Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
In data 20/3/86, il ricorrente ha presentato al Comune di Roccasecca domanda di condono edilizio ai sensi della L. 47/85, con riferimento all’immobile di sua proprietà sito nel Comune di Roccasecca (FR) in Via Ponticello del Carmine n. 14, realizzato in difformità dalla concessione edilizia n. 34 del 14/9/81.
La zona nella quale ricade il manufatto è sottoposta a vincolo paesistico.
Il ricorrente ha quindi chiesto al Comune di Roccasecca il rilascio del parere ex art. 32 della L. 47/85.
Con determinazione n. 21 del 13/6/03 il Comune di Roccasecca ha rilasciato il parere favorevole alla sanatoria.
Detto atto è stato però annullato dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Patrimonio StoricoArtistico e Demoetnoantropologico per il Lazio con il provvedimento dell’11 settembre 2003.
Il Comune di Roccasecca, preso atto dell’annullamento da parte dell’Amministrazione Statale del parere ex art. 32 della L. 47/85, con il provvedimento del 24/11/03 ha negato il condono, e con la successiva ordinanza n. 154 del 28/11/03 ha ordinato la demolizione delle opere abusive.
Avverso detti provvedimenti il ricorrente ha proposto il presente ricorso deducendo i seguenti motivi di impugnazione:
1. Violazione dell’art. 7 della L. 241/90. Eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento ex art. 97 Cost.
Lamenta il ricorrente la violazione della suddetta disposizione.
2. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e per incongruità e carenza della motivazione.
Deduce il ricorrente il difetto di istruttoria in quanto l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto delle effettive caratteristiche dell’immobile e della reale difformità rispetto alla concessione edilizia n. 34 del 1981.
Il fabbricato si troverebbe quasi al limite della fascia di rispetto dal Rio Moscosa, distando circa 130 metri dal suo argine, e detto corso d’acqua sarebbe un mero greto secco, tanto da poter essere declassificato.
Il manufatto sarebbe stato realizzato tra il 1977 ed il 1983, in epoca antecedente all’introduzione del vincolo paesistico ( L. 431/85) e ricadrebbe in zona ampiamente urbanizzata; il parere favorevole del Comune di Roccasecca sarebbe stato rilasciato dopo l’esecuzione di un sopralluogo e dopo la verifica sull’inesistenza di ragioni di contrasto con la normativa del P.T.P. n. 14 art. 8, imponendo peraltro delle prescrizioni per meglio armonizzare il manufatto con il contesto ambientale vincolato.
Ritiene dunque il ricorrente che il provvedimento della Soprintendenza sarebbe viziato per difetto di istruttoria e di motivazione in quanto le argomentazioni addotte per l’annullamento sarebbero meramente stereotipate e non terrebbero conto dell’approfondita istruttoria eseguita dall’Ente locale.
Insiste quindi il ricorrente per l’accoglimento del ricorso.
L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.
In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie nelle quali hanno meglio illustrato le loro tesi difensive.
All’udienza pubblica del 24 febbraio 2011, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
In data 20/3/86 il ricorrente ha presentato al Comune di Cerveteri istanza di sanatoria ai sensi della L. 47/85 relativamente ad un immobile da lui realizzato negli anni 19771983 in zona agricola del Comune di Roccasecca, sottoposta a vincolo paesistico ai sensi dell’art. 146 comma 1 lett. c) del D.Lgs. 490/99.
Con la determinazione n. 21/03 del 13 giugno 2003, il Comune di Roccasecca ha rilasciato il parere favorevole ex art. 32 della L. 47/85 avendo ritenuto che non ricorressero ragioni di contrasto tra le opere ed il contesto paesistico vincolato a condizione che fossero osservate talune prescrizioni ivi indicate relative alla finitura degli intonaci esterni e all’impianto di alberature al fine di una ottimale schermatura dell’immobile.
