Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il 16.6.2009 la società Risorse per Roma s.p.a. – in qualità di subgestore per le vendite del patrimonio immobiliare del Comune di Roma – bandiva un’asta per l’aggiudicazione dell’unità immobiliare sita in Roma, Via Giovanni Giolitti n.137, scala A, piano 2°, interno 7 (BU 1087584), di proprietà del predetto Comune (ai sensi del "disciplinare di gara" del 7.5.2009 per la vendita di immobili comunali).
Poiché l’asta andava deserta, la società venditrice comunicava che avrebbe proceduto mediante "trattativa privata".
Perveniva la sola offerta del ricorrente.
Ponderata la congruità della somma offerta, la venditrice comunicava al ricorrente di avergli aggiudicato provvisoriamente l’immobile al prezzo di Euro.653.130,00.
L’aggiudicatario provvedeva, quindi, entro il termine prescritto, al versamento del deposito cauzionale, pari ad Euro.65.313,00.
Ma dopo oltre un anno, in data 27.10.2010 la venditrice trasmetteva al ricorrente la nota prot.6149 del 26.10.2010 con cui gli comunicava che il Comune di Roma aveva adottato il provvedimento prot. 22216 del 27.9.2010 con cui si era determinato nel senso di non accettare l’offerta (rectius: di annullare d’ufficio, in autotutela, l’aggiudicazione provvisoria).
Il provvedimento era motivato con riferimento all’asserito "intendimento dell’Amministrazione di procedere a nuova verifica di mercato, proponendo i beni nell’asta di prossima indizione…".
Poiché il ricorrente ritiene che tale provvedimento sia illegittimo, con il ricorso in esame lo ha impugnato e ne chiede l’annullamento per le conseguenti statuizioni conformative e di condanna.
In subordine, e per il caso in cui il provvedimento impugnato (di annullamento in autotutela del provvedimento di aggiudicazione provvisoria) fosse ritenuto legittimo, chiede che l’Amministrazione sia quantomeno condannata al risarcimento dei danni provocati dalla mancata utilizzazione, per oltre un anno, delle somme destinata al pagamento dell’immobile.
Ritualmente costituitasi, l’Amministrazione comunale ha eccepito l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso, chiedendo l rigetto con vittoria di spese.
Infine, udite le conclusioni dei Difensori indicati nell’apposito verbale, la causa è stata posta in decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è fondato.
Con unico articolato mezzo di gravame il ricorrente chiede l’annullamento del provvedimento impugnato e lamenta eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti provvedimenti ed atti e violazione degli artt.21 quinquies e nonies della L.n.241 del 1990 (come novellata dalla L. n.15 del 2005), deducendo che il ritiro (sub species di revoca) dell’aggiudicazione provvisoria appare immotivato (e comunque non supportato da motivi di pubblico interesse), oltrecchè illecitamente lesivo del legittimo affidamento in essa riposto e di un diritto (all’acquisto) ormai perfezionatosi.
La doglianza merita accoglimento.
1.1. Il procedimento che conduce alla vendita di immobili pubblici costituisce una tipica "fattispecie complessa a formazione successiva", scindibile in diverse fasi subprocedimentali volte a costituire obblighi reciproci (a carico delle parti contraenti) via via sempre più stringenti.
La fase procedimentale volta ad assumere la decisione di utilizzare il metodo della trattativa privata si conclude definitivamente nel momento in cui i potenziali contraenti – secondo i casi: chiunque vi abbia interesse, o i soggetti determinati precedentemente selezionati o gli appartenenti a categorie settoriali indicate dal bando – perfezionano, su invito della PA, le proprie offerte di acquisto.
Da questo momento l’Amministrazione e gli offerenti assumono la qualità di "contraenti" – seppur nell’ambito di una "trattativa privata" a carattere pubblicistico – ed in capo ad essi sorgono obblighi e diritti reciprochi nuovi, alcuni derivanti dal c.d. diritto civile (nella specie: dal diritto dei contratti), altri (fra cui gli obblighi, di carattere pubblicistico, di agire con imparzialità nell’aggiudicazione e di verificare la sussistenza dei requisiti di ammissibilità alla procedura in capo agli offerenti) dalle specifiche norme del diritto amministrativo.
E’ dunque evidente che nel momento in cui la ricorrente ha avanzato la sua proposta (rectius: la sua offerta) tanto la sua "posizione"che quella dell’Amministrazione si sono modificate rispetto allo status quo ante: entrambi, infatti, hanno assunto specifici e reciproci obblighi e diritti relativi alla negoziazione in corso.
