Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Il ricorrente ha presentato istanza di condono edilizio ex articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 in relazione a un manufatto realizzato in località Pallante, in area sottoposta a vincolo paesaggistico (precisamente a tutela integrale in base al P.T.P. relativo all’ambito n. 4, legge regionale 6 luglio 1998, n. 24).
Con il ricorso principale egli impugna: a) la determinazione, datata 5 aprile 2002, con cui il comune di Sperlonga, in persona del capo del settore V° "tutela vincoli d.lg. 490/99" ha negato il n.o. paesaggistico nel presupposto che l’opera in questione "presenta motivi di contrasto con il contesto paesaggistico e panoramico vincolato, tali da impedire l’inserimento nel medesimo…"; b) il conseguente provvedimento del 26 aprile 2002 con cui, nel presupposto del parere paesaggistico negativo, l’istanza di condono è stata respinta.
2. Con ordinanza n. 646 del 26 luglio 2002 la sezione accoglieva l’istanza di tutela cautelare ordinando al comune un "riesame", previa "audizione" del ricorrente.
Nel frattempo però il comune di Sperlonga aveva adottato in data 17 e 31 luglio 2002 distinte ingiunzioni con cui: a) nel presupposto del negato condono aveva ordinato al ricorrente la demolizione dell’opera e la rimessione allo stato pristino (ordinanza del 17 luglio 2002); b) nel presupposto dell’insistenza delle opere in area appartenente al demanio marittimo e comunque in area prossima a quest’ultimo, aveva ingiunto la demolizione anche ai sensi degli articoli 54 e 55 cod. nav. (ordinanza del 31 luglio 2002).
Il ricorrente impugnava con motivi aggiunti depositati in data 23 ottobre 2002 questi ultimi due provvedimenti che erano sospesi dalla sezione con ordinanza n. 876 del 8 novembre 2002.
3. Seguiva in data 17 febbraio 2003 il deposito di ulteriori motivi aggiunti coi quali, in relazione al riesame operato in base alla ordinanza della sezione del 26 luglio 2002, il ricorrente impugnava la relazione istruttoria n. 2248 del 15 febbraio 2002 e i provvedimenti contenuti e richiamati nel verbale di audizione delle parti del 25 novembre 2002.
4. Infine in data 6 settembre 2007 il ricorrente depositava motivi aggiunti con cui impugnava un ulteriore provvedimento con il quale il comune di Sperlonga nuovamente ingiungeva la demolizione dell’opera, nell’esercizio dei poteri di polizia demaniale ex articoli 54 e 55 cod. nav..
La sezione respingeva l’istanza di tutela cautelare con ordinanza 13 ottobre 2007, n. 664, riformata dalla sesta sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 1585 del 1° aprile 2009.
5. Il comune di Sperlonga non si è costituito in giudizio.
Motivi della decisione
1. Il ricorso principale è infondato.
2. Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione degli articoli 4 e 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e, specificamente, l’omessa comunicazione del responsabile del procedimento e l’omissione dell’avviso del procedimento.
Il punto va meglio chiarito. Gli atti impugnati con il ricorso all’esame fanno seguito a un precedente parere negativo ex articolo 32 pronunciato dal Sindaco di Sperlonga, che era stato impugnato presso il T.A.R. Lazio, sede di Roma e sospeso da quest’ultimo, che aveva ravvisato profili di fondatezza nella dedotta incompetenza del Sindaco. Di conseguenza il comune di Sperlonga aveva proceduto a riesame, dandone comunicazione il 24 ottobre 2001, al ricorrente.
Quest’ultimo quindi sostiene che il comune – benché gli abbia inviato l’avviso – non gli ha realmente permesso di partecipare al procedimento prendendo conoscenza dei relativi atti e interloquendo con l’amministrazione.
Il motivo è infondato.
Il comune ha infatti inviato l’avviso di procedimento al ricorrente che l’ha regolarmente ricevuto il 24 ottobre 2001; in questo modo il comune ha assolto agli obblighi su di esso gravanti ex lege n. 241, dato che la mancata indicazione del responsabile del procedimento costituisce una semplice irregolarità e non risulta né che il ricorrente, reso partecipe della riattivazione del procedimento, abbia deciso di intervenirvi in qualche modo nè che il comune glielo abbia impedito.