Con il decreto dell’11 settembre 2003, la Soprintendenza ha annullato il nulla osta paesaggistico rilasciato dal Comune di Roccasecca con provvedimento n. 21 del 13/6/03 rilevando:
– che l’intervento ricade in zona vincolata ai sensi dell’art. 146 c. 1 lett. c) del D.Lgs. 490/99;
– che l’Autorità comunale non avrebbe spiegato come e perché l’intervento sarebbe compatibile con le esigenze di tutela ambientale;
– che l’intervento, consistente in una variazione sostanziale alla concessione edilizia n. 34 del 14/9/81, si porrebbe in contrasto con la previsione dell’art. 8 delle N.T.A. del P.T.P. n. 14 essendo i luoghi tutelati ai sensi dell’art. 146 comma 1 lett. c) del D.Lgs. 490/99 – tutela del corso d’acqua denominato "Rio Moscosa" – e che quindi le opere non potrebbero essere passibili di sanatoria dovendo applicarsi il principio del "tempus regit actum" come chiarito dall’A.P. del Consiglio di Stato con la decisione n. 20 del 7/6/99;
– che l’autorizzazione, qualora attuata, comporterebbe l’alterazione dei tratti caratteristici della località protetta e che quindi attraverso l’autorizzazione paesistica si consentirebbe la modifica del provvedimento di vincolo;
– che, quindi, il provvedimento comunale sarebbe viziato da eccesso di potere per carenza di motivazione e da violazione di legge perché in contrasto con le norme richiamate.
Con il primo motivo di impugnazione lamenta il ricorrente la violazione dell’art. 7 della L. 241/90.
La censura è infondata in quanto l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, previsto in relazione alla generalità degli atti amministrativi dall’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241 ed espressamente ribadito per i procedimenti di annullamento ministeriale dei nulla osta paesaggistici rilasciati dai soggetti delegati (o subdelegati) dall’art. 4 comma 1, del d.m. 13 giugno 1994 n. 495, è stato eliminato dal successivo d.m. 19 giugno 2002 n. 165 ed è stato poi ripristinato dal decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, recante il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, che agli artt. 146 e 159, che ha ribadito l’obbligo di comunicare all’interessato l’avvio del procedimento di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, anche se attraverso la speciale forma della comunicazione agli interessati della trasmissione dell’autorizzazione rilasciata da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo con l’avviso dell’avvio della fase del controllo ministeriale.
Ne consegue che solo per il periodo anteriore all’entrata in vigore del d.m. 19 giugno 2002 n. 165 (di modifica del d.m. 13 giugno 1994 n. 495) si è ritenuta necessaria una distinta comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento ministeriale dell’autorizzazione paesaggistica (Consiglio Stato, sez. VI, 17 luglio 2008, n. 3581) con conseguente illegittimità degli atti adottati in violazione della suddetta disposizione.
Nel caso di specie, il provvedimento impugnato è stato adottato successivamente all’entrata in vigore del D.M. 12 giugno 2002 n. 165 e ricade quindi sotto la relativa disciplina.
La censura deve essere quindi respinta.
Con il secondo motivo il ricorrente deduce l’illegittimità dell’atto per difetto di istruttoria e di motivazione.
Sostiene, infatti, che il vincolo di inedificabilità sarebbe sopravvenuto all’edificazione del fabbricato, in quanto imposto con la L. 431/85 mentre il manufatto risalirebbe agli anni 19771983.
Inoltre, il fabbricato non sarebbe stato realizzato senza il rilascio della concessione edilizia, ma sarebbe stato edificato soltanto in difformità dal titolo; la zona nella quale ricade il manufatto sarebbe ampiamente edificata e quindi l’edificio non arrecherebbe alcun nocumento all’ambiente circostante; infine il fabbricato disterebbe circa 120130 metri dall’argine del corso d’acqua, che – benché classificato come tale – sarebbe in realtà un mero greto secco.
Il parere favorevole reso dall’Amministrazione comunale avrebbe tenuto conto della reale situazione dei luoghi e sarebbe stato rilasciato dopo aver eseguito un sopralluogo proprio al fine di verificare in concreto la compatibilità paesistica del manufatto con l’ambiente vincolato, mentre il provvedimento dell’Amministrazione statale si limiterebbe a richiamare la normativa del P.T.P. -sopravvenuta rispetto alla data di realizzazione del fabbricato oggetto di sanatoria -, senza valutare in concreto la sanabilità del manufatto, e sarebbe fondato su una motivazione stereotipata.
