Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La Eco Energy s.r.l. acquistava dall’E.N.I. S.p.A. con atto del 6/12/2003, la titolarità di un impianto di distribuzione carburanti sito in Trapani, piazza (…), realizzato nel 1976, per il quale l’E.N.I. aveva ottenuto dal Comune di Trapani, il 21/8/2003 la voltura della concessione del suolo pubblico su cui lo stesso insiste, con scadenza 24/5/2009.
Con istanza assunta al protocollo n. 30104 del 3/3/09, la Eco Energy s.r.l. chiedeva la voltura in proprio favore ed il rinnovo della predetta concessione di suolo pubblico, al fine di poter chiedere al competente Assessorato regionale all’industria il rinnovo della concessione per il mantenimento in uso del medesimo impianto.
Con atto prot. n. 110268 del 22/7/09, il Comune di Trapani, in considerazione del fatto che l’ubicazione del distributore si poneva in contrasto con le prescrizioni di cui all’art. 6 – lettere b), c) e d) – della L. n. 97/82, concedeva un’ultima improrogabile autorizzazione di 12 mesi, con l’imposizione dell’obbligo, alla scadenza, di sgomberare l’area in questione.
Avverso tale atto la Eco Energy s.r.l. proponeva ricorso al T.A.R. Palermo, n. 2014/09, con cui deduceva i seguenti motivi di censura:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 22 della L. n. 97/82 e dell’art. 12 della L. n. 1/1979; contraddittorietà manifesta con precedenti atti della stessa amministrazione di identico contenuto, rilasciati per il medesimo impianto; difetto di istruttoria, incompetenza;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 22 del Cod. della strada e dell’art. 46 del relativo Regolamento di esecuzione; eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà con precedenti determinazioni amministrative, per difetto di presupposti e travisamento dei fatti; violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 Cost.; ingiustizia manifesta, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990, come recepita con L. n. 10/1991; incompetenza;
3) violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi sopra calendati sotto diverso ed ulteriore profilo; violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990; violazione del principio "tempus regit actum"; violazione delle norme e dei principi in tema di cc.dd. "misure di salvaguardia" nel caso dell’adozione di piani aventi natura regolamentare; eccesso di potere per travisamento dei fatti e sviamento.
4) violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione e del principio dell’affidamento.
Si costituiva con controricorso, depositato il 10/12/09, il Comune di Trapani, contestando la fondatezza del gravame di cui, pertanto, chiedeva la reiezione.
Con ricorso per motivi aggiunti la Eco Energy s.r.l. impugnava: a) la nota prot. n. 045917/ITP del 16/11/2009, con la quale l’Assessorato regionale industria, in esito all’istanza di rinnovo della concessione dell’I.D.C. per la durata di 18 anni avanzata dalla società, comunicava che, ai sensi della circolare n. 3 del 26/8/2009 – tenuto conto della scadenza in data 24/5/2010, non più rinnovabile, della concessione di suolo pubblico – poteva concedere proroga della concessione petrolifera, da accordarsi fino alla predetta scadenza della concessione di suolo pubblico;
b) nonché la circolare assessoriale n. 3 del 26/8/09, sopra richiamata, avente ad oggetto la "proroga di concessione di impianti di distribuzione di carburanti ricadenti su suolo pubblico" e, per quanto potesse occorrere, il verbale della seduta della Commissione consultiva regionale carburanti del 21/7/2009, del quale si sconoscevano i contenuti, citato nella predetta circolare.
A sostegno del ricorso si deducevano: "violazione e falsa applicazione della L. n. 97/1982 e degli artt. 11 e 17 del D.A. n. 45/2003, recante il nuovo piano di razionalizzazione e ristrutturazione della rete di distribuzione dei carburanti per autotrazione della Sicilia; eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, sviamento, straripamento e difetto dei presupposti.
Riproponendo poi le censure dedotte col ricorso introduttivo, la ricorrente eccepiva che l’atto sarebbe stato affetto da illegittimità diretta ed anche derivata.
