Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.- Con il ricorso rubricato al n. R.g. n. 4572 del 2010 il Codacons ha impugnato il provvedimento della Giunta comunale del Comune di Roma con la quale è stata approvata l’ipotesi di riforma del sistema tariffario dei taxi, su proposta dell’Assessore alla mobilità, ritenendo tale atto illegittimo sotto diversi profili.
Con il secondo ricorso, tra quelli indicati in epigrafe, rubricato al n. R.g. 5677 del 2010, il Codacons ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale del Comune di Roma n. 95 del 14 aprile 2010 con la quale sono stati fissati i criteri per la individuazione dei tre rappresentanti designati dalle associazioni degli utenti operanti in ambito locale da nominare quali membri della Commissione consultiva ex art. 32 del regolamento comunale per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea nonché, dapprima la nota dell’Ufficio temporaneo di scopo trasporto pubblico non di linea n. 3731 del 7 maggio 2010 con la quale si indicava la data di effettuazione del sorteggio e, in secondo luogo, la nota del medesimo ufficio, n. 4539 dell’8 giugno 2010, con la quale si indicavano le associazioni estratte a sorte; da ultimo l’associazione ricorrente ha anche impugnato l’atto con il quale sono stati nominati i membri della Commissione consultiva nell’ambito dei rappresentanti indicati dalle tre associazioni estratte a sorte. Anche in questo caso il Codacons individuava numerosi vizi nella procedura svolta dall’Amministrazione comunale, di talché chiedeva il giudiziale annullamento degli atti che ne erano affetti.
Da ultimo, con un terzo ricorso rubricato al n. R.g. 10611 del 2010, il Codacons, questa volta insieme con il Codacons Lazio, ha impugnato il provvedimento con il quale la Giunta comunale ha nominato, su proposta dell’Assessore alla mobilità, una Commissione di congruità tecnica avente il compito di verificare (per l’appunto) la congruità del nuovo piano tariffario relativo ai taxi approvato nel luglio 2010. Rilevano i ricorrenti che la scelta di nominare la commissione di congruità e le modalità di individuazione dei commissari sono illegittime, sicché i relativi atti vanno annullati in via giudiziale.
2. – Nei tre giudizi di cui sopra si è costituito il Comune di Roma il quale ha, dapprima ed in via preliminare, contestato la legittimazione ad agire del Codacons e poi, nel merito, ha sostenuto la infondatezza delle avverse prospettazioni chiedendo la reiezione dei singoli gravami. Sulle stesse posizioni si è collocata processualmente la Società Roma servizi per la mobilità, costituendosi nel giudizio di cui al n. R.g. 10611 del 2010.
3. – In quest’ultimo ricorso si sono costituite anche alcune Società di operatori di taxi e sono intervenute ad opponendum alcune associazioni sindacali del settore e singoli operatori, chiedendo la reiezione del gravame.
Sempre con riferimento al ricorso n. R.g. 10611 del 2010 il Tribunale, nel corso del processo, ha adottato l’ordinanza collegiale n. 5448 del 20 dicembre 2010 con la quale questo è stata respinta l’istanza cautelare proposta dalla parte ricorrente e l’ordinanza presidenziale istruttoria n. 307 del 2 febbraio 2011 perché fossero prodotti dall’Amministrazione resistente tutti i documenti utili ai fini dell’adeguato scrutinio della res controversa, incombente che il Comune ha tempestivamente ed adeguatamente realizzato, con il deposito dei documenti richiesti.
Con riferimento al ricorso n. R.g. 5677 del 2010, con ordinanza n. 3085 dell’8 luglio 2010 questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare proposta dalla parte ricorrente
Tutte le parti costituite hanno presentato ulteriori memorie confermando nel contenuto le già rassegnate conclusioni.
Trattenuta riservata la decisione sui tre ricorsi alla udienza pubblica di merito del 22 giugno 2011, la riserva è stata sciolta nella Camera di consiglio del 13 luglio 2011.
4. – Preliminarmente il Collegio rileva che i tre ricorsi indicati in epigrafe sono strettamente collegati tra di loro sia sotto il petitum sia con riferimento alla causa petendi, sì che affiorano elementi idonei a rivelare una intima connessione soggettiva ed oggettiva intercorrente tra le istanze giudiziali avanzate dalla parte ricorrente.
