Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
L’Istituto autonomo case popolari – I.A.C.P. di Messina, all’esito di apposito sorteggio, ha nel mese di maggio del 2010 proclamato prima aggiudicataria di un appalto di lavori su immobili di proprietà la Impresa CA.TI.FRA. s.r.l. (d’ora in poi: Catifra) e secondo aggiudicatario il Consorzio Nazionale Cooperative di Produzione e Lavoro Ciro Menotti s.c.p.a. (d’ora in poi: Consorzio).
Il Consorzio ha proposto ricorso al T.A.R. Catania sostenendo che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per mendace dichiarazione del suo legale rappresentante in ordine ad una condanna, inficiante la moralità professionale, da questi ricevuta.
La Catifra ha proposto ricorso incidentale sostenendo che il ricorrente principale avrebbe dovuto a sua volta essere escluso perchè:
a) l’impresa cooperativa designata per l’esecuzione non possiede la certificazione di qualità aziendale;
b) l’impresa stessa ha dichiarato di voler subappaltare oltre il 30% dei lavori; c) dal durc risulta che il Consorzio non è in regola con i versamenti alla cassa edile;
d) nel modello GAP il Consorzio ha dichiarato di partecipare quale impresa singola anzichè consortile;
e) la cooperativa designata ha commesso violazioni gravi definitivamente accertate alle norme sulla sicurezza in un precedente appalto bandito da un ente locale.
Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale ha accolto il ricorso principale e respinto il ricorso incidentale.
La sentenza è stata impugnata con l’atto di appello oggi all’esame dalla soccombente Catifra la quale ne ha chiesto la riforma previa sospensione dell’esecutività, insistendo per il rigetto della censura principale accolta dal T.A.R. e riproponendo le censure incidentali disattese in prime cure.
L’Istituto intimato non ha svolto ha svolto attività difensiva.
Si è costituita per resistere l’Impresa appellata.
Si è costituito l’Assessorato regionale rilevando il carattere meramente endoprocedimentale e non costitutivo della proposta di aggiudicazione formulata dall’U.R.E.G.A.
Con ordinanza n. 1015 del 2010 l’istanza cautelare proposta ai sensi dell’art. 33 della legge n. 1034 del 1971 (ora art. 98 codice) è stata respinta da questo Consiglio.
Le parti private hanno presentato memorie, insistendo nelle già rappresentate conclusioni.
All’udienza del 27 aprile 2011 l’appello è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
L’appello non è fondato e va pertanto respinto, con integrale conferma della sentenza gravata.
Con il motivo che conviene prioritariamente esaminare l’appellante torna a sostenere che la condanna riportata in epoca assai risalente dal legale rappresentante di Catifra – non essendo grave e non incidendo sui requisiti di moralità professionale – non doveva essere dichiarata all’atto della presentazione dell’offerta.
Il mezzo non ha alcun fondamento.
Come risulta inequivocamente dagli atti, il disciplinare di gara ed i relativi allegati richiedevano a pena di esclusione che il legale rappresentante dell’impresa concorrente dichiarasse, nel caso di condanna passata in giudicato per reati incidenti sulla moralità professionale, "il reato commesso, la condanna ricevuta e gli estremi del provvedimento".
Pur avendo subito una condanna per lesioni colpose gravissime in violazione di normativa antiinfortunistica, il legale rappresentante di Catifra ha invece dichiarato l’assenza di condanne.
Come è noto, quando il bando di gara richiede genericamente una dichiarazione di insussistenza delle cause di esclusione originariamente divisate dall’art. 75 del D.P.R. n. 554 del 1999, solo una parte della giurisprudenza ammette che il ricorrente possa compiere una valutazione preliminare di gravità/non gravità circa le condanne ricevute, sicché questi non può essere escluso per il solo fatto dell’omissione formale, cioè per non aver dichiarato tutte le condanne penali, ma va escluso solo ove la stazione appaltante ritenga che le condanne siano gravi e incidenti sulla moralità professionale.
Per contro, quando il bando non si limiti a chiedere una generica dichiarazione di insussistenza delle cause di esclusione, ma specifichi che vanno dichiarate tutte le condanne penali la giurisprudenza totalitaria afferma che in tal caso si impone una dichiarazione dal contenuto più ampio e più puntuale, all’evidente fine di riservare alla stazione appaltante la valutazione di gravità o meno dell’illecito (cfr. tra le ultime V sez. n. 2018 del 2011).
