Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La società A., con determinazione del 27/6/2003, ha approvato il progetto esecutivo dello svincolo e della stazione autostradale di Barberino del Mugello, la cui realizzazione interessa l’area di proprietà del ricorrente.
Tale provvedimento, comportante dichiarazione di pubblica utilità, ha indicato i termini di inizio e fine dei lavori e della procedura espropriativa, ex art. 13 della legge n. 2359/1865: 240 giorni dalla data del provvedimento per l’avvio dei lavori e della procedura espropriativa, 1380 giorni dalla consegna dei lavori (480 giorni per quelli di Barberino del Mugello) per l’ultimazione dell’opera e 1825 giorni dalla data del provvedimento per la conclusione del procedimento ablatorio.
Il Prefetto, con decreto datato 7/10/2003, ha autorizzato A.P.L. s.p.a. ad occupare in via temporanea e d’urgenza l’area di proprietà del ricorrente; tale decreto è stato rinnovato con decreto di occupazione del 14/6/2004, per effetto del quale la società Autostrade si è immessa nel possesso ed ha iniziato i lavori alle date del 3 e dell’11 agosto 2004.
Il signor M., con ricorso n.16/2004, ha impugnato la succitata determinazione di approvazione del progetto ed il decreto di occupazione del 14/6/2004.
Tale impugnativa è stata respinta da questo TAR con sentenza n.2661/2005.
Il termine di ultimazione dei lavori è infruttuosamente scaduto il 16/17 giugno 2005.
Il Prefetto di Firenze, con decreto del 13/6/2005 notificato il 20/7/2005, ha pronunciato l’espropriazione dell’area in argomento a favore di A.P.L. s.p.a..
Avverso tale provvedimento il ricorrente è insorto deducendo:
1) illegittimità derivata dagli atti impugnati con il ricorso n. 16/2004;
2) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13 della legge n. 2359/1865 anche in relazione all’art. 10 del provvedimento dell’A. del 27/6/2003; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per carenza di presupposti; sviamento di potere;
3) eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità ed illogicità manifesta; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento.
Quanto alla domanda di accertamento dell’intervenuta decadenza o inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, il ricorrente deduce che l’infruttuosa scadenza del termine finale di completamento dell’opera ha comportato la perdita di efficacia della declaratoria di pubblica utilità insita nel provvedimento di approvazione del progetto del 27/6/2003, con conseguente obbligo per la società Autostrade di restituire il terreno.
Con ulteriore motivo l’esponente osserva che la predetta scadenza legittima la richiesta di restituzione dell’area ai sensi dell’art. 63 della legge n. 2359/1865.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, la Prefettura di Firenze, A.N.A.S. e A.P.L. s.p.a..
Con ordinanza n. 980, resa nella camera di consiglio del 24 novembre 2005, è stata respinta l’istanza cautelare.
All’udienza del 21 aprile 2011 la causa è stata posta in decisione.
Motivi della decisione
Con il primo motivo il ricorrente deduce che l’illegittimità del provvedimento di approvazione del progetto, del decreto di occupazione, dell’avviso ex art. 3 della legge n. 1/1978 e dei verbali di immissione in possesso, impugnati con il ricorso n.16/2004, comporta in via derivata l’illegittimità del contestato decreto di esproprio.
L’assunto non è condivisibile.
Il suddetto ricorso è stato respinto da questo TAR con sentenza 31/5/2005, n. 2661, confermata dal Consiglio di Stato, sezione IV, con sentenza del 15/1/2009, n. 154. E’ stata quindi definitivamente acclarata la legittimità degli atti presupposti dal decreto di espropriazione.
Con la seconda censura il ricorrente deduce che il decreto di esproprio è intervenuto in assenza di valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, essendo scaduto il termine di ultimazione dei lavori (16/17 giugno 2005) senza che l’opera sia stata tempestivamente completata, con conseguente violazione dell’art. 13 della legge n. 2359/1865; al riguardo l’esponente, richiamato l’art. 21 bis della legge n. 241/1990, afferma che rileva, ai fini del perfezionamento del decreto di esproprio, la data della sua notifica, avvenuta dopo il decorso infruttuoso del termine di ultimazione dei lavori; secondo il deducente, anche qualora si ritenga che valga la data di emissione, e non quella di notifica, del decreto di esproprio, il medesimo sarebbe comunque illegittimo, in quanto è stato adottato solo tre giorni prima della scadenza del termine di ultimazione dei lavori, allorquando A.P.L. s.p.a. era consapevole dell’impossibilità di completare l’opera entro l’imminente scadenza.
Il motivo è infondato.