Ritiene il Collegio di dover preventivamente richiamare i principi ripetutamente affermati dalla giurisprudenza in materia di annullamento di nulla osta paesaggistici.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, il potere ministeriale di annullamento del nulla osta ambientale è circoscritto ai vizi di sola legittimità: il potere di annullamento dell’Amministrazione statale non comporta un riesame complessivo, e la Sovrintendenza non può sovrapporre o sostituire il proprio apprezzamento di merito, alle valutazioni discrezionali compiute in sede di rilascio del nulla osta da parte dell’ente locale. Il riesame dell’Amministrazione, infatti, è meramente estrinseco, ed è diretto all’accertamento dell’assenza di vizi di legittimità comprendenti quello di eccesso di potere nelle diverse forme sintomatiche.
In altre parole, l’Amministrazione non può rinnovare il giudizio tecnico discrezionale sulla compatibilità paesaggisticoambientale dell’intervento, che appartiene in via esclusiva all’Autorità preposta alla tutela del vincolo (cfr. ex multis, Tar Liguria, Sez. I, 13 febbraio 2004, n. 160; idem, 2 aprile 2004, n. 329; Tar Lazio, Roma, Sez. II, 16 maggio 2005, n. 3840; Tar Campania, Napoli, Sez. II, 28 febbraio 2006, n. 2486; Cons. Stato, Sez. VI, 29 ottobre 2004, n. 7046; idem, 24 gennaio 2006, n. 207, a cui va aggiunta anche la pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Cons. Stato dec. 14 dicembre 2001, n. 9).
Come ha rilevato l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione 14/12/01 n. 9, il potere esercitato dall’Amministrazione Statale sull’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’autorità regionale, va definita in termine di "cogestione dei valori paesistici", essendo l’autorità locale deputata alla valutazione della compatibilità paesistica dell’intervento ed il potere di intervento dell’Autorità Statale è limitato al solo controllo di legittimità che può comportare l’annullamento dell’atto per tutti i vizi di legittimità, ivi compresi quelli relativi a tutte le figure di eccesso di potere (per sviamento, insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, illogicità manifesta).
L’Amministrazione statale deve pertanto limitarsi a verificare dall’esterno la coerenza, la logicità e la completezza istruttoria dell’iter procedimentale seguito dall’Amministrazione emanante, controllando se la motivazione espressa nel rendere il giudizio positivo sia sufficiente.
La giurisprudenza ha poi precisato che (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 20 del 22.7.1999, e tra le tante, Cons.St., VI, 9.9.2005 n. 4662; id., 16.3.2005 n. 1094; 16.2.2005 n. 492; id., 22.8.2003 n. 4765), in sede di rilascio della concessione edilizia in sanatoria, l’obbligo di acquisire il parere da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo previsto dall’art. 32 della legge 28.2.1985 n. 47, sussiste anche per le opere realizzate anteriormente all’imposizione del vincolo stesso. A tale conclusione l’Adunanza Plenaria è pervenuta nella considerazione che "in mancanza di indicazioni univoche desumibili dal dato normativo" alla questione di cui sopra non può che darsi una soluzione "alla stregua dei principi generali in materia di azione amministrativa, tenuto conto della valenza attribuita dall’ordinamento agli interessi coinvolti nell’applicazione della disposizione legislativa di cui si tratta" e, conseguentemente, "la Pubblica Amministrazione, sulla quale incombe più pressante l’obbligo di osservare la legge, deve necessariamente tener conto, nel momento in cui provvede, della norma vigente e delle qualificazioni giuridiche che essa impone".
Ne consegue che, anche in caso di vincolo sopravvenuto, l’Amministrazione è tenuta a valutare la compatibilità del manufatto con le prescrizioni contenute nel provvedimento di vincolo anche se non ancora esistenti al momento della realizzazione dell’intervento abusivo.
Pertanto, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, in caso di vincolo assoluto di inedificabilità sopravvenuto rispetto alla data di realizzazione delle opere abusive, non risulta applicabile la disposizione dell’art. 33 della L. 47/85, dovendo l’Amministrazione applicare in questi casi lo stesso regime indicato dalla previsione generale di cui all’art. 32 della L. 47/85 che subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere sottoposte a vincolo, al parere favorevole dell’autorità preposta alla sua tutela (cfr. Cons. Stato A.P. n. 20/99).
Nel caso di specie occorre considerare che l’introduzione della fascia di rispetto di 150 metri dagli argini dei fiumi è stata introdotta con la legge n. 431/85 (art. 1 comma 5 lett. c), e che dunque è successiva alla data di realizzazione delle opere abusive.