In tale caso, la causa di esclusione non è solo quella, sostanziale, dell’essere stata commessa una grave violazione, ma anche quella, formale, di aver omesso una dichiarazione obbligatoria prescritta dal bando.
Dal momento che nel caso all’esame il disciplinare richiedeva ai concorrenti l’indicazione di tutte le condanne eventualmente ricevute va confermato l’accoglimento del ricorso principale di primo grado disposto dal T.A.R.
Con il primo dei motivi volti a reiterare le censure incidentali respinte dal T.A.R. l’appellante deduce a sua volta che il Consorzio doveva essere escluso dalla gara in quanto l’impresa da esso designata per l’esecuzione dei lavori non era in possesso della certificazione di qualità aziendale.
Evidenzia in tal senso l’appellante che la certificazione di qualità, costituendo requisito di carattere soggettivo, deve essere singolarmente posseduta dall’impresa designata quale esecutrice dell’opera.
Il mezzo non è fondato per un duplice ordine di considerazioni.
In primo luogo è pacifico che il bando – nell’elencare i requisiti minimi di carattere economico e tecnico necessari ai fini della partecipazione – con specifica e inoppugnata clausola richiedeva l’attestazione SOA e il possesso della certificazione relativa all’intero sistema di qualità in capo al concorrente, e quindi evidentemente in capo al Consorzio e non alla cooperativa designata.
Sotto un concorrente profilo va ricordato che la certificazione di qualità rientra nel novero dei requisiti di idoneità tecnica per l’ammissione alle procedure di evidenza pubblica, disciplinati in Sicilia dal c.d. testo coordinato e cioè dalla legge quadro n. 109 del 1994 coordinata con la legge reg. n. 7 del 2002 e s.m.
Per quanto riguarda i consorzi di cooperative produzione e lavoro istituiti ai sensi della L. n. 422 del 1909, l’art. 11 del suddetto testo coordinato prevede che i requisiti di idoneità tecnico finanziaria necessari per la partecipazione devono essere accertati esclusivamente con riferimento al consorzio nel suo complesso.
A tale regola generale fanno doverosa eccezione i requisiti generali di partecipazione alla gara d’appalto, relativi alla regolarità della gestione delle singole imprese sotto il profilo dell’ordine pubblico e della moralità, che vanno verificati non solo in capo al consorzio, ma anche alle singole imprese designate quali esecutrici del servizio (cfr. V sez. n. 507 del 2002 e C.G.A. n. 712 del 2007).
In un contesto normativo ispirato dunque alla valorizzazione della particolare natura mutualistica delle cooperative di produzione e lavoro, non possono estendersi ai loro consorzi – diversamente da come sostiene l’appellante – i differenti principi giurisprudenziali elaborati in relazione alle ipotesi dei raggruppamenti temporanei di imprese o ai consorzi ordinari di cui all’art. 2602 cod. civ.
Il mezzo in rassegna va dunque respinto.
Infondato è poi il motivo col quale l’appellante lamenta che l’impresa designata dal Consorzio avrebbe dichiarato di voler subappaltare lavori che superano il limite massimo del 30% fissato dall’art. 18 della legge n. 55 del 1990.
L’impresa infatti, nell’elencare la tipologia dei lavori che intende subappaltare, ha fatto espresso ed inequivoco riferimento al citato art. 18 e quindi ai limiti da esso fissati.
Con il successivo motivo l’appellante deduce da un lato che il Consorzio non era in regola, alla data di riferimento del 18 maggio 2010, con i versamenti presso la Cassa edile di iscrizione; dall’altro che il Consorzio non ha comunque prodotto in sede di gara alcun DURC rilasciato da Istituti abilitati attestante la regolarità contributiva.
Il mezzo è nel suo complesso infondato.
Dal punto di vista sostanziale si osserva che nel caso all’esame il Consorzio, come consentito dal bando, ha infatti attestato la correntezza degli adempimenti periodici relativi ai versamenti contributivi e l’inesistenza di contestazioni a suo carico mediante dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà ed ha inoltre dichiarato il possesso dei requisiti di ammissione ex art. 75 D.P.R. n. 554 del 1999.