3. Con il secondo, il terzo, il quarto e l’ultimo motivo – esaminabili congiuntamente dato che essi si risolvono nella denuncia del difetto di motivazione e nella denuncia di profili di disparità di trattamento – il ricorrente contesta la valutazione compiuta dal comune in ordine alla incompatibilità dell’opera con il contesto vincolato, evidenziando la insufficienza della relativa motivazione e soprattutto sottolineando che in quel medesimo contesto esistono altre opere abusive che, invece, sono state favorevolmente valutate in sede di n.o. ex articolo 32 della legge n. 47.
Le censure sono infondate. In realtà la determinazione del 5 aprile 2002 reca una motivazione che appare adeguata spiegando, da un lato, perché l’opera non è stata ritenuta riassorbibile nel contesto vincolato e, dall’altro, dando anche sinteticamente contezza – in relazione alle censure di disparità di trattamento formulate nel ricorso proposto avverso il precedente provvedimento sindacale – del fatto che gli immobili dei soggetti che hanno ottenuto il n.o. si trovano a distanza dall’area in cui insiste il fabbricato del ricorrente (area nell’ambito della quale le autorizzazioni paesaggistiche sono state invece negate).
Va poi aggiunto che la valutazione paesaggistica è per sua natura singolare e nulla esclude che immobili anche adiacenti siano diversamente valutati dato che essi, per le loro caratteristiche (si pensi solo ai profili di altezza, mascheramento da parte della vegetazione, uso di materiali edili di pregio e corrispondenti alle tipologie edilizie della tradizione locale ovvero, al contrario, uso di materiali scadenti), possono avere un pregio completamente diverso che si riflette sulla attitudine a inserirsi (o non inserirsi) nel contesto paesaggistico vincolato.
4. In relazione al quinto motivo, con cui, da un lato, si censura che il capo settore ha provveduto a operare il riesame senza procedere alla revoca del precedente provvedimento sindacale, e, dall’altro, che sulla domanda di sanatoria si sarebbe formato il silenzio assenso, può sinteticamente osservarsi che: a) la pendenza del ricorso presso il tribunale di Roma non impediva al capo settore di esercitare la propria competenza in ordine alla pratica di condono; b) costituisce giurisprudenza consolidata che il meccanismo del silenzio assenso, nel caso di immobili soggetti a vincolo, presuppone il rilascio del parere favorevole alla sanatoria da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, in difetto del quale il previsto termine per la sua formazione non decorre (Consiglio di Stato, sez. IV, 31 marzo 2009, n. 2024).
5. Il sesto e il settimo motivo sono in parte generici e in parte reiterativi di censure già svolte dato che con essi il ricorrente si limita a sostenere la condonabilità del suo immobile, la formazione del silenzio sulla sua istanza e la disparità di trattamento.
Su questi ultimi profili si rimanda a quanto già evidenziato sopra; quanto al primo, è pacifico che l’opera sorga in ambito sottoposto a vincolo paesaggistico per cui la sanatoria è ex lege condizionata all’ottenimento del n.o. paesaggistico, la cui negazione implica l’impossibilità di conseguirla.
6. Si può ora passare all’esame dei "primi" motivi aggiunti, depositati il 23 ottobre 2002.
Come accennato in fatto, con i motivi aggiunti all’esame il ricorrente impugna le due ordinanze del 17 e 31 luglio 2002 con cui il comune gli ha ingiunto la demolizione, rispettivamente nel presupposto del negato condono e dell’esercizio dei poteri di polizia demaniale ex artt. 54 e 55 cod. nav..
Il ricorrente denuncia, invero riprendendo quasi letteralmente parti del ricorso principale, che il comune avrebbe dovuto inviargli l’avviso di procedimento e che comunque, stante la concessione della tutela cautelare relativamente al ricorso principale (nella forma del riesame), avrebbe dovuto astenersi dal prendere ulteriori provvedimenti in pendenza di quel ricorso.
La argomentazioni del ricorrente sono infondate.
Anzitutto deve rilevarsi che l’ingiunzione alla demolizione del 17 luglio 2002 non solo è stata adottata anteriormente all’ordinanza che aveva disposto il riesame (che risale al 26 luglio 2002) ma è stata anche preceduta, secondo quanto si legge nell’atto, dalla comunicazione di un ulteriore avviso di procedimento in data 7 maggio 2002.
