58 della predetta legge regionale piemontese 5 dicembre 1977, n. 56, nonché vizi di eccesso di potere sotto plurimi profili sintomatici. Ha sostenuto, in particolare, che nel caso di specie l’amministrazione comunale non avrebbe potuto adottare alcuna misura di salvaguardia, per le seguenti ragioni:
a) innanzitutto, la norma di cui all’art. 58, terzo comma della L.R. n. 56/77, nel prevedere quale misura di salvaguardia il potere del Comune di sospendere anche le concessioni edilizie che siano in contrasto con la deliberazione di adozione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, è misura "atipica" (quella "tipica"essendo la sospensione dei procedimenti autorizzatori ancora in itinere), e come tale non è suscettibile di applicazione analogica alla fattispecie in esame, in cui il contrasto non si pone tra la concessione già rilasciata e la delibera di adozione del nuovo PRGC, ma tra la concessione e le osservazioni formulate dalla Regione nel procedimento di approvazione del piano;
b) in secondo luogo, la misura di salvaguardia prevista dal predetto terzo comma dell’art. 58 deve essere adottata entro il termine "perentorio" di 10 giorni dalla deliberazione di adozione dello strumento urbanistico; il che significa che, nel caso di specie, la misura sarebbe dovuta essere adottata entro 10 giorni dall’arrivo in Comune dei rilievi regionali, il che non è accaduto;
c) in terzo luogo, l’applicazione di una misura di salvaguardia presuppone in ogni caso un effettivo contrasto della concessione edilizia rilasciata con le norme del piano adottato, contrasto che l’amministrazione ha l’onere di evidenziare adeguatamente nella motivazione dell’atto con cui applica la misura medesima: nel caso di specie, invece, l’amministrazione si è limitata a richiamare semplicemente le osservazioni regionali, senza individuare alcun elemento di contrasto tra le medesime e la concessione edilizia già rilasciata;
d) in ogni caso, nessuno dei due rilievi regionali richiamati nell’atto impugnato (e cioè la necessità di strumento urbanistico esecutivo per gli interventi in zona C e la mancata indicazione della capacità insediativa aggiuntiva sulla scheda n. 151residenze) è pertinente alla fattispecie in esame, dal momento che, quanto al primo profilo la zona interessata dall’edificazione è di tipo B e non C (non essendo la stessa un’area di "nuovo impianto", ma un’area già ampiamente edificata e dotata delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria), mentre quanto al secondo profilo la scheda in questione, benchè effettivamente mancante della indicazione numerica espressa, contiene però tutte le indicazioni occorrenti per comprendere quale sia la capacità insediativa della zona, sicchè l’omissione non è rilevante; e) infine, la giurisprudenza amministrativa (anche di questo Tribunale) richiede una motivazione particolarmente rigorosa e l’individuazione di un contrasto particolarmente grave tra la concessione edilizia e il piano adottato anche per l’eccezionale misura di salvaguardia prevista al V comma dell’art. 58 della legge regionale: nel caso di specie tale motivazione è mancata del tutto.
3.2. Osserva il collegio che nessuna delle predette censure coglie nel segno. Infatti:
a) nella Regione Piemonte, la misura di salvaguardia consistente nella sospensione delle autorizzazioni e delle concessioni già rilasciate (relative ad interventi non ancora iniziati) che siano in contrasto con le controdeduzioni regionali alla delibera comunale di adozione dello strumento urbanistico generale è misura "tipica" in quanto espressamente prevista dal combinato disposto degli articoli 58 comma 3 e 78 comma 1 della L. R. 56/77; essa, pertanto, non è stata applicata in via analogica, ma in via diretta;
b) il termine di 10 giorni di cui all’art. 58 comma 3 L..R. Piemonte n. 56/77, in mancanza di un’espressa qualificazione normativa in termini di perentorietà, ha natura meramente ordinatoria, sicchè il suo decorso non consuma il potere dell’amministrazione di adottare le misura di salvaguardia ivi prevista;
c) il contrasto tra la concessione edilizia già rilasciata e le osservazioni regionali al PRGC adottato è stato congruamente evidenziato nella motivazione dell’atto impugnato con riferimento, sia all’obbligo richiesto dalla Regione di sottoporre a s.u.e. tutti gli interventi edilizi da realizzare in aree indicate di nuovo impianto di tipo C, sia alla mancata indicazione della capacità insediativa aggiuntiva sulla scheda n. 151Residenze;
d) la censura sub d) è apodittica e priva di ogni riscontro in atti;
e) la motivazione della misura adottata è congrua e adeguata.
4. Con il quarto motivo la ricorrente ha lamentato che l’amministrazione abbia omesso di comunicarle l’avvio del procedimento sfociato nell’adozione della misura di salvaguardia, con conseguente violazione dell’art. 7 della L. 241/90, non potendosi ritenere che l’applicazione di una misura di salvaguardia rientri nell’attività di pianificazione sottratta all’obbligo in esame, rientrando invece nell’attività della P.A. di disciplina concreta della utilizzazione del territorio.
Anche tale censura è tuttavia infondata, dal momento che, alla stregua della normativa regionale di settore più volte richiamata, l’adozione della misura di salvaguardia qui contestata ha costituito per l’amministrazione comunale un atto rigidamente vincolato, a fronte del quale non poteva ritenersi dovuta (anche perché inutile) alcuna comunicazione di avvio del relativo procedimento. E’ principio condiviso dalla Sezione quello per cui l’applicazione cogente dell’art. 7, l. n. 241 del 1990 inerisce la sola attività discrezionale, con conseguente irrilevanza della comunicazione di avvio nei confronti dei procedimenti a carattere vincolato in cui l’esercizio dell’attività amministrativa è predeterminato dalla legge. Nei casi in cui la partecipazione del privato risulti inifluente per il contenuto del provvedimento finale, non è ravvisabile per l’Amministrazione procedente alcun onere di comunicazione di avvio del procedimento (da ultimo, T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 09 agosto 2010, n. 30436; T.A.R. Puglia Lecce, sez. II, 23 giugno 2010, n. 1583; T.A.R. Campania Napoli, sez. III, 12 aprile 2010, n. 1923).
5. In conclusione, alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso va respinto perché infondato sotto tutti i profili dedotti.
Le spese di lite possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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