Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 12 ottobre 2010 e depositato il 15 ottobre successivo, i ricorrenti impugnano il provvedimento con il quale, in data 25 settembre 2010, il Servizio Centrale di Protezione gli ha negato di recarsi in località di origine dal 24 settembre 2010 all’8 ottobre 2010, chiedendone l’annullamento.
In particolare, i ricorrenti espongono quanto segue:
– con delibera dell’1 ottobre 2007 della Commissione Centrale ex art. 10 L. n. 82 del 1991, il sig. F.S. veniva ammesso – unitamente alla sua famiglia (moglie, la sig.ra Francesca Ligato, e tre figli, tra cui il sig. F.A.) – ad un piano provvisorio di protezione in qualità di testimone di giustizia;
– con delibera della predetta Commissione in data 5 marzo 2009, il programma veniva trasformato in definitivo;
– a seguito di tali provvedimenti, il sig. Foti Valerio prestava regolarmente la sua attività di testimone, consentendo la condanna penale anche di esponenti di una pericolosa cosca;
– in più occasioni, richiedevano di poter tornare per alcuni periodi nel luogo di origine al fine di curare i loro interessi ed adempiere finalità burocratiche ma anche per esigenze di carattere affettivo e familiare;
– in un primo periodo tali esigenze venivano soddisfatte (cfr. verbale del 22 aprile 2008; verbale del 27 giugno 2008; verbale del 16 giugno 2008; verbale del 10 settembre 2008);
– dal mese di luglio 2009 l’Amministrazione iniziava, invece, a respingere le richieste dei ricorrenti, adducendo generici "motivi di sicurezza" e, comunque, motivazione stereotipate, basate sul richiamo dei pareri del Prefetto e del Questore di Reggio Calabria, nonostante il nulla osta dell’A.G.;
– con lettera del 21 settembre 2010, il sig. Foti Valerio ribadiva la propria richiesta per il periodo dal 24 settembre 2010 all’8 ottobre 2010;
– anche tale richiesta veniva rigettata con il verbale del 25 settembre 2010, meglio indicato in epigrafe, riportante la solita motivazione;
– con nota del 21 settembre 2010 l’Amministrazione autorizzava il sig. F.A. a trascorrere a Torino un periodo di tempo per incontrare la sua fidanzata, "ma lasciava le spese a totale carico degli interessati, i quali, a causa delle precarie condizioni economiche, hanno dovuto rinunciare".
Avverso i provvedimenti impugnati i ricorrenti insorgono deducendo i seguenti motivi di impugnativa:
1) VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLA L. 15.03.1991 N. 82, COME MODIFICATA DALLA L. 45/2001 (IN PARTICOLARE ARTT. 13 COMMA 9, 16 BIS) E DEL D.M. 23.4.2004, N. 161 (IN PARTICOLARE ARTT. 5, 8 COMMA 1, 12 COMMI 1, 4 E 5). VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLO SPECIALE PROGRAMMA DI PROTEZIONE DEL 5.3.2009. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA ED ERRORE DI MOTIVAZIONE. CARENZA DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITA’, CONTRADDITTORIETA’, INGIUSTIZIA. Il testimone è un cittadino che mantiene a pieno titolo i diritti civili e politici e, pertanto, deve essergli garantita il più possibile una vita "normale". L’Amministrazione ha, dunque, violato i principi fondamentali che regolano la materia perché non ha posto in grado i ricorrenti da circa un anno e mezzo di tornare nel loro luogo di origine, adempiendo alle normali incombenze, in linea con il programma di protezione. I pareri dell’autorità giudiziaria e del prefetto sono previsti esclusivamente per la Commissione Centrale ma non sono vincolanti (art. 5 D.M. n. 161/2004). Il Servizio Centrale di Protezione doveva chiedere solo il parere dell’autorità giudiziaria, previsto dal programma di protezione e non i pareri del Prefetto e del Questore, da qualificare ultronei e, comunque, inidonei ad annullare un diritto dei ricorrenti. Nonostante la previsione dell’art. 12 comma 5, D.M. n. 161/2004, la Commissione non si è mai resa disponibile a valutare le richieste dei ricorrenti. In ogni caso i provvedimenti impugnati sono privi di congrua motivazione, facendo sempre generico riferimento a motivi di sicurezza.