Alla camera di consiglio del 27/1/2010 l’esame della domanda incidentale di sospensiva veniva rinviato, su accordo delle parti, in sede di trattazione congiunta al merito.
L’Avvocatura dello Stato, con memoria depositata il 27/4/2010, eccepiva l’inammissibilità dell’impugnativa della circolare n. 3/2009 e, nel merito, sosteneva la legittimità degli atti impugnati, concludendo, quindi, per il rigetto del ricorso, vinte le spese.
La ricorrente, con memoria del 28/4/2010, replicava alle eccezioni e difese dell’Amministrazione, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
Con memoria depositata il 30/4/2010, il Comune di Trapani adduceva ulteriori argomenti a sostegno della legittimità della determinazione impugnata, insistendo per il rigetto del gravame.
Con sentenza n. 6697/2010 il ricorso veniva respinto.
Con l’appello in epigrafe la ricorrente ha impugnato la predetta sentenza eccependone l’erroneità in relazione ai motivi proposti con il ricorso principale ed alla prima censura sollevata con il ricorso per motivi aggiunti.
Ha infine conclusivamente chiesto, in riforma della sentenza appellata, di annullare tutti i provvedimenti impugnati, vinte le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio. Con apposita memoria ha replicato il Comune resistente chiedendo il rigetto dell’appello con vittoria di spese e compensi di questo secondo grado di giudizio.
Si è costituito, altresì, l’Assessorato regionale alle attività produttive per resistere al ricorso in appello, senza spiegare difese scritte.
Alla pubblica udienza del 27 aprile 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
L’appello va respinto siccome infondato.
Il Collegio rileva che le censure dedotte dalla ricorrente nel corso del giudizio di primo grado e ribadite nell’atto di appello sono prive di pregio; esse, infatti, sono state puntualmente respinte dal T.A.R. Palermo con motivazioni che vengono ritenute esaustive e pienamente condivisibili.
L’odierna ricorrente lamenta l’erroneità della sentenza appellata perché il Giudice di prime cure ha ritenuto infondato, tra gli altri, il primo motivo del ricorso principale con il quale aveva eccepito l’errata applicazione dell’art. 6 della L.R. n. 97/1982, asseritamente riferibile soltanto all’ipotesi di rilascio di una nuova concessione petrolifera ad opera dell’Amministrazione regionale e, quindi, non applicabile in via diretta ed autonoma dal Comune, tra l’altro, nella diversa fattispecie della domanda di rinnovo della concessione permanente di suolo pubblico.
Invero, il Collegio, ritenendo corretta la contestata statuizione del Giudice di prime cure, reputa che sia legittimo il comportamento del Comune di Trapani che, in sede di esame di una istanza di rinnovo di una preesistente concessione di suolo pubblico, avendo accertato che l’impianto di distribuzione carburanti ivi ubicato non risponde ai requisiti di cui alle lettere b), c) e d) della L. n. 97/82, si è determinato – nell’ambito dell’ampio potere discrezionale normativamente ad esso riconosciuto, nel quale rientra anche la ponderazione di interessi di ordine generale e di natura diversa da quelli propriamente demaniali – a rilasciare un’autorizzazione limitata nel tempo, con scadenza 24/5/2010, al solo fine di permettere all’azienda concessionaria una rimozione agevole dell’impianto ed il trasferimento in altro sito. Il provvedimento impugnato appare, altresì, legittimo alla luce delle condizioni poste al punto 4 della preesistente concessione n. 109/03, in base alle quali la stessa è revocabile in qualsiasi momento, e quindi a maggior ragione in sede di rinnovo, qualora, tra l’altro, "l’occupazione dell’area determini difficoltà e pericoli per la circolazione delle persone e dei veicoli", circostanze richiamate nel provvedimento contestato con riferimento all’art. 6 sopra citato. Il Collegio ritiene che l’Amministrazione comunale di Trapani, alla scadenza della suddetta concessione di suolo pubblico e, quindi, in sede di esame della relativa istanza di rinnovo, non potesse esimersi dal valutare discrezionalmente l’eventuale sussistenza o meno dei prescritti requisiti per decidere correttamente in merito a detta istanza.
