Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con domanda presentata al Comune di San Bernardino Verbano in data 18 maggio 2004, la signora G.B., nella sua qualità di legale rappresentante della O. s.a.s., chiedeva il rilascio del permesso di costruire per l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione, ampliamento e recupero del sottotetto di un fabbricato di civile abitazione sito in località Bieno, via Oriani 1.
Il progetto prevedeva la realizzazione di tre autorimesse, una delle quali in fregio alla strada comunale denominata via Maria del Ponte.
L’istanza edificatoria era assentita con permesso di costruire n. 50/05 del 5 dicembre 2005, fatta eccezione per l’autorimessa da ultimo indicata, relativamente alla quale il titolo abilitativo dettava la seguente prescrizione: "La prevista nuova apertura in fregio a via del Ponte Maria non dovrà essere realizzata".
In data 18 gennaio 2008, la ricorrente presentava una denuncia di inizio attività, ai sensi dell’art. 22 del d.P.R. n. 380/2001, per l’esecuzione di un intervento di ristrutturazione del fabbricato in questione, consistente nella formazione di un’apertura sul prospetto ovest del medesimo, in corrispondenza dell’autorimessa già denegata con il permesso n. 50/05, e il mutamento della destinazione d’uso del relativo locale (da ripostiglio ad autorimessa).
Il Comune di San Bernardino Verbano, nei trenta giorni successivi, non adottava alcun provvedimento in ordine alla denuncia.
La Società ricorrente, in conseguenza, dava avvio ai lavori che si concludevano il 10 luglio 2008, come da rituale comunicazione inoltrata al Comune in pari data.
Con istanza del 29 settembre 2008, la ricorrente chiedeva il rilascio dell’autorizzazione per passo carrabile in corrispondenza dell’autorimessa citata.
L’istanza era respinta dal Comune, con provvedimento sindacale del 28 ottobre 2008, motivato con riferimento al contrasto dell’intervento con il permesso di costruire n. 50/05 e con la deliberazione n. 141 del 23 novembre 2004, mediante la quale la Giunta comunale aveva espresso parere contrario all’apertura dell’autorimessa.
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la O. s.a.s. ha impugnato detto provvedimento negativo, instando per il suo annullamento e per il risarcimento dei danni sulla scorta dei seguenti motivi di gravame:
I) Violazione art. 21 octies, l. n. 241/1990 e art. 107, d.lgs. n. 267/2000, per incompetenza.
II) Violazione artt. 3 e 21 octies, l. n. 241/1990; eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà manifesta.
III) Violazione art. 46, d.P.R. n. 495/1992. Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta.
Si è costituito in giudizio il Comune di San Bernardino Verbano, eccependo l’inammissibilità del ricorso e la sua infondatezza nel merito.
Nelle more del giudizio, il Comune disponeva, con provvedimento del 15 gennaio 2009, l’annullamento d’ufficio della "denuncia di inizio attività del 18.01.2008 protocollo comunale n. 302 formatasi per silenzioassenso", in quanto l’edificazione del’autorimessa avrebbe fatto venir meno la possibilità di utilizzazione del parcheggio pubblico collocato nello spazio antistante, aggravando la carenza di parcheggi nel centro storico.
Con ricorso per motivi aggiunti ritualmente notificato al Comune di San Bernardino Verbano, l’esponente ha impugnato il menzionato provvedimento, deducendo motivi di gravame così articolati (la numerazione riprende quella del ricorso introduttivo):
IV) Violazione artt. 3, 21 octies e 21 nonies, l. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di motivazione, contraddittorietà manifesta e travisamento dei presupposti in fatto e in diritto. Violazione artt. 30 e ss., d.P.R. n. 380/2001 e del P.R.G. del Comune di San Bernardino Verbano. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e in diritto e difetto di istruttoria.
V) Violazione della l. 24 marzo 1989, n. 122, art. 9.
VI) Violazione artt. 3 e 21 nonies, l. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di motivazione, falsità dei presupposti, travisamento dei fatti e contraddittorietà manifesta.
VII) Violazione artt. 3 e 21 nonies, l. n. 241/1990 e del d.P.R. n. 495/1992. Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione, travisamento dei presupposti in diritto e illogicità manifesta.
L’esponente chiede anche che il Comune intimato sia condannato al risarcimento dei danni cagionati dal provvedimento impugnato.
L’Amministrazione resistente ha depositato una memoria difensiva con cui eccepisce, anche in questo caso, l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito dei motivi aggiunti.