Occorre altresì rilevare che il fabbricato non è stato realizzato in assenza di concessione edilizia, ma soltanto in difformità dal titolo edificatorio rilasciato prima dell’entrata in vigore della L. 431/85, e ovviamente del P.T.P. n. 14, richiamato dalla Soprintendenza nel provvedimento di annullamento.
Ne consegue, che trattandosi di vincolo sopravvenuto, l’Amministrazione non avrebbe potuto limitarsi a richiamare in modo automatico la disposizione del P.T.P. n. 14 (che impone il vincolo di inedificabilità assoluto sull’area nella quale ricadono il fabbricato), ma avrebbe dovuto valutare se il parere comunale – reso correttamente in applicazione dell’art. 32 della L.47/85 (atteso che il vincolo assoluto, se sopravvenuto, degrada a vincolo relativo) – fosse stato rilasciato dopo un’approfondita istruttoria e con una adeguata motivazione sulle ragioni di compatibilità del manufatto abusivo con il contesto vincolato.
L’Amministrazione statale, avrebbe poi dovuto motivare adeguatamente il proprio provvedimento di annullamento non potendo limitarsi a richiamare motivazioni stereotipate, utilizzate per tutti i provvedimenti di annullamento dei nulla osta paesistici.
A questo proposito ritiene il Collegio di condividere quanto dedotto dal ricorrente con il secondo motivo di gravame, in quanto il parere comunale risulta adottato dopo un’approfondita istruttoria (come precisato anche dal difensore del Comune di Roccasecca nella memoria di costituzione) volta ad accertare la reale situazione dei luoghi mediante sopralluogo, il grado di urbanizzazione della zona, le caratteristiche plano volumetriche dell’immobile, la distanza dal corso d’acqua vincolato, la natura del corso d’acqua stesso, al fine di valutare se la sanatoria del fabbricato avrebbe potuto compromettere l’ambiente vincolato.
Il parere favorevole è stato quindi rilasciato dall’Amministrazione comunale dopo aver compiuto tutti gli accertamenti necessari, e dopo aver verificato che non sussistevano ragioni di contrasto con il contesto paesistico e panoramico vincolato tali da impedire la sanatoria dell’opera realizzata, tenuto conto che la stessa – in ragione dei suoi aspetti strutturali, formali ed architettonici – non strideva con il contesto paesaggistico di riferimento.
In presenza di un provvedimento comunale adottato dopo una scrupolosa istruttoria e sufficientemente motivato, la Soprintendenza nel decretare il suo annullamento si è limitata a richiamare la normativa recata dal P.T.P. n. 4 senza tener conto che si trattava di normativa vincolistica sopravvenuta, e che quindi per disporre l’annullamento avrebbe dovuto fornire una concreta motivazione sulle ragioni per le quali la conservazione dell’intervento (conseguente al rilascio della sanatoria) fosse incompatibile con i valori tutelati.
Nel caso di specie, invece, il giudizio di incompatibilità ambientale è stato reso usando una formula comune a tutti i provvedimenti di annullamento di autorizzazione paesistica senza che l’Amministrazione abbia concretamente formulato rilievi che tengano conto della concreta situazione dei luoghi, tanto da poter definire la motivazione come "di stile".
In simili casi la giurisprudenza ha ritenuto sussistente il vizio di difetto di motivazione (cfr. Cons. Stato Sez. VI 24/2/09 n. 1077).
Ritiene dunque il Collegio che il provvedimento della Soprintendenza sia viziato per difetto di motivazione.
In conclusione, per i suesposti motivi, il ricorso deve essere accolto e devono essere annullati i provvedimenti impugnati.
Il diniego di sanatoria e l’ordinanza di demolizione, infatti, sono stati adottati sulla base del solo presupposto costituito dall’annullamento del parere ex art. 32 della L. 47/85 rilasciato dal Comune di Roccasecca, in mancanza del quale non può rilasciarsi il provvedimento di sanatoria.
L’annullamento del provvedimento della Soprintendenza riverbera quindi i suoi effetti anche sugli atti consequenziali – diniego di condono e ordinanza di demolizione – che devono essere anch’essi annullati.
Quanto alle spese di lite, sussistono tuttavia giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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