Quest’ultima, infatti, ha impugnato, mano a mano che veniva a conoscenza di atti posti in essere dal Comune di Roma ed incidenti sulla procedura di rivisitazione e di verifica di congruità delle tariffe per il servizio di taxi nella Capitale, da realizzarsi attraverso al produzione di un nuovo piano tariffario relativo ai taxi, i provvedimenti attraverso i quali gli uffici comunali hanno proceduto a sviluppare il percorso di riordino delle tariffe per detto servizio di taxi, ritenendoli tutti illegittimi. La circostanza, dunque, che tutti gli atti fatti oggetto di gravame nei tre ricorsi indicati in epigrafe costituiscano passaggi evolutivi di un percorso procedimentale unico la cui legittimità è per intero contestata dal Codacons (seppure in un caso non da solo ma insieme con il Codacons Lazio) provoca, indubbiamente, l’effetto di dover decidere congiuntamente detti ricorsi.
Pertanto, in ragione della rilevata connessione soggettiva ed oggettiva che corre tra i ricorsi proposti dal Codacons e qui in esame e verificata la sussistenza dei presupposti per procedere, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., alla riunione dei giudizi, il Collegio dispone la riunione dei ricorsi nn. R.g. 10611 del 2010 e 5677 del 2010 al ricorso n. R.g. 4572 del 2010, perché siano decisi in un unico contesto processuale.
5. – In via preliminare va risolta la questione sollevata dalle parti resistenti in via di eccezione ed avente ad oggetto la sussistenza o meno della legittimazione attiva del Codacons (nonché del Codacons Lazio) a gravare gli atti qui impugnati.
Il Collegio non intende allontanarsi dall’orientamento fatto proprio dalla Sezione ed espresso nella sentenza 3 giugno 2010 n. 15013 (più volte richiamata dalle parti resistenti al fine di confermare l’insussistenza della legittimazione ad agire in capo al Codacons con riferimento agli atti impugnati nei tre ricorsi qui in esame) con la quale si ebbe modo di rammentare come (riproducendone qui di seguito alcuni stralci), "in linea generale, il tema della legittimazione delle associazioni di consumo ha costantemente risentito del conflitto fra l’esigenza di ampliare il sindacato sulle scelte amministrative suscettibili di incidere su interessi collettivi e la necessità di ancorare il presupposto processuale della legitimatio ad causam a criteri seri ed oggettivi (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 6 febbraio 2008 n. 582). Il punto di bilanciamento di tali contrastanti valori trova emersioni nel corpo del Codice del Consumo ( decreto legislativo 6 settembre 2005 n. 206), il quale, nel recepire ed organizzare la pregressa normativa (ed in particolare la legge n. 281 del 1998 e la disciplina codicistica sui contratti conclusi dai consumatori), ha ribadito la legittimazione ad agire degli enti rappresentativi di interessi collettivi (quali le associazioni di consumatori), nella misura in cui tali azioni siano volte immediatamente alla tutela dei diritti dei consumatori.
In particolare l’art. 2, da leggersi in combinato disposto con l’art. 139, del Codice del Consumo disciplina i settori nei quali l’ordinamento consente la tutela superindividuale di interessi collettivi, prevedendo – alla lettera g) del secondo comma – la difesa del diritto dei consumatori all’erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza, diritto ribadito ed assicurato anche dalla disciplina normativa contenuta nell’art. 101 del Codice, il quale obbliga le pubbliche amministrazioni a prevedere standard di qualità predeterminati e adeguatamente resi pubblici, anche mediante l’adozione di apposite carte dei servizi.
Ora, pur volendosi dare ai principi e alle norme introdotte nel corso degli anni a tutela degli utenti e dei consumatori un’interpretazione estensiva, specie per quanto concerne la legittimazione ad agire in giudizio, non si può prescindere dall’accertamento di una lesione, reale o potenziale, degli interessi di cui sono titolari le predette categorie in quanto tali, e per la cui tutela possono quindi agire in giudizio le associazioni che raggruppano utenti e consumatori".