Con ordinanza n. 362 del 12 maggio 2009, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta con il ricorso per motivi aggiunti, in quanto "l’atto di autoannullamento impugnato… non rende conto di specifici profili di illegittimità del titolo abilitativo implicitamente formatosi, ma si limita ad evidenziareragioni di opportunità asseritamente ostative all’apertura del passo carraio".
Con istanza del 13 maggio 2009, la O. s.a.s., facendo espresso riferimento al provvedimento cautelare suindicato, tornava a chiedere il rilascio dell’autorizzazione per passo carrabile in corrispondenza della contestata autorimessa, ricevendo un nuovo diniego, formulato con provvedimento del 11 maggio 2010.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, l’esponente ha impugnato il provvedimento negativo da ultimo indicato, instando per il suo annullamento e per il risarcimento dei danni, sulla scorta dei seguenti motivi di gravame:
VIII) Violazione artt. 3 e 21 octies, l. n. 241/1990; eccesso di potere per contraddittorietà manifesta. Violazione art. 22, comma 11, d.P.R. n. 285/1992.
IX) Eccesso di potere per travisamento dei fatti.
X) Violazione art. 9, l. n. 122/1989. Violazione art. 46, d.P.R. n. 495/1992.
XI) Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti.
In prossimità della pubblica udienza, le parti hanno depositato memorie difensive e di replica.
Il ricorso è stato chiamato all’udienza del 20 aprile 2011 e ritenuto in decisione.
Motivi della decisione
1) Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la O. s.a.s., proprietaria di un fabbricato di civile abitazione nel Comune di San Bernardino Verbano, ha proposto domanda di annullamento del provvedimento sindacale in data 28 ottobre 2008, con cui l’intimata Amministrazione aveva respinto l’istanza di autorizzazione di passo carrabile presentata dalla ricorrente il 18 maggio 2004.
Il ricorso va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in quanto, come riconosciuto dalla stessa ricorrente nella memoria depositata il 18 marzo 2011 (pag. 2), "tale provvedimento è stato sostanzialmente sostituito dalla determinazione del Responsabile del servizio n. 35 del 11 maggio 2010".
2) Con il primo ricorso per motivi aggiunti, l’esponente ha impugnato il provvedimento in data 15 gennaio 2009, con cui il Responsabile del Servizio del Comune di San Bernardino Verbano aveva annullato d’ufficio il titolo edificatorio implicitamente formatosi per effetto della presentazione di una denuncia di inizio attività (D.I.A.) ex art. 22 del d.P.R. n. 380/2001.
2.1) Come riferito in premessa, la D.I.A. aveva ad oggetto l’esecuzione di un intervento di ristrutturazione del fabbricato residenziale, consistente nella formazione di un’apertura atta a consentire la realizzazione dell’autorimessa già richiesta con precedente istanza edificatoria, ma espressamente denegata dal Comune mediante apposita prescrizione contenuta nel permesso di costruire n. 50/05.
Il provvedimento impugnato si fonda sulla seguente motivazione: "Ritenuta la sussistenza di un attuale interesse pubblico all’esercizio della autotutela inerente la DIA in oggetto, poiché il parcheggio è collocato in centro storico dove sono carenti i parcheggi in ragione delle vie strette, e tenuto altresì conto che l’edificazione dell’autorimessa priverebbe, stante la necessità di passo carraio, l’utilizzo del parcheggio collocato nello spazio antistante il passo carraio stesso. Ritenuto altresì che non sono reperibili soluzioni di parcheggio alternative neppure per il carico e scarico merci per le attività commerciali e imprenditoriali svolte nel centro storico".
2.2) L’Amministrazione resistente eccepisce preliminarmente l’improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti, in conseguenza dell’inammissibilità del ricorso principale rivolto avverso un atto asseritamente privo di carattere provvedimentale: la lettera del 28 ottobre 2008, con cui il Sindaco di San Bernardino Verbano si era pronunciato negativamente in merito all’istanza di passo carrabile, costituirebbe, infatti, un semplice atto interlocutorio ovvero un richiamo alle ragioni di diniego già espresse con deliberazione della Giunta comunale n. 141 del 23 novembre 2004, non impugnata.
L’eccezione deve essere disattesa, poiché il provvedimento sindacale in questione aveva, come reso evidente dal suo tenore letterale, chiara consistenza di diniego e risultava conseguentemente idoneo a pregiudicare in modo immediato e diretto gli interessi della ricorrente.