In capo al ricorrente è sorto l’obbligo di onorare l’impegno assunto (all’atto della presentazione dell’offerta) ed il correlativo diritto di acquistare l’immobile (s’intende: nel caso in cui la sua offerta si fosse qualificata come migliore delle altre e comunque congrua); ed in capo all’Amministrazione è sorto l’obbligo di avviare la successiva fase procedimentale al fine di pervenire al provvedimento finale, alla cui adozione l’intera azione amministrativa era orientata.
Nel momento in cui, poi, a seguito della verifica della congruità dell’offerta, è stata pronunciata l’"aggiudicazione provvisoria" dell’immobile in favore della ricorrente, si è conclusa un’ulteriore fase procedimentale; e l’obbligo dell’Amministrazione di onorare l’impegno assunto è divenuto ancor più stringente.
E cioè "risolvibile":
– in forza delle regole del diritto privato, esclusivamente in presenza di (rilevanti ed insanabili) inadempimenti dell’altra parte contraente;
– ed in forza delle regole del diritto amministrativo – e del principio della tutela dell’affidamento, ormai operante anche per l’Amministrazione – esclusivamente in presenza di "sopravvenienze" (eventi sopravvenuti o esiti di accertamenti conoscitivi relativi a requisiti o presupposti) atte ad operare (in attuazione a specifiche disposizioni di legge o del bando) come "condizioni risolutive".
La c.d. "provvisorietà" dell’aggiudicazione si fonda e si giustifica, infatti:
non già su una ipotetica potestà della P.A. di decidere "graziosamente" (id est: arbitrariamente), al termine della procedura che ha individuato l’aggiudicatario, se adottare o meno il provvedimento definitivo, il che assimilerebbe l’ipotizzata prerogativa ad una iniqua "condizione meramente potestativa" (istituto che l’Ordinamento ripudia in quanto volto a rendere incerto l’esito di qualsiasi negoziazione);
ma sulla concreta necessità di adottare, entro tempi tecnici prestabiliti, i controlli necessari per verificare la effettiva esistenza e consistenza dei requisiti e/o dei presupposti soggettivi ed oggettivi, prescritti dalla legge o dal bando (lex specialis della procedura) quali condizioni (risolutive) per la conclusione del contratto.
Una volta pronunciata la c.d. "aggiudicazione provvisoria" a favore di un soggetto, lo spazio recessivo della PA diviene, dunque, molto angusto: all’Amministrazione non è più consentito di "cambiare idea" (rectius: di revocare la sua precedente determinazione) in ordine all’obiettivo fissato dal bando (o, a monte, dalla c.d. "delibera di contrattare"), dovendosi Essa limitare a verificare se le regole volte all’individuazione dell’aggiudicatario (e dunque del soggetto con il quale concludere il contratto) siano state, o meno, rispettate.
Orbene, nella fattispecie dedotta in giudizio tali principii volti ad assicurare la tutela dell’affidamento, non sono stati applicati e rispettati.
Ad aggiudicazione provvisoria ormai pronunciata, anzicchè limitarsi a verificare la effettiva sussistenza in capo all’aggiudicatario dei requisiti dallo stesso dichiarati, l’Amministrazione si è determinata nel senso di annullare d’ufficio (in asserita autotutela) la decisione di alienare l’immobile (e di disporre una nuova verifica di mercato), intendendo in tal modo rimuovere le subfasi procedimentali nel frattempo concluse, dalle quali erano sorti obblighi a suo carico (e correlativi diritti in favore del contraente).
E ciò ha fatto immotivatamente, senza fornire alcuna spiegazione giuridicamente rilevante al riguardo.
L’affermazione secondo cui era "intendimento dell’Amministrazione procedere a nuova verifica di mercato, proponendo i beni nell’asta di prossima indizione…", si concreta – infatti – in una tautologica petizione di principio insufficiente a spiegare alcunché e comunque inidonea a giustificare – in conformità alle regole del diritto dei contratti, che vede i contraenti in posizione paritaria – il comportamento recessivo; e dimostra chiaramente che l’Amministrazione ha inteso operare un "ritiro" di precedenti atti esclusivamente in forza di una nuova valutazione di opportunità (scaturente, probabilmente e nella migliore delle ipotesi, dalla convinzione che il bene avrebbe potuto essere venduto ad un prezzo migliore, essendo nel frattempo mutate alcune condizioni del mercato immobiliare).