6. – Confermato quanto sopra il Collegio deve però ulteriormente segnalare che, partendo dall’unanimemente condiviso (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. V, 7 novembre 2007 n. 5780) presupposto secondo il quale il Cadacons è un’associazione a tutela di consumatori ed utenti, iscritta nell’elenco di cui all’art. 5 della legge n. 281 del 1998 (ora art. 137 de decreto legislativo n. 206 del 2005), che ha come finalità quella di tutelare, anche con il ricorso alla strumento giudiziario, gli interessi dei consumatori e degli utenti nei confronti dei soggetti pubblici e privati, produttori o erogatori di beni e servizi ed è legittimata ad agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti ai sensi degli art. 2 e 139 del decreto legislativo n. 206 del 2005, non può non emergere nel caso di specie che:
a) il servizio di taxi va indubbiamente ricondotto nell’alveo della categoria dei servizi (pubblici resi) ai cittadini, rispetto ai quali questi ultimi, per il tramite delle associazioni che tutelano gli interessi indifferenziati (ma, pur sempre, appartenenti alla categoria degli interessi collettivi, piuttosto che a quella degli interessi diffusi o adespoti), ben manifestano una posizione vulnerabile per effetto delle decisioni che vengono assunte – dall’Ente preposto alla gestione ovvero rispetto al quale incombe l’onere di garantire la equilibrata gestione del servizio – (ad esempio e come è avvenuto nel caso di specie) in sede di determinazione delle tariffe praticabili all’utenza per l’utilizzo del servizio stesso;
b) dall’attività di determinazione delle tariffe relative al servizio di taxi può ben derivare un potenziale pregiudizio della sfera patrimoniale degli utenti, rispetto al quale il Codacons (come le altre associazioni a tutela dei consumatori) ha facoltà di intervenire onde scongiurare il pericolo che si realizzi una effettiva riduzione della garanzia a pretendere lo svolgimento del servizio ad un costo equo (o, al più, equilibrato, secondo quegli indici di riferimento economicosociali che possono renderlo tale), perché questa è la mission giuridica dell’associazione, emergendo dunque la legittimazione di quest’ultima ad impugnare tutti gli atti che possono creare tale stato di pericolo nella sfera patrimoniale dei singoli utenti, indipendentemente dalla circostanza che gli atti impugnati siano conclusivi di un procedimento ovvero evidenzino, già nel corso del procedimento e prima ancora della sua conclusione, l’astratta potenzialità a diminuire il livello di garanzia dell’utenza nei confronti dell’erogazione di quella tipologia di servizi;
c) peraltro il Codacons, con riferimento alla procedura descritta dall’art. 32 del regolamento del Comune di Roma per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea, approvato con delibera del Consiglio comunale n. 214 del 1998, ed avviata in occasione della rimodulazione dei piani tariffari del servizio pubblico di taxi nell’area territoriale del Comune di Roma, assume una propria posizione qualificata, atteso che la Commissione prevista dalla citata norma regolamentare vede la presenza (comma 1 lett. c) di tre rappresentanti designati dalle associazioni degli utenti operanti in ambito locale, sicché con riferimento a siffatta disposizione si manifesta la sussistenza della legittimazione attiva della ridetta associazione, al contrario di quanto sostenuto, in particolare, dalla difesa comunale.
Consegue da quanto si è fin qui osservato che l’eccezione preliminare svolta dalle parti resistenti non ha pregio, tenuto conto peraltro che i precedenti giurisprudenziali citati a conforto della tesi di parte resistente depongono, quanto ai principi in essi affermati e con riferimento allo specifico caso in esame, per un esito contrario rispetto a quanto sostenuto dalle parti convenute ed intervenute ad opponendum nei giudizi qui in scrutinio, sia perché il Codacons ed il Codacons Lazio, rispetto agli atti impugnati, assumono la tipica veste di soggetti preposti alla tutela dell’interesse dei consumatori ad una corretta individuazione dei piani tariffari per il servizio di taxi, sia perché essi, in quanto ricompresi dalla normativa comunale di settore tra i protagonisti della procedura per la determinazione delle tariffe, assumono la veste di soggetti partecipanti e quindi