Quanto alla menzionata delibera di giunta, si trattava della semplice formulazione di un parere non obbligatorio, sostanzialmente finalizzato ad orientare la successiva attività di gestione degli uffici comunali, quindi insuscettibile di autonoma impugnazione.
2.3) Con una seconda eccezione preliminare, la difesa comunale sostiene che il ricorso sarebbe inammissibile per acquiescenza in quanto, con lettera del 5 marzo 2007, la ricorrente aveva dichiarato di rinunciare alla realizzazione dell’autorimessa oggetto di controversia.
Anche questa eccezione risulta destituita di fondamento e deve essere disattesa, potendosi ravvisare un’ipotesi di acquiescenza ad una determinazione amministrativa nel solo caso in cui la lesione si sia attualizzata e sia certa (Cons. Stato, sez. VI, 18 settembre 2009, n. 5626), condizione che, all’evidenza, non sussiste nel caso di specie, essendo stata la relativa dichiarazione presentata antecedentemente al provvedimento che lede gli interessi della ricorrente.
Si soggiunge che, contrariamente a quanto riferisce l’eccepiente, l’interessata non ha rinunciato in modo definitivo e incondizionato alla costruzione dell’autorimessa, ma, stante la necessità di procedere comunque all’ultimazione dei lavori inerenti la ristrutturazione del fabbricato nel suo complesso, ha solo ritenuto di stralciare la relativa previsione dalla richiesta di variante in corso d’opera già presentata, "nelle more della definizione degli accordi… miranti alla approvazione del locale in argomento con destinazione d’uso "autorimessà ed alla traslazione su altro fondo del parcheggio pubblico".
2.4) Nel merito, va confermata la diagnosi di fondatezza del primo motivo aggiunto di ricorso provvisoriamente formulata con il provvedimento cautelare.
L’esercizio del potere di annullamento in autotutela di un titolo edilizio, sia pure formatosi per silentium, presuppone, infatti, l’esito negativo della verifica di legittimità del titolo medesimo, nell’ipotesi in cui esso risulti in contrasto con la normativa urbanisticoedilizia di riferimento.
Il provvedimento impugnato, invece, non rende conto della sussistenza di alcun originario vizio di legittimità del titolo caducato d’ufficio, ma si limita ad evidenziare pretese ragioni di interesse pubblico che giustificherebbero l’esercizio dell’autotutela, identificandole con l’esigenza di salvaguardare il parcheggio antistante la nuova autorimessa.
2.5) Tale diagnosi non muta alla luce delle argomentazioni con cui la difesa comunale, sulla base di un duplice ordine di considerazioni, tenta di dimostrare la legittimità dell’impugnata determinazione.
In primo luogo, l’Amministrazione resistente afferma che il provvedimento impugnato, richiamando per relationem il verbale di sopralluogo redatto dal tecnico comunale in data 12 gennaio 2009, renderebbe conto di specifici vizi di legittimità del titolo edilizio.
Il menzionato verbale, però, non evidenzia sotto alcun profilo l’incompatibilità dell’opera con le previsioni di piano, ma si limita ad accertare alcune difformità esecutive (inerenti le dimensioni della porta dell’autorimessa, la mancanza di aperture per l’aerazione del locale, l’erronea posa in opera del materiale di rivestimento della porta basculante) che, eventualmente, avrebbero legittimato la sola applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001.
Sotto un secondo profilo, la difesa comunale afferma che il titolo edilizio sarebbe illegittimo perché formatosi in contrasto con gli artt. 823 e 824 cod. civ., essendosi verificata, con la realizzazione dell’autorimessa, l’inammissibile costituzione di una servitù su un bene pubblico (il parcheggio antistante l’autorimessa medesima).
Tali considerazioni, peraltro, risultano del tutto estranee al contenuto del provvedimento impugnato e, secondo i principi, non possono valere quale integrazione postuma della sua motivazione.
2.6) La censura all’esame, in conclusione, risulta fondata e assorbente.
Ne deriva l’annullamento del provvedimento impugnato con i primi motivi aggiunti di ricorso, con conseguente ripristinazione della situazione antecedente l’esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione.
2.7) Rimane da scrutinare la domanda di risarcimento dei danni proposta con il ricorso per motivi aggiunti.
Essa, peraltro, appare insuscettibile di accoglimento in ragione della sua genericità, non avendo la ricorrente fornito alcun principio di prova circa l’entità del pregiudizio subito né relativamente alla sussistenza di eventuali trattative commerciali per la vendita dell’alloggio sovrastante l’autorimessa che siano fallite per l’indisponibilità di tale locale pertinenziale.
3) Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, l’esponente impugna il provvedimento del 11 maggio 2010, con cui il Responsabile del Servizio del Comune di San Bernardino Verbano, previo contraddittorio procedimentale con la richiedente, ha respinto l’istanza di autorizzazione per passo carrabile presentata il 13 maggio 2009 e riferita all’autorimessa in contestazione.
Il provvedimento impugnato si fonda su un supporto motivazionale articolato e diffuso, in parte riproducente le argomentazioni già utilizzate per l’annullamento d’ufficio della D.I.A. e in parte teso a valorizzare autonome ragioni di diniego, con particolare riferimento all’insussistenza dei presupposti configurati dall’art. 46 del d.P.R. n. 495/1992 (regolamento di esecuzione del nuovo codice della strada) in quanto non risulta rispettata la prescritta distanza minima di 12 metri da un’intersezione stradale.
3.1) In via preliminare, l’Amministrazione resistente eccepisce che anche questo ricorso, come il primo ricorso per motivi aggiunti, sarebbe improcedibile perché "innestato" su un ricorso ab origine inammissibile.
L’eccezione merita un’immediata diagnosi di infondatezza per le ragioni già esposte sub 2.2).
3.2) Con il primo motivo aggiunto di ricorso, l’esponente denuncia il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà.
Il titolo edilizio per la realizzazione dell’autorimessa (formatosi attraverso la presentazione della D.I.A. e la successiva inerzia del Comune) implicherebbe necessariamente, infatti, l’autorizzazione ad accedere dall’autorimessa alla strada pubblica.
Ne consegue che, una volta conclusa positivamente la verifica della conformità urbanistica dell’intervento costruttivo, l’amministrazione sarebbe tenuta a rilasciare anche l’autorizzazione di passo carrabile prevista dal codice della strada, potendo quest’ultimo provvedimento assumere valenza autonoma solo nel caso in cui sia rimesso alla competenza di un ente diverso da quello che autorizza la realizzazione dell’autorimessa.
La tesi non è condivisibile in quanto l’autorizzazione "di passo carrabile" presuppone, a prescindere dall’ente chiamato al suo rilascio in veste di proprietario della strada, condizioni di assentibilità autonome e diverse da quelle cui è subordinato il titolo edificatorio, riferite alle garanzie di sicurezza della circolazione stradale e non alla conformità urbanistica del manufatto dal quale si accede alla strada pubblica.
Nel caso di specie, il diniego di autorizzazione si fonda (anche) sul parere sfavorevole della polizia municipale, motivato con riferimento alla mancanza delle condizioni di sicurezza previste dall’art. 46, comma 2, lett. a), del d.P.R. n. 495/1992, in quanto l’accesso carraio in questione è collocato alla distanza di 4 metri da un’intersezione stradale, ben al di sotto della distanza minima di 12 metri prescritta da tale disposizione.
L’esponente non svolge alcuna specifica contestazione a quest’ultimo riguardo.
3.3) Le doglianze contenute nel secondo motivo investono la parte del provvedimento negativo che richiama, a preteso suffragio del nuovo diniego, il precedente provvedimento sindacale del 28 ottobre 2008, impugnato con il ricorso introduttivo, e intenderebbero dimostrare che la nuova determinazione sarebbe meramente confermativa della precedente.
La prospettazione di parte ricorrente si fonda su presupposti erronei, poiché il provvedimento impugnato richiama la precedente determinazione sindacale di analogo contenuto quale mero antecedente storico e, per il resto, si fonda su autonoma attività istruttoria e motivazione in parte differente, così configurandosi quale atto del tutto autonomo e non meramente confermativo del precedente diniego.
3.4) Con il terzo motivo aggiunto di ricorso, l’esponente denuncia la violazione dell’art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122 (cd. "legge Tognoli"), che consente ai proprietari di immobili di realizzare, al piano terreno dei medesimi, "dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti".
La censura, in primo luogo, non pare perfettamente conferente ai contenuti del provvedimento impugnato che riguarda, non la costruzione dell’autorimessa, ma il passo carrabile alla stessa collegato.
In ogni caso, i rilievi di parte ricorrente sono privi di pregio giuridico, poiché la possibilità di deroga alle previsioni urbanisticoedilizie dischiusa dal citato art. 9 non si estende alle disposizioni contenute nel codice della strada e nel regolamento di attuazione, non essendo le medesime riconducibili alla locuzione "strumenti urbanistici e regolamenti edilizi vigenti".
La giurisprudenza amministrativa, inoltre, ha chiarito che la possibilità di realizzare parcheggi in deroga secondo l’art. 9 della legge n. 122/1989 costituisce una previsione di carattere eccezionale, da interpretarsi nel suo significato strettamente letterale ed in considerazione delle finalità della legge nel cui contesto risulta inserita: tale disposizione, pertanto, è applicabile alla costruzione di spaziparcheggio nelle sole aree urbane, mentre la realizzazione di parcheggi in aree extraurbane resta soggetta alle ordinarie prescrizioni urbanistiche ed edilizie (cfr., ex multis, T.A.R. Toscana, sez. III, 19 dicembre 2000, n. 2533).
Nel caso di specie, l’esponente non ha addotto elementi a dimostrazione dell’eventuale carattere urbano del contesto nel quale è inserito il parcheggio in questione e, anche per tale ragione, va conseguentementre disattesa la censura inerente la violazione dell’art. 9 della legge n. 122/1989.
3.5) Le censure dedotte con il quarto e ultimo motivo aggiunto di ricorso sono tese a contestare la pretesa scarsità di parcheggi rilevata dall’amministrazione quale (ulteriore) motivo a supporto del contestato diniego.
Si tratta, peraltro, di apprezzamento ampiamente discrezionale che non può essere sindacato dal giudice di legittimità degli atti, se non in relazione ad eventuali profili di manifesta irrazionalità o travisamento che, nella fattispecie, sono insussistenti.
L’accoglimento della censura, in ogni caso, non sarebbe di alcuna utilità per la ricorrente in quanto, come riferito sub 3.2), il provvedimento impugnato si fonda anche sull’accertamento del mancato rispetto delle condizioni di sicurezza stradale e tale rilievo vale a fondare autonomamente la legittimità del diniego.
3.6) Con la memoria depositata il 18 marzo 2011, parte ricorrente introduce una nuova censura di legittimità, con riferimento alle due autorimesse esistenti nello stesso immobile che, contrariamente a quella della ricorrente, sono state regolarmente fornite di autorizzazione di passo carrabile: tale circostanza evidenzierebbe la contraddittorietà e l’irrazionalità del comportamento del Comune di San Bernardino Verbano.
Questi rilievi concretano, come anticipato, un’autonoma censura di legittimità che non è suscettibile di scrutinio perché, pur fondandosi su elementi di fatto immediatamente apprezzabili dall’interessata, è stata proposta ben oltre lo spirare del termine decadenziale di sessanta giorni dalla conoscenza del provvedimento impugnato.
3.7) In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto, ovviamente anche per quanto riguarda l’istanza risarcitoria ivi riproposta.
4) L’assetto di interessi definito dalla presente pronuncia giurisdizionale può apparire contraddittorio, dal momento che le statuizioni in essa contenute comportano il diritto della ricorrente di mantenere l’autorimessa con l’attuale apertura (fino a quando l’amministrazione, eventualmente, non rieserciti in modo legittimo il proprio potere di autotutela), ma, al contempo, riconoscendo la legittimità del provvedimento che ha negato l’autorizzazione ad accedere alla strada pubblica, precludono un utilizzo di tale locale conforme alle sue caratteristiche.
Tale apparente contraddittorietà, peraltro, consegue alle scelte del privato che, presentando una D.I.A. in contrasto con la volontà manifestata dall’ente pubblico in sede di rilascio del permesso di costruire n. 50/05, non ha inteso utilizzare tale strumento allo scopo di snellire o accelerare il procedimento abilitativo, ma sostanzialmente per conseguire un bene della vita che era già stato oggetto di espresso diniego dell’autorità.
L’esercizio di tale opzione da parte del privato – che potrebbe inquadrarsi nello schema dell’abuso del diritto – ha, di fatto, precluso l’esame contestuale dei presupposti di legittimità dell’intervento, da valutarsi sia sotto il profilo della conformità urbanisticoedilizia sia in relazione alle norme di sicurezza stradale, finendo per rappresentare la causa della riscontrata aporia.
5) La soccombenza reciproca giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:
– dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;
– accoglie il primo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto annulla il provvedimento comunale del 15.1.2009;
– respinge il secondo ricorso per motivi aggiunti;
– respinge la domanda di risarcimento dei danni;
– compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.