Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sui ricorsi riuniti:
1) n. 2230 del 2008, proposto dall’ing. Giuseppe CROCE, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Tedeschini ed Alessandro Tozzi, con domicilio eletto in Roma, Largo Messico n. 7, presso lo studio del primo;
contro
il MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la stessa domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
e nei confronti
– del CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI INGEGNERI DI ROMA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino e Domenico Galli, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, Viale Parioli n. 180;
– degli ingegneri Pasquale RICCIARDI, Domenico RICCIARDI e Pasquale CAPOBIANCO, rappresentati e difesi dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Roma, Corso del Rinascimento n. 11;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. III quater, n. 11917 del 29 novembre 2007;
2) n. 1157 del 2009, proposto dall’ing. Aristide CROCE, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, Corso del Rinascimento n. 11;
contro
il MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la stessa domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
e nei confronti
del CONSIGLIO DELL’ORDINE DEGLI INGEGNERI DI ROMA, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi nella presente fase del giudizio;
per l’ottemperanza
della decisione del Consiglio Nazionale degli Ingegneri 9 febbraio 2007, n. 4, con cui sono stati annullati gli atti del procedimento elettorale per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine degli Ingegneri di Roma;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione del Ministero della Giustizia in entrambi i giudizi n. 2230 del 2008 e n. 1157 del 2009;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum proposto nel giudizio di cui al ricorso n. 2230 del 2008;
Visti gli atti tutti di entrambe le cause;
Viste le memorie prodotte dalle parti in entrambi i giudizi;
Data per letta nella Camera di Consiglio del 10 marzo 2009 la relazione del Consigliere Guido Romano ed uditi gli avvocati Sanino, Tedeschini e Pellegrino;
Considerato in fatto e in diritto quanto segue.
1. Con la decisione n. 4 del 9 febbraio 2007, il Consiglio Nazionale degli ingegneri ha accolto il ricorso proposto dall’ing. Giuseppe Croce ed ha annullato le elezioni del Consiglio dell’Ordine degli ingegneri della provincia di Roma.
2. L’ing. Croce ha, dapprima, chiesto al Ministero della Giustizia di sciogliere il medesimo Consiglio dell’Ordine e, poi, col ricorso di primo grado n. 6546 del 2007, proposto al TAR per il Lazio, ha impugnato il silenzio serbato dal Ministero sulla istanza, lamentando la violazione della decisione n. 4 del 2007.
Con la sentenza impugnata n. 11917 del 2007, il TAR del Lazio:
– ha dichiarato inammissibile il ricorso avverso il silenzio, in quanto ‘sostanzialmente’ veniva richiesta l’esecuzione della decisione n. 4 del 2007;
– ha dichiarato inammissibile il ricorso per l’esecuzione della medesima decisione, poiché essa risultava impugnata innanzi alla Corte di Cassazione, con la conseguente assenza del giudicato formale.
Con il gravame in esame, l’appellante ha chiesto che, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado sia accolto.
In particolare, egli ha in sostanza dedotto che, in presenza delle circostanze poste a base del ricorso di primo grado, va dichiarato l’obbligo del Ministero di provvedere, in quanto l’ordinamento non può tollerare una “palese denegata giustizia”.
Nel corso del giudizio, l’appellante ha insistito nelle formulate conclusioni ed ha depositato la copia della sentenza della Corte di Cassazione n. 18860 del 2008, che ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso la decisione n. 5 del 9 febbraio 2007 del Consiglio Nazionale degli ingegneri.
Il Consiglio dell’Ordine degli ingegneri della provincia di Roma ha depositato:
– copia del ricorso per revocazione, proposto alla Corte di Cassazione ai sensi dell’art. 395 c.p.c., avverso la sentenza n. 18860 del 2008;
– la stampa di una comunicazione pubblicata su un sito internet a cura dello stesso appellante, da cui si evincerebbe che il Direttore Generale dell’Ufficio III del Ministero avrebbe richiesto al Consiglio Nazionale di indicare tre professionisti tra cui scegliere il commissario per indire le elezioni per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine.
Il Consiglio dell’Ordine degli ingegneri della provincia di Roma, rilevando che non sarebbe più configurabile il silenzio del Ministero, ha concluso affinché l’appello sia dichiarato improcedibile.