A sostegno della decisione assunta, detta Amministrazione ha ulteriormente esplicitato, nel corso del giudizio di primo grado, che: "l’ubicazione dell’impianto – all’angolo della piazza (…) importante della Città di Trapani, la piazza (…), ed in prossimità di un incrocio ad elevato traffico veicolare – è in palese contrasto con il nuovo Codice della Strada: l’erogazione dei prodotti avviene ai margini della carreggiata stessa, il chiosco dell’impianto costituisce ostacolo alla visibilità dei conducenti di veicoli che transitano in prossimità dell’incrocio stesso, il cui traffico è regolamentato da un impianto semaforico, i veicoli che devono rifornirsi di carburante nell’impianto sostano in prossimità dell’incrocio creando grave pericolo per il traffico pedonale, veicolare e per l’incolumità pubblica".
Invero, con tale motivazione, è stata sostanzialmente affermata la sussistenza delle condizioni previste al punto 4 della preesistente concessione n. 109/03, al verificarsi delle quali il Comune poteva disporre la revoca della concessione.
Con il secondo mezzo di gravame proposto con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, l’odierna appellante aveva censurato il diniego di rinnovo della concessione di suolo pubblico, nei termini richiesti dalla stessa, in quanto il relativo provvedimento indica tre ipotesi differenti di ostacolo alla viabilità ed intralcio alla circolazione causate dall’impianto di distribuzione carburanti, senza però indicare quale di esse sia concretamente riferibile al caso concreto. La ricorrente ha poi ulteriormente ribadito che l’Amministrazione comunale, dovendosi pronunciare sull’istanza di rinnovo della concessione di suolo pubblico, avrebbe dovuto, avvalendosi del proprio Ufficio traffico, "individuare esattamente le eventuali condizioni di pericolo ed intralcio e valutare tecnicamente le misure di adeguamento opportune. Solamente ove siffatte misure non fossero state tecnicamente possibili l’Amministrazione comunale avrebbe potuto esercitare la propria facoltà di autorizzare in deroga l’impianto esistente".
Orbene, con l’impugnato provvedimento n. 110268 del 22.7.09, il Comune di Trapani ha negato il rinnovo della concessione permanente di spazi ed aree pubbliche comunali, nei termini richiesti dalla richiedente, avendo accertato obiettivamente – ritenendo superflua qualsiasi ulteriore istruttoria – che l’esercizio dell’impianto di distribuzione carburanti in argomento non risponde, per i motivi sopra indicati, ai requisiti riconducibili alle previsioni di cui all’art. 6, lettere b), c) e d) della predetta L. n. 97/1982.
Invero, atteso che l’art. 6 L. n. 97/82, richiamato nell’impugnato provvedimento, dispone che:
"La nuova concessione (…) non può essere rilasciata qualora ricorra una delle seguenti ipotesi:
a) impianto che insiste in zone classificate "centri storici" dagli strumenti urbanistici;
b) impianto posto a marciapiede che non abbia una propria sede di rifornimento, la cui dislocazione sia tale da costituire ostacolo alla viabilità urbana ed extraurbana;
c) impianto posto in prossimità di incroci, curve o dossi che costituisce pericolo per la circolazione;
d) impianto che, al di fuori delle ipotesi sopra previste, costituisce intralcio per la circolazione";
non pare che possa sostenersi, come affermato dalla ricorrente, l’inapplicabilità nel caso di specie di detta norma sol perché nel provvedimento impugnato non è stato specificato puntualmente quale delle suddette ipotesi di cui alle lett. b), c) e d) ricorra nella fattispecie.