L’ingiunzione del 31 luglio 2002, invece, non è stata preceduta da specifico avviso (dato che nulla si dice al riguardo nel suo preambolo); deve però rilevarsi che il ricorrente non ha neppure contestato che il suo immobile sia stato realizzato su superficie demaniale ovvero a distanza inferiore a 30 metri dal demanio marittimo; insomma egli nei motivi aggiunti non contesta il presupposto che il comune ha posto a fondamento del suo atto per cui, stante il carattere dovuto e vincolato dei provvedimenti ex articoli 54 e 55 cod. nav. e la mancanza di prefissione di limiti temporali per l’esercizio del relativo potere, l’omissione dell’avviso non comporta l’annullabilità dell’atto in applicazione dell’articolo 21octies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (T.A.R. Liguria, sez. I, 20 aprile 2010 n. 1829).
Né vi sono elementi che facciano ritenere che il comune avesse avuto notizia alla data del 31 luglio 2002 dell’ordinanza del precedente 26 luglio (il cui avviso di deposito reca la data del 30 luglio 2002) e che, quindi, il provvedimento del 31 luglio 2002 sia una sorta di ritorsione motivata dall’intento di sottrarsi a quanto disposto dalla sezione.
La pendenza del ricorso avverso i provvedimenti dell’aprile 2002 non implicava d’altra parte un obbligo da parte del comune di sospendere i procedimenti sanzionatori conseguenti al negato condono in attesa della sua definizione; questo effetto infatti si verifica solo nel caso di concessione della tutela cautelare, che nel caso di specie è intervenuta in epoca successiva al primo provvedimento (mentre non risulta che il secondo sia stato adottato dopo che l’ordinanza del 26 luglio 2002 della sezione sia stata notificata o comunicata al comune).
7. Con i motivi aggiunti depositati il 17 febbraio 2003 il ricorrente impugna la relazione istruttoria n. 2248 del 15 febbraio 2002 e i provvedimenti contenuti e richiamati nel verbale di audizione delle parti del 25 novembre 2002, atti che asserisce di aver conosciuto a seguito del loro deposito in segreteria il 5 dicembre 2002.
In pratica il ricorrente impugna l’esito per lui sfavorevole del riesame disposto dall’ordinanza della sezione del 26 luglio 2002, a seguito del quale il comune ha confermato i provvedimenti impugnati a mezzo del ricorso principale, da un lato ribadendo il propria diniego di n.o. paesaggistico e, dall’altro, aggiungendo che le opere in contestazione ricadono su area appartenente al demanio pubblico con conseguente necessità ai fini del condono edilizio che l’istante si munisca di un titolo che lo abiliti al godimento del suolo, nella fattispecie non richiesto né mai rilasciato.
I motivi aggiunti depositati il 17 febbraio 2003 sono inammissibili.
Quanto alla relazione istruttoria, si tratta di atto endoprocedimentale e pertanto privo di autonoma lesività per cui, indipendentemente dalla data in cui essa è stata effettivamente conosciuta (che è quella dell’audizione del 25 novembre 2002, come risulta dal verbale), la relativa impugnazione è inammissibile.
In ordine invece al verbale di audizione delle parti (rectius all’atto in esso contenuto con cui il capo del V° settore ha confermato i provvedimenti impugnati a mezzo del ricorso principale), si tratta di un atto non autonomamente impugnabile; esso infatti non costituisce l’esito di un procedimento di riesame autonomamente posto in essere dall’amministrazione ma un mero atto adempitivo dell’ordinanza cautelare del 26 luglio 2002, come tale soggetto a efficacia provvisoria e interinale; in altri termini gli effetti dell’atto di riesame sono destinati a prodursi e a esaurirsi nelle more della definizione del giudizio nell’ambito del quale la misura cautelare è stata concessa; quindi, in caso di riesame favorevole al ricorrente, l’accoglimento del ricorso determinerebbe il consolidamento degli effetti del riesame, mentre il rigetto consoliderebbe gli effetti del provvedimento impugnato e determinerebbe il venir meno di ogni effetto ricollegabile agli atti coi quali è stata data esecuzione alla misura cautelare concessa. Nel caso di riesame negativo, come avvenuto nel caso di specie, l’eventuale accoglimento del ricorso, implicherebbe, oltre alla perdita di efficacia dell’atto di riesame, l’obbligo dell’amministrazione di rideterminarsi secondo quanto stabilito in sentenza; nel caso di rigetto del ricorso, invece, si consoliderebbero gli effetti dell’atto a mezzo del medesimo impugnato (per questa impostazione si vede T.A.R. Lazio, Latina, 17 dicembre 2010, n. 1996).