Ma ciò è avvenuto fuori tempo, allorquando la fase subprocedimentale volta alla chiusura del contratto era ormai definitiva e non restava spazio che per i controlli strumentali alla stipula.
1.2. Né ha pregio la tesi – peraltro appena accennata negli atti difensivi – secondo cui la PA avrebbe inteso (non già annullare in autotutela, ma) "revocare" l’aggiudicazione provvisoria e/o, ancor più a valle, la delibera iniziale con cui si era originariamente determinata nel senso di procedere a trattativa privata (e cioè il c.d. "atto presupposto" dell’intero procedimento).
Anche in tal caso, infatti, i termini della questione non mutano.
Il principio di tutela dell’affidamento ed il principio della certezza del diritto nei traffici – che operano (secondo l’ormai pacifico orientamento dottrinario e giurisprudenziale) anche nei confronti della PA, allorquando assume la qualità di contraente – impongono, infatti, che dopo la pronunzia dell’aggiudicazione provvisoria il potere di revoca sia assoggettato a limiti più rigorosi ed assistito da maggior cautela.
Nel caso di intervenuta "aggiudicazione provvisoria" l’istituto pubblicistico della "revoca degli atti amministrativi" assume – cioè – connotazioni specifiche.
In particolare la revoca può avvenire esclusivamente se giustificata dalla illegittimità del provvedimento (illegittimità eventualmente anche "sopravvenuta", per effetto di innovazioni legislative o regolamentari, o per effetto di interventi giurisdizionali incidenti su atti presupposti), oltrechè dall’interesse pubblico (elemento sempre necessario), ma non anche a seguito e per effetto di una nuova valutazione "di merito" delle ragioni che spinsero ad avviare il procedimento o ad aggiudicare provvisoriamente il bene.
Se così non fosse si dovrebbe giungere alla conclusione che la PA avrebbe la prerogativa (per così dire) sovrana di risolvere unilateralmente e sulla scorta di considerazioni puramente soggettive (volte a verificare solamente la permanenza dell’utilità o anche della semplice convenienza dell’operazione giàconclusa), un’obbligazione a suo carico ormai perfezionatasi.
E procedendo per approssimazioni logiche successive si dovrebbe pervenire alla ulteriore (consequenziale e coerente) conclusione secondo cui per le stesse ragioni – e cioè sulla semplice scorta di una nuova valutazione di opportunità – l’Amministrazione potrebbe decidere di revocare gli atti del procedimento di vendita anche ad aggiudicazione definitiva ormai perfezionatasi, fino all’attimo immediatamente precedente la stipula del contratto.
Il che costituisce una evidente assurdità, in contrasto con la disciplina delle obbligazioni e dei contratti e con le regole comunitarie del mercato, posto che la c.d. "procedimentalizzazione pubblicistica" delle trattative preliminari ha la funzione:
– di "vincolare" via via sempre più (e sempre più specificamente) l’Amministrazione, al fine di evitare che il potere amministrativo si traduca in arbitrio (e di assicurare che la nascita dell’obbligazione a suo carico sorga in forza di regole "ad evidenza pubblica" o atte ad assicurare la trasparenza e l’imparzialità dell’azione pubblica);
– e non già di creare un sistema nel quale solamente il contraente privato sia assoggettato ad obblighi.
E che pertanto i provvedimenti con cui si chiudono le varie fasi subprocedimentali sono costitutivi di cc.dd. effetti obbligatori a carico la PA, né più né meno di come opererebbero veri e propri "contratti preliminari".
2. In considerazione delle superiori osservazioni, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e della nota con cui è stato comunicato.
Va conseguentemente dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento in conformità e coerenza con le precedenti fasi, tenuto conto dell’intervenuta "aggiudicazione provvisoria" e del conseguente avvenuto perfezionamento dell’obbligazione di alienare l’immobile alla sola condizione dell’esito positivo delle verifiche relative alla sussistenza, in capo all’offerente (promissario acquirente) dei requisisti previsti dal bando.
Si ravvisano giuste ragioni per condannare l’Amministrazione al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in complessivi Euro.2000,00 oltre IVA e CPA.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando, ACCOGLIE il ricorso e, per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Dichiara l’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento in conformità ai principii enunciati nel capo 2 della motivazione.
Condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese processuali con le modalità e nella misura indicate in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.