Il provvedimento impugnato appare, invece, ampiamente motivato, ai fini del diniego, con riferimento cumulativo alle suddette ipotesi di cui all’art. 6 L.R. n. 97/82 e, d’altra parte, la ricorrente non ha contestato in alcun modo la pericolosità paventata dall’Amministrazione comunale.
In merito alla superiore censura di parte ricorrente, concernente la mancata richiesta di misure di adeguamento dell’impianto e la possibilità di deroga alle previsioni del Codice della strada, si rileva che nei confronti dell’Amministrazione comunale non sussiste alcun obbligo di assumere tali iniziative, a maggior ragione ove si tenga conto che la concessione di suolo pubblico era in scadenza.
La ricorrente ha poi eccepito l’erroneità della sentenza appellata laddove il Giudice di prime cure non ha accolto il terzo motivo del ricorso principale con il quale era stata dedotta l’illegittimità del provvedimento impugnato, di rinnovo della concessione di suolo pubblico per soli 12 mesi, in quanto adottato non con riferimento a disposizioni vigenti, bensì in vista di un Piano carburanti inesistente.
Detto provvedimento, atteso il suo effettivo contenuto, sarebbe stato emesso alla stregua di una misura di salvaguardia di un piano redigendo e come tale ammesso in deroga al principio del "tempus regit actum". Tuttavia, il carattere eccezionale di tale provvedimento non avrebbe potuto che essere invocato a sproposito dal Comune di Trapani, il quale, al contrario, sulla scorta della corretta applicazione della normativa vigente, avrebbe dovuto senz’altro rilasciare il rinnovo della concessione di suolo.
Si rileva, al riguardo, che il Comune di Trapani, con l’impugnato provvedimento n. 110268 del 22 luglio 2009, di diniego del rinnovo della concessione per i motivi di difficoltà e di pericolo per la circolazione stradale sopra esposti, ha concesso alla società ricorrente l’autorizzazione temporanea all’occupazione del suolo pubblico in questione per ulteriori 12 mesi soltanto "al fine di permettere all’azienda concessionaria una rimozione agevole dell’impianto ivi ubicato ed il trasferimento in altro sito".
Il riferimento al Piano carburanti, pertanto, non rileva in alcun modo ai fini della motivazione dell’impugnato provvedimento.
Parte ricorrente, ribadendo poi quanto asserito con il quarto motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, ha lamentato la violazione del principio di affidamento nella stessa ingenerato dal ripetuto rinnovo della concessione del suolo pubblico, avvenuto anche in epoca successiva alla L. n. 97/82, per cui il provvedimento di diniego, atteso che nel frattempo non erano emersi fatti nuovi e diversi rispetto ad una situazione di fatto e di diritto del tutto immutata, sarebbe stato motivato con il solo richiamo ad un Piano carburanti in realtà non ancora adottato.
La censura è priva di pregio.
Il concessionario di un bene demaniale non può vantare alcuna aspettativa al rinnovo della relativa concessione, atteso che essa, sottraendo il bene all’uso comune, necessita di opportune verifiche per accertare la permanenza nel tempo, ed a maggior ragione all’atto del rinnovo, dei requisiti che avevano legittimato il rilascio dell’originaria concessione.
Nel caso in esame, seppure non si tratti formalmente di nuova concessione bensì di domanda di "voltura e di rinnovo della concessione permanente di suolo pubblico n. 109 del 21/8/2003, scaduta il 24/5/2009", non v’è dubbio, ribadendo quanto sopra esposto, che l’Amministrazione comunale avesse il potere-dovere di valutare, in relazione all’ubicazione dell’impianto ed alle connesse ricadute negative sulla circolazione dei veicoli e sulla sicurezza del movimento pedonale, l’opportunità di procedere o meno al rinnovo della concessione di un suolo appartenente al demanio comunale. Per quel che concerne il Piano carburanti, non ancora adottato, cui ha fatto riferimento parte ricorrente per contestare la legittimità della motivazione del provvedimento impugnato, si ribadisce, confermando al riguardo quanto sopra esposto, che nel caso di specie l’Amministrazione comunale ha soltanto espresso la chiara volontà di non rinnovare più la concessione di suolo pubblico sulla piazza (…) per il mantenimento dell’I.D.C. della ricorrente; la mancata adozione del Piano carburanti potrebbe rilevare, quindi, soltanto nella fase successiva, qualora sorgessero contrasti circa l’allocazione dell’impianto in altro sito del territorio comunale di Trapani.