2) ULTERIORE VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLA L. 15.03.1991 N. 82, COSI" COME MODIFICATA DALLA L. 45/2001 (IN PARTICOLARE ARTT. 13 COMMA 9, 16 BIS) E DEL D.M. 23.4.2004, N. 161 (IN PARTICOLARE ARTT. 5, 8 COMMA 1, 12 COMM1, 4 E 5). VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLO SPECIALE PROGRAMMA DI PROTEZIONE DEL 5.3.2009. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA ED ERRORE DI MOTIVAZIONE, CARENZA DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DEI PRESUPPOSTI. ILLOGICITA’, CONTRADDITTORIETA’, INGIUSTIZIA. Atteso che fino al luglio 2009 i ricorrenti hanno visto più volte accolte le loro istanze per tornare nel luogo di origine, sussiste contraddittorietà rispetto al passato e non se ne comprendono i motivi. Tale diverso atteggiamento poteva, infatti, derivare solo dal mutamento della situazione di fatto ovvero dall’aumento dei rischi per l’incolumità dei ricorrenti ma ciò non è avvenuto. "Altro profilo di contraddittorietà si rileva nel fatto che l’Amministrazione ha più volte autorizzato la trasferta per motivi di giustizia e non quella per motivi diversi".
Con atto depositato in data 22 ottobre 2010 si sono costituiti il Ministero dell’Interno, la Prefettura di Reggio Calabria e la Questura di Reggio Calabria.
Con ordinanza n. 4914 del 12 novembre 2010 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare, ai fini del riesame.
2. Con motivi aggiunti, notificati in data 20 dicembre 2010 e depositati il successivo 24 dicembre 2010, i ricorrenti impugnano il verbale di comunicazione del 9 dicembre 2010 con il quale il Servizio Centrale di Protezione gli ha negato l’autorizzazione a recarsi in località d’origine dal 13 dicembre 2010 al 3 gennaio 2010, in ragione del parere negativo del Prefetto e del Questore di Reggio Calabria (ancorchè l’A.G. avesse concesso il nulla osta "per quanto di competenza dell’ufficio").
Ai fini dell’annullamento deducono i seguenti motivi di diritto:
1) VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLA L. 15.03.1991 N. 82, COSI" COME MODIFICATA DALLA L. 45/2001 (IN PARTICOLARE ARTT. 13 COMMA 9, 16 BIS) E DEL D.M. 23.4.2004, N. 161 (IN PARTICOLARE ARTT. 5, 8 COMMA 1, 12 COMMI 1, 4 E 5). VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLO SPECIALE PROGRAMMA DI PROTEZIONE DEL 5.3.2009. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA ED ERRORE DI MOTIVAZIONE. CARENZA DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITA’, CONTRADDITTORIETA’, INGIUSTIZIA. Il diniego impugnato ricalca sostanzialmente i provvedimenti adottati in precedenza. A differenza, è stata aggiunta una motivazione relativa all’ubicazione della casa ove "il ricorrente intenderebbe dimorare", ponendo in risalto "la distanza di circa 20 Km" con il più vicino Commissariato di P.S. e la "difficoltà di comunicazioni via radio e telefoniche". Tali elementi, anche ove sussistenti, "non sarebbero tali da rendere impossibile… l’organizzazione del servizio di sicurezza". Tale situazione è, poi, sempre esistita. In ogni caso: – a circa 6 Km si trova una Caserma dei Carabinieri; – sussiste una non perfetta copertura della rete TIM, mentre la copertura degli altri operatori di telefonia mobile è ben presente; – la casa è dotata di telefonia fissa con apparecchio cordless. Si tratta, in definitiva, di piccole difficoltà, facilmente superabili, chiaramente inidonee ad inibire il ritorno nel luogo di origine.
2) VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLA L. 15.03.1991 N. 82, COSI" COME MODIFICATA DALLA L. 45/2001 (IN PARTICOLARE ARTT. 13 COMMA 9, 16 BIS) E DEL D.M. 23.4.2004, N. 161 (IN PARTICOLARE ARTT. 5, 8 COMMA 1, 12 COMMI 1, 4 E 5). VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLO SPECIALE PROGRAMMA DI PROTEZIONE DEL 5.3.2009. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA ED ERRORE DI MOTIVAZIONE. CARENZA DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, ILLOGICITA’, CONTRADDITTORIETA’, INGIUSTIZIA.