Il trasferimento del bene espropriato si verifica alla data della pronuncia del decreto di esproprio, indipendentemente dalla successiva notificazione del provvedimento, la quale, rispetto al decreto stesso, avente natura di atto non recettizio, non costituisce requisito di validità o condizione di efficacia, ma ha solo la funzione di far decorrere il termine di opposizione alla stima o il termine di decadenza per l’esercizio dell’azione impugnatoria (Cass., I, 15/1/2010, n. 556; idem, 15/11/2004, n. 21622; Cons. Stato, IV, 6/11/2008, n. 5506; TAR Molise, 19/4/1988, n. 44; TAR Puglia, Bari, III, 13/4/2011, n. 583; TAR Basilicata, 14/2/2006, n. 83; TAR Sicilia, Palermo, I, 9/2/2006, n. 363).
Né a diversa conclusione può condurre l’art. 21 bis della legge n. 241/1990, non applicabile al decreto di esproprio in quanto quest’ultimo è sottoposto alla disciplina speciale della legge n. 2359/1865 che, all’art. 50, prevede che la proprietà dell’immobile passa al beneficiario della procedura ablatoria dalla data del decreto prefettizio che pronuncia l’espropriazione, e cioè dal giorno di emissione, e non dalla data di notifica.
Pertanto è pienamente valido il decreto adottato entro il termine di efficacia della declaratoria di pubblica utilità, ancorchè notificato dopo la sua scadenza; in particolare, è legittimo il decreto espropriativo che sia adottato, come nel caso di specie, entro la scadenza del termine di compimento dei lavori, né la sua successiva scadenza ne provoca l’illegittimità, come riconosciuto dalla giurisprudenza (TAR Friuli Venezia Giulia, 3/6/2005, n. 550; Cons.Stato, VI, 25/3/1993, n. 261).
In conclusione, l’art. 13 della legge n. 2359/1865 è stato correttamente applicato, in quanto il decreto prefettizio è stato emesso prima della scadenza dei termini prefissati per la conclusione dei lavori e della procedura ablatoria.
Inoltre, non può desumersi la sussistenza del vizio di sviamento di potere, dedotto nella censura in esame, dal solo fatto che il decreto di esproprio sia stato adottato qualche giorno prima della scadenza del termine finale dei lavori. Invero l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, che discende dall’infruttuosa scadenza del termine di ultimazione dell’opera, non risolve la precedente espropriazione (perfezionatasi con l’emissione del decreto prefettizio ex art. 50 della legge n. 2359/1865), ma può fondare semmai la facoltà del soggetto espropriato, ove sussistano i presupposti di legge, di proporre l’azione di retrocessione ex nunc dei beni espropriati (TAR Friuli Venezia Giulia, 3/6/2005, n. 550).
Con memoria difensiva depositata in giudizio il 9/4/2011, non notificata, il ricorrente lamenta, come ulteriore profilo della censura in questione, che il contestato decreto di esproprio non ha una data certa, in quanto l’elenco delle ditte ad esso allegato indica, come atto intervenuto, il deposito provvisorio del 15/6/2005, ovvero un’operazione successiva di due giorni alla dichiarata data di emissione del decreto di esproprio.
Il rilievo non può essere condiviso, in quanto la precisazione degli atti intervenuti due giorni dopo è stata verosimilmente inserita prima della materiale allegazione dell’elenco ditte al decreto espropriativo e dopo l’emissione di quest’ultimo. In ogni caso, anche se il gravato provvedimento fosse stato emesso in realtà il 15/6/2005, esso risulterebbe comunque assunto entro la prevista scadenza.
Inoltre, anche volendo prescindere dall’infondatezza del predetto rilievo, il medesimo sarebbe comunque inammissibile: trattasi infatti di censura che, in quanto fondata su elementi nuovi e non riconducibili a quanto espresso nel ricorso introduttivo, avrebbe dovuto essere notificata alle parti resistenti. Invero, sono inammissibili le censure dedotte in memoria non notificata, non solo allorquando siano completamente nuove e non ricollegabili ad argomentazioni espresse nel ricorso introduttivo, ma anche qualora, pur richiamandosi ad un motivo già ritualmente dedotto, introducano elementi nuovi, ovvero in origine non indicati, con conseguente violazione del termine decadenziale e del principio del contraddittorio, essendo affidato alla memoria difensiva il compito di mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame e non anche di ampliamento del thema decidendum (ex multis: Cons.Stato, IV, 15/9/2006, n.5385; TAR Basilicata, I, 14/1/2011, n.35; TAR Sardegna, I, 21/5/2010, n.1240).
Con la terza doglianza il ricorrente deduce che il Prefetto ha incomprensibilmente pronunciato l’espropriazione a favore di A.P.L. s.p.a., anziché di A., incorrendo nel vizio di eccesso di potere sotto vari profili.
Il rilievo non può essere accolto.
La convenzione sottoscritta il 4/8/1997 da A. (concedente) e da Autostrade s.p.a. (concessionaria) prevede che le espropriazioni e le occupazioni sono effettuate a cura e spese di quest’ultima, la quale è autorizzata a compiere ogni operazione ad esse relativa (art. 18), fermo restando che alla scadenza della concessione le autostrade e le loro pertinenze saranno trasferite in proprietà al concedente (art. 3, comma 6).
Pertanto il trasferimento delle aree in questione alla società A.P.L. s.p.a. (subentrata ad Autostrade s.p.a.), mediante procedura ablatoria, è legittimato dalla predetta convenzione.
Con ulteriore censura, dedotta per sostenere la domanda di accertamento dell’intervenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, il ricorrente sostiene che l’infruttuoso decorso del termine stabilito per l’ultimazione dei lavori fa venir meno l’efficacia e la validità della declaratoria di pubblica utilità, e che quindi dopo tale scadenza l’espropriante non può più compiere ulteriori atti, quali il compimento dell’opera, ma matura l’obbligo della società Autostrade di restituire l’area.
L’assunto non è condivisibile.
Qualora, prima dei termini fissati per l’ultimazione dei lavori e la conclusione della procedura ablatoria, sia emanato il decreto di esproprio, la scadenza del termine di ultimazione dei lavori, successiva all’adozione del decreto di esproprio, non risolve la precedente espropriazione, ormai perfezionata con la tempestiva pronuncia ablatoria (TAR Friuli Venezia Giulia, 3/6/2005, n. 550), ma potrebbe solo giustificare l’azione di retrocessione, azione che infatti il ricorrente ha promosso contestualmente alle domande di annullamento e di accertamento, e per la quale valgono le considerazioni di seguito argomentate. Invero con l’adozione del decreto di esproprio si perfeziona il trasferimento della proprietà dal soggetto espropriato al beneficiario della procedura ablatoria, cosicchè la restituzione del bene voluta dal primo, sulla base della mancata esecuzione dell’opera entro il termine di ultimazione indicato nella declaratoria di pubblica utilità, può avvenire solo nelle forme e modi tipizzati dall’art. 63 della legge n. 2359/1865, innanzi all’autorità giudiziaria civile.
Con l’ultima censura, posta a sostegno della richiesta di retrocessione dell’area ai sensi dell’art. 63 della legge n. 2359/1865, l’istante afferma che la scadenza del termine finale dei lavori e la mancata tempestiva realizzazione dell’opera costituiscono i presupposti per la retrocessione totale, anche ai fini della quale si rende necessaria la declaratoria di avvenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilità.
La suddetta domanda è inammissibile per difetto di giurisdizione (sono quindi fondati i dubbi sulla giurisdizione al riguardo manifestati, con memoria di replica depositata in giudizio il 9/4/2011, da A.P.L. s.p.a.).
Secondo il costante orientamento giurisprudenziale, al quale il Collegio ritiene di aderire, sussiste la giurisdizione del giudice civile allorchè sia chiesta in giudizio la retrocessione totale di un’area, in quanto viene rivendicato il diritto soggettivo del privato alla restituzione dell’immobile inutilmente trasferito al soggetto pubblico; infatti, in caso di retrocessione ex art. 63 della legge n. 2359/1865, il proprietario è titolare di uno ius ad rem di carattere potestativo di contenuto patrimoniale, che lo abilita ad agire innanzi al giudice ordinario, e non al T.A.R., per chiedere la pronuncia di decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e la restituzione del bene espropriato (Cons. Stato, IV, 4/7/2008, n. 3342; TAR Venezia, I, 24/4/2009, n. 1254; TAR Lazio, Latina, I, 24/1/2011, n. 37; TAR Lazio, Roma, II, 4/2/2011, n. 1034; TAR Toscana, I, 6/11/2006, n. 5079).
Pertanto, in relazione alla domanda di retrocessione (il cui accoglimento comporterebbe un nuovo trasferimento di proprietà) il processo può essere riproposto innanzi all’autorità giudiziaria ordinaria secondo quanto previsto dall’art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 104/2010.
In conclusione il ricorso va in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile.
Le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi, sono complessivamente determinate in euro 3.000 (tremila) oltre IVA e CPA, da porre a carico del ricorrente.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, con l’avvertenza che la causa, quanto alla domanda di retrocessione ex art. 63 della legge n. 2359/1865, potrà essere riassunta innanzi al giudice ordinario nel termine e con le modalità di cui all’art. 11 del d.lgs. n. 104/2010.
Condanna il ricorrente a corrispondere la somma di euro 3.000 (tremila) oltre IVA e CPA per metà alle Amministrazioni difese dall’Avvocatura dello Stato e per la restante metà ad A.P.L. s.p.a., a titolo di spese di giudizio comprendenti gli onorari difensivi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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