Il Giudice di prime cure, infine, decidendo sulla prima censura del ricorso per motivi aggiunti, avrebbe errato in quanto, essendo venuta meno la concessione di suolo pubblico ad opera dell’Amministrazione comunale, avrebbe dovuto ritenere applicabile la normativa in materia di trasferimento coatto ai sensi degli artt. 11 e 17 del D.A. n. 45/03.
Il motivo è infondato. L’art. 11 del D.A. n. 45/2003 dispone, al primo comma, ai fini che qui interessano, che: "Nel caso di trasferimento determinato da provvedimento della pubblica amministrazione che fa venire meno la disponibilità del suolo pubblico su cui l’impianto insiste, sarà cura della stessa autorità mettere a disposizione aree alternative al fine di assicurare la continuità del pubblico servizio nel rispetto della legge regionale esistente".
L’onere dell’autorità comunale, di mettere a disposizione un’area alternativa per la prosecuzione del servizio, sussiste, quindi, soltanto nell’ipotesi in cui vi sia un I.D.C. assistito da valida concessione petrolifera e di suolo pubblico e che, a causa di un provvedimento del Comune, venga a cessare la disponibilità del suolo medesimo.
Nel caso in esame, viceversa, come rilevato condivisibilmente dal primo Giudice, la disponibilità del suolo pubblico non è venuta meno come effetto diretto ed immediato di un provvedimento del Comune, sopravvenuto nella vigenza del rapporto concessorio, bensì quale conseguenza naturale dello scadere del termine della concessione di suolo pubblico n. 109/2003. D’altra parte, la mancata rinnovazione della concessione rientra nell’ambito della potestà discrezionale riconosciuta all’Amministrazione comunale – legittimamente esercitata, come s’è detto – per cui nemmeno sotto questo profilo può dirsi sussistente l’invocata ipotesi di "trasferimento coatto".
Per quel che concerne poi l’art. 17 del D.A. 12 giugno 2003, invocato dalla ricorrente, esso prevede che: "Fatte salve le ferie annuali, i titolari delle concessioni potranno richiedere la preventiva autorizzazione all’Assessorato regionale dell’industria a sospendere l’esercizio dell’impianto nelle seguenti ipotesi … b) per trasferimento coatto determinato da provvedimento della pubblica amministrazione, la quale dovrà mettere a disposizione un’area alternativa, se l’impianto insiste su suolo pubblico la sospensione sarà accordata per tre anni …".
La disposizione non può trovare applicazione nel caso di specie, in quanto – come si è prima rilevato – non si tratta di trasferimento coatto e la concessione petrolifera era scaduta il 24/5/2009.
Ritiene il Collegio che ogni altro motivo od eccezione possa essere assorbito in quanto ininfluente ed irrilevante ai fini della presente decisione.
In conclusione il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.
Le spese del doppio grado di giudizio, determinate in complessivi Euro 6.000,00 (seimila), poste a carico di parte soccombente, vanno corrisposte a favore sia del Comune di Trapani che dell’Assessorato regionale industria, quali parti intimate e costituite in entrambi i gradi di giudizio, nella misura del 50% a ciascuna di esse.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe.
Le spese del doppio grado di giudizio, determinate in complessivi Euro 6.000,00 (seimila), vanno corrisposte a favore delle parti intimate e costituite, nella misura del 50% a ciascuna di esse. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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