In ogni caso non può condividersi quanto affermato dall’appellante circa l’inidoneità del DURC rilasciato dalla Commissione Nazionale paritetica per le casse edili – C.N.C.E. al Consorzio e da questo presentato in gara.
E’ noto infatti che, ai sensi dell’art. 2 comma 1 del D.M. Lavoro 24.10.2007 il Documento è rilasciato dall’Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS) e dall’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) e, previa apposita convenzione con i predetti Enti, dagli altri Istituti previdenziali che gestiscono forme di assicurazione obbligatoria.
Risultando – secondo quanto si evince dal sito web della C.N.C.E. – stipulata l’apposita convenzione tra INAIL, I.N.P.S. e le Associazioni costituenti le Casse Edili, la doglianza per la parte in rassegna è dunque destituita di fondamento.
Dal punto di vista formale, infine, dagli atti non risulta alcuna posizione irregolare del Consorzio per quanto riguarda il settore contributivo: la nota della Cassa edile di Ravenna – che l’appellante evoca a comprova della asserita irregolarità – si limita infatti a rilevare che le procedure automatizzate non consentono il referto di regolarità per soggetti come il Consorzio che non denunciano dipendenti aventi qualifica di operaio ma solo impiegati e tecnici.
Ulteriormente l’appellante deduce che il Consorzio avrebbe dovuto essere escluso per aver erroneamente contrassegnato, nell’ambito della parte del modello GAP relativa al tipo di impresa, la casella relativa alle imprese semplici.
Secondo l’appellante l’erronea compilazione del modulo in una parte dichiarata obbligatoria dal disciplinare equivale a quella mancata compilazione dello stesso che per costante giurisprudenza di questo Consiglio comporta l’esclusione.
Il mezzo non può trovare accoglimento, avuto riguardo alla peculiarità del caso di specie.
Come infatti rilevato dal T.A.R. nell’intestazione del modello in controversia è chiaramente indicata la natura consortile del concorrente.
Quello commesso dal Consorzio è dunque un errore materiale o ostativo che, in quanto facilmente riconoscibile e percepibile alla semplice lettura del documento e senza necessità di particolari approfondimenti istruttori, non poteva – secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità – essere sanzionato con l’esclusione.
In definitiva risulta inapplicabile al caso dell’errore materiale (immediatamente riconoscibile alla lettura del GAP) l’indirizzo di questo Consiglio secondo cui la circostanza che il dato obbligatorio omesso nel modello possa ricavarsi aliunde dalla ulteriore documentazione prodotta in gara è priva di effetto sanante.
Del tutto regolare, secondo il Collegio, è invece il GAP prodotto dall’impresa designata.
Con l’ultimo motivo incidentale l’appellante deduce che il Consorzio avrebbe dovuto essere escluso (ai sensi dell’art. 75 comma 1 lettera e) del Regolamento) in quanto a carico di una impresa sua consorziata risulta nel casellario informatico dell’Autorità di vigilanza una segnalazione dell’avvio di un procedimento di risoluzione del contratto di appalto stipulato con un ente locale piemontese per gravi violazioni alle norme antinfortunistiche poste in essere nello svolgimento dell’incarico.
Il mezzo è infondato in quanto, come rilevato dal T.A.R., da successiva annotazione sul casellario risulta che quel contratto d’appalto non è stato poi risolto dal comune e che ogni contenzioso tra la s.a. e la cooperativa esecutrice è stato sanato.
Non sussistono quindi, in difetto di più concludenti riscontri e visto il sostanziale arresto del procedimento di risoluzione, elementi per affermare la sussistenza nel caso all’esame di infrazione aventi carattere di gravità e debitamente accertate che precluderebbero la partecipazione alla gare d’appalto.
Sulla base delle considerazioni che precedono l’appello va quindi integralmente respinto.
Ogni altro motivo od eccezione può essere assorbito in quanto ininfluente ed irrilevante ai fini della presente decisione.
Le spese del giudizio possono essere compensate, avuto riguardo alla complessità di alcune delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe.
Compensa tra le parti spese e onorari di questo grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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