8. Restano da esaminare i "terzi" motivi aggiunti depositati il 6 settembre 2007.
Oggetto di questi motivi aggiunti è, come già accennato, un’ordinanza con cui, nell’esercizio dei poteri di polizia demaniale ex artt. 54 e 55 cod. nav., il comune ha nuovamente ingiunto al ricorrente la demolizione del suo immobile e la rimessione allo stato pristino dell’area.
9. I motivi aggiunti sono infondati.
La questione principale che va affrontata consiste nello stabilire se l’accoglimento della domanda di tutela cautelare recata dai primi motivi aggiunti (ordinanza n. 875 del 8 novembre 2002) implicasse la paralisi dell’esercizio del potere ex artt. 54 e 55 cod. nav. da parte del comune e se pertanto la ingiunzione del 23 luglio 2007 sia illegittima per la violazione di tale ordinanza.
Ad avviso del Collegio la risposta è negativa.
La sospensione dell’ordinanza del 31 luglio 2002, infatti, non è stata motivata da ragioni inerenti al suo contenuto ma da considerazioni legate alla circostanza che l’amministrazione non aveva ancora proceduto al riesame che le era stato ordinato dalla precedente ordinanza risalente al 26 luglio 2002; in pratica – come si desume anche dal dispositivo che si esprime non in termini di sospensione degli atti impugnati ma piuttosto di accoglimento dell’istanza di tutela cautelare "nei limiti di cui in motivazione" – l’ordinanza n. 875 disponeva una sospensione sino all’adozione dell’atto di riesame da parte dell’amministrazione, cioè sino al momento in cui questa attuasse la tutela concessa il 26 luglio 2002 nella sola forma del "riesame". Prova di ciò è la circostanza che la medesima ordinanza rimettesse le parti a una successiva camera di consiglio "per l’esame definitivo dell’istanza cautelare" (a tale camera di consiglio, tuttavia, la trattazione era rinviata "a data da destinare"). Di conseguenza alla data di adozione dell’atto impugnato a mezzo dei motivi aggiunti in esame l’ordinanza n. 875 del 2002, contemplando in pratica una sospensione a tempo dell’ingiunzione del 31 luglio 2002, aveva perduto efficacia.
Di conseguenza non può ritenersi che il nuovo provvedimento del 23 luglio 2007, scaturito da un nuovo accertamento nei confronti di vari soggetti insediati sul litorale di Sperlonga (alcuni dei quali rispetto al 2002 avevano anche realizzato nuove opere abusive) e preceduto da un nuovo avviso di procedimento, sia in qualche modo elusivo e violativo di quanto statuito dalla sezione nel 2002.
Quanto alle restanti censure, che in parte riprendono letteralmente quanto già contenuto nel ricorso e nei precedenti motivi aggiunti, esse non introducono in realtà ulteriori elementi di giudizio dato che non viene persuasivamente contestato il fondamentale presupposto su cui si basa l’ingiunzione impugnata, cioè che le opere del ricorrente insistano in area demaniale e comunque posta a distanza inferiore a 30 metri dal confine demaniale.
In tale situazione l’intervento ex articoli 54 e 55 cod. nav. è, come accennato, un atto dovuto e vincolato rispetto al quale neppure possono ipotizzarsi censure di disparità di trattamento.
10. Conclusivamente il ricorso, i primi e i terzi motivi aggiunti sono infondati, mentre i secondi motivi aggiunti sono inammissibili.
Data la soccombenza del ricorrente e la mancata costituzione dell’amministrazione, non vi è materia di pronuncia sulle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe e sui relativi motivi aggiunti, respinge il ricorso, i primi e i terzi motivi aggiunti, dichiara inammissibili i secondi motivi aggiunti.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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