3) ULTERIORE VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLA L. 15.03.1991 N. 82, COSI" COME MODIFICATA DALLA L. 45/2001 (IN PARTICOLARE ARTT. 13 COMMA 9, 16 BIS) E DEL D.M. 23.4.2004, N. 161 (IN PARTICOLARE ARTT. 5, 8 COMMA 1, 12 COMM1, 4 E 5). VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DELLO SPECIALE PROGRAMMA DI PROTEZIONE DEL 5.3.2009. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA ED ERRORE DI MOTIVAZIONE, CARENZA DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DEI PRESUPPOSTI. ILLOGICITA’, CONTRADDITTORIETA’, INGIUSTIZIA.
Con ordinanza n. 355 del 28 febbraio 2011 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare.
Con memorie depositate in data 25 gennaio 2011 e 4 febbraio 2011 i ricorrenti hanno sostanzialmente reiterato le censure già sollevate.
3. All’udienza pubblica del 9 giugno 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti in seguito proposti sono fondati e, pertanto, vanno accolti.
2. Come esposto nella narrativa che precede, i ricorrenti lamentano l’illegittimità del verbale di comunicazione del 25 settembre 2010 e del verbale di comunicazione del 9 dicembre del 2010, con cui il Servizio Centrale Protezione ha negato di accogliere la richiesta di recarsi in "località d’origine".
A tali fini denunciano, tra l’altro, contraddittorietà e "carenza ed errore di motivazione", in quanto sostengono che la situazione non è mutata rispetto a quella che- in passato – ha consentito di tornare nel luogo di origine e non vengono ben esplicitati né comprovati i motivi per i quali è stato assunta una assoluta chiusura in relazione alle "istanze volte a tornare nel luogo di origine".
Tali censure sono meritevoli di condivisione.
2.1. In via preliminare, appare opportuno ricordare che la Costituzione della Repubblica Italiana – nel disciplinare i "diritti e doveri dei cittadini" – prevede che "ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza….." (art. 16);
Nel contempo, la già indicata Costituzione – nel contemplare i "rapporti eticosociali" (dall’art. 29 all’art. 34) ed i "rapporti economici" (artt. 35 e segg.) – contempla previsioni a tutela, tra l’altro, della famiglia, dell’iniziativa economica e privata e della proprietà.
Ciò detto, risulta evidente che, in ragione della Carta Costituzionale:
– il cittadino gode di libertà di movimento;
– il medesimo soggetto risulta, altresì, titolare di specifici diritti ma anche gravato da chiari oneri per quanto attiene ai rapporti familiari e patrimoniali, nel rispetto della salvaguardia di profili strettamente connessi al vivere comune, ritenuti di primaria importanza.
In ragione di quanto osservato, è evidente che l’introduzione di "limiti" in relazione all’attività di cui sopra non può che essere "adeguata" ai singoli casi, mediante la chiara ed espressa esternazione di validi e congrui motivi.
Nell’ipotesi in cui tali limiti siano connessi all’adozione di provvedimenti amministrativi, è, dunque, incontestabile che l’autorità competente – a seguito della compiuta valutazione della situazione dell’interessato – debba supportare la decisione assunta mediante l’indicazione specifica di idonei presupposti di fatto e di diritto.
In altre parole, sussistono prescrizioni di legge che – in presenza di determinate condizioni – incidono sulle libertà e, in genere sugli interessi dei privati, imponendo – in astratto – limitazioni; l’applicazione "in concreto" di tali prescrizioni non può – in ogni caso – prescindere dalla rappresentazione chiara ed esaustiva della motivazione che ne costituisce fondamento.
2.2. Passando alla disamina del caso di specie, è noto che la disciplina che regolamenta la materia ha introdotto limiti all’ordinario stile di vita di determinati soggetti, diretti al precipuo scopo di salvaguardarne l’incolumità personale.