Con sentenza n. 6634 del 30 dicembre 2008 la Sezione ha ordinato al Ministero della Giustizia di depositare in giudizio documentazione, rinviando per il prosieguo all’udienza del 10 marzo 2009.
Con nota n. 19905 del 10/2/2009 il Ministero ha dato esecuzione all’incombente istruttorio.
3. Con il ricorso n. 1157 del 2009 (proposto in unico grado al Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 27, n. 4, del t.u. n. 1054 del 1924), l’ing. Aristide CROCE ha chiesto che siano statuite le misure per l’ottemperanza della medesima decisione n. 4 del 9 febbraio 2007 del Consiglio Nazionale degli Ingegneri.
Il ricorrente, premesso che la decisione di questa Sezione n. 6496 del 2007 ha dichiarato inammissibile un analogo ricorso per l’ottemperanza (per la mancanza di un giudicato in senso formale), ha rilevato che:
a) la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 18860 del 9 luglio 2008, ha dichiarato inammissibile l’impugnazione proposta dal Consiglio dell’Ordine degli ingegneri di Roma;
b) il Ministero della Giustizia aveva avviato, con la nota del 9 ottobre 2008, il procedimento di cui all’art. 8 del d.lgs. n. 382 del 1944 di scioglimento e commissariamento dell’ente, ma poi, con la nota del 21 gennaio 2009, ha ritenuto di non adottare tali misure, rilevando che -avendo il Consiglio dell’Ordine degli ingegneri di Roma impugnato per revocazione la sentenza della Corte di Cassazione n. 18860 del 9 luglio 2008- non sussisterebbe un giudicato formale ai sensi dell’art. 391 bis, quinto comma, del codice di procedura civile;
c) tale nota del Ministero ha errato nel ritenere applicabile il medesimo art. 391 bis, quinto comma, poiché questo -nel disporre che la formazione del giudicato formale non è preclusa dalla proposizione di un ricorso per revocazione avverso la sentenza della corte di cassazione che abbia “respinto” un ricorso- va interpretato nel senso che il giudicato formale si forma anche quando la sentenza della corte, impugnata per revocazione, abbia -come nella specie- dichiarato inammissibile il ricorso.
Pertanto, il ricorrente ha chiesto che sia dichiarato l’obbligo del Ministero di ottemperare alla decisione del Consiglio Nazionale degli Ingegneri n. 4 del 2007, mediante lo scioglimento dello stesso Consiglio e la indizione di nuove elezioni, nominando anche un commissario ad acta nel caso di ulteriore inadempimento del citato Ministero.
Nella camera di Consiglio del 10 marzo 2008, uditi i difensori delle parti, entrambi i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione.
4. Preliminarmente, per la loro evidente connessione oggettiva, la Sezione ritiene di riunire i ricorsi in epigrafe, potendo la decisione dell’uno riflettersi in maniera determinante sull’esito dell’altro.
5. In ordine logico, va esaminato per primo il ricorso per l’ottemperanza n. 1157 del 2009.
6. Va premesso che sussiste la giurisdizione amministrativa di merito, prevista dall’art. 37 della legge n. 1034 del 1971 e dall’art. 27, n. 4, del testo unico n. 1054 del 1924, quando sia proposto un ricorso per l’ottemperanza di una pubblica amministrazione alle statuizioni di qualsiasi giurisdizione speciale.
Rilevano al riguardo le seguenti regulae iuris, assolutamente incontroverse nel presente giudizio:
– il ricorso previsto dall’art. 37 della legge n. 1034 del 1971 è un rimedio di carattere generale, volto ad ottenere “l’adempimento da parte della P.A. degli obblighi nascenti da qualsiasi giudicato, per tale intendendosi ogni pronuncia, emanata da un organo imparziale a seguito di un procedimento contenzioso, che risolva un conflitto di interessi, alla stregua di norme giuridiche, con effetti preclusivi” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 4 novembre 1980, n. 43, cui è seguita una consolidata giurisprudenza);
– sulle controversie elettorali, il Consiglio Nazionale degli ingegneri emette decisioni -esclusivamente ricorribili in cassazione- nell’esercizio dei suoi poteri di giurisdizione speciale (Corte Cost., 29 luglio 1992, n. 380, § 4).
7. Ciò premesso sulla sussistenza della giurisdizione di merito nella controversia in esame, ritiene la Sezione che il ricorso n. 1157 del 2009 sia fondato e vada accolto.
7.1 Come già rilevato al § 3, il Ministero della Giustizia, in un primo tempo attivatosi (con la nota del 9 ottobre 2008) per l’esecuzione della decisione n. 4 del 2007 del Consiglio Nazionale degli Ingegneri, con la successiva nota 21 gennaio 2009 è giunto alla contraria determinazione che, “allo stato, alla decisione non possa darsi esecuzione e che non possa essere emesso decreto di scioglimento del Consiglio dell’Ordine degli Ingegneri della provincia di Roma, dovendosi attendere la pronuncia della Corte Suprema di Cassazione sul ricorso per revocazione frattanto presentato contro la sentenza della Corte di Cassazione n. 18860/2208 del 11 giugno/9 luglio 2008”.
Tale determinazione si è basata sul quinto comma dell’art. 391 bis del c.p.c., per il quale “la pendenza del termine per la revocazione della sentenza della Corte di Cassazione non impedisce il passaggio in giudicato della sentenza impugnata con ricorso per cassazione respinto”.
Ad avviso del Ministero della Giustizia, tale comma dovrebbe essere interpretato nel senso che il giudicato -in pendenza del termine di proposizione di un ricorso per la revocazione di una sentenza della Corte di Cassazione, ovvero, a fortiori, nel caso di pendenza di tale ricorso- si formerebbe esclusivamente con riferimento alle pronunzie di rigetto nel merito del ricorso e non anche se ad un corrispondente esito, comunque negativo, la Cassazione sia pervenuta per una ragione processuale, come nel caso di inammissibilità dell’impugnazione.
Il Ministero ha al riguardo richiamato quanto incidentalmente affermato in un precedente della Corte di Cassazione (Sez. lavoro 16 febbraio 1998, n. 1604).
7.2 Il ricorrente ha rilevato che tale precedente della Corte di Cassazione sarebbe non condivisibile e comunque “assolutamente isolato” e contraddetto da altre pronunzie della stessa Corte (sin dalla sentenza della Sez. III, 3 aprile 1996, n. 3083).
7.3 Ritiene la Sezione che siano fondate le deduzioni del ricorrente.
La giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione -a partire dalla citata sentenza della Sez. III, 3 aprile 1996, n. 3083- ha rilevato che il legislatore, pur ammettendo nei casi previsti il ricorso per revocazione avverso le sentenze della Corte, con l’art. 391-bis del c.p.c. (introdotto dalla legge n. 353 del 1990) ha inteso “porre un ostacolo a ricorsi meramente dilatori e strumentali, diretti ad impedire il formarsi del giudicato”.
Il quinto comma in esame “costituisce norma speciale e derogatoria dell’art. 324 c.p.c., proprio perché regola autonomamente gli effetti della revocazione diretta contro la sentenza della Corte di Cassazione” e riguarda “istituto del tutto estraneo al sistema normativo previgente, che individuava nella sentenza della Corte di Cassazione la fase terminale del processo”, sicché non è possibile “utilizzare disposizioni del codice di rito che, anche per le espressioni letterali utilizzate, si riferiscono alla diversa situazione normativa in cui la revocazione era ammessa solo avverso le sentenze di merito” (Cass. Sez. I, n. 7116 del 30 luglio 1997, n. 7116; Sez. III, 27 maggio 2003, n. 8388).
La stessa Corte ha rilevato che, diversamente opinando, si cadrebbe nell’anomalia di “ritenere che la revocazione contro le sentenze della Cassazione sia un mezzo di impugnazione ordinario, che impedisce il passaggio in giudicato della sentenza impugnata”, perché, “mentre l’art. 401 c.p.c. attribuisce al giudice davanti al quale è proposta la revocazione il potere di sospendere l’esecuzione della sentenza impugnata, alle condizioni previste dall’art. 373, quest’ultima norma, anche nella formulazione previgente, esclude, invece, che tale potere possa essere esercitato dalla Corte di Cassazione”.
Del resto, la sentenza n. 17 del 1986 della Corte Costituzionale -che ha introdotto l’istituto della revocazione delle sentenze della Corte di Cassazione- aveva già evidenziato l’eccezionalità del rimedio, rilevando che