In particolare, vengono in evidenza:
– il decreto legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito con modificazioni nella legge15 marzo 1991, n. 82, il quale – per quanto in questa sede rileva – contempla: – "speciali misure di protezione" per i testimoni di giustizia (art. 16 bis), le quali devono essere adeguate "alla gravità ed attualità del pericolo" (cfr. art. 9) ed essere mantenute "fino all’effettiva cessazione del rischio (art. 16 ter, comma 2); – l’attribuzione alla Commissione di cui all’art. 10 di stabilire il contenuto di dette misure "mediante la definizione di uno speciale programma", con possibile introduzione di condizioni di maggior favore per i testimoni, ricomprendente anche il trasferimento delle persone non detenute in luoghi protetti (art. 13, comma 4);
– il decreto ministeriale 23 aprile 2004 n. 161, adottato in linea con l’art. 13, comma 4, del già citato decreto legge, il quale prevede, tra l’altro, espressamente gli "obblighi delle persone protette" – precisando che quest’ultimi sono riportati in un apposito atto, la cui sottoscrizione da parte del testimone comporta l’assunzione dell’impegno "di rispettare le prescrizioni di cui all’art. 12, commi 1 e 2, con l’eccezione della lettera e) del comma 2, della legge 15 marzo 1991, n. 82", riguardanti anche l’osservanza delle misure prescritte (art. 9) – e stabilisce che la Commissione, "a mezzo del Prefetto, cura che il testimone permanga nella località di origine e prosegua o riprenda le attività ivi svolte, sempre che non sussistano esigenze di sicurezza che rendano necessario il trasferimento in un luogo protetto, a cura del Servizio centrale di Protezione" (art. 12, comma 4) ed "incontra periodicamente, di propria iniziativa o su richiesta degli interessati, i testimoni di giustizia sottoposti alle misure speciali di protezione o al programma, per verificarne l’esigenze e per individuare misure più adeguate" (art. 12, comma 5).
Ciò detto, va rilevato che il ricorrente F.S.:
– è testimone di giustizia;
– in tale qualità, è stato ammesso dapprima "ad un piano di protezione provvisorio" e, in seguito, al programma speciale di protezione definitivo con delibera della Commissione del 5 marzo 2009;
– è stato trasferito in "località protetta";
– lo speciale programma di protezione approvato nei di lui confronti inequivocabilmente rivela – nel disciplinare il "rimborso delle spese di viaggio, pernottamento e vitto", così come risulta da dichiarazione del ricorrente, in nulla smentita dall’Amministrazione resistente – la facoltà di recarsi nella località di origine, "a condizione che sia stata preventivamente autorizzata dall’A.G., che sia sottoscritta sotto il profilo temporale e non abbia carattere di periodicità (massimo quattro all’anno), salvo casi di carattere eccezionale".
Preso atto che i provvedimenti di diniego oggetto di impugnativa, opposti a richieste formulate dal ricorrente F.S. al fine di potersi recare nella località di origine, richiamano entrambi l’intervenuto rilascio del "nulla osta" da parte dell’A.G., la carenza motivazionale dei provvedimenti in questione appare evidente, atteso che:
– non figurano riferimenti concreti a situazioni specifiche, atte a giustificarne l’adozione;
– è riscontrabile un mero richiamo al mancato mutamento della situazione del testimone e a considerazioni sull’ubicazione dell’abitazione, le quali – oltre a non offrire indicazioni precise e certe in ordine ad effettive e concrete esigenze di sicurezza – rivelano un’inequivoca contraddittorietà con le decisioni assunte in precedenza di autorizzare il testimone al rientro nella località in origine.
In sintesi, sussistono le condizioni per affermare che il supporto motivazionale fornito dall’Amministrazione è inidoneo a dare conto dei presupposti di fatto delle decisioni adottate: non consente di comprendere adeguatamente e specificamente i motivi per i quali l’Amministrazione ha ritenuto di ostacolare la "trasferta in località d’origine" del ricorrente, indiscusso titolare in tali località di interessi personali e patrimoniali, specie tenuto conto del diverso atteggiamento assunto in precedenza.
3. Per le ragioni illustrate, il ricorso va accolto.
Tenuto conto delle peculiarità della vicenda, si ravvisano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) accoglie il ricorso n. 8739/2010 e, per l’effetto, annulla i verbali di comunicazione del Servizio Centrale di Protezione in data 25 settembre 2010 e in data 9 dicembre 2010, meglio indicati in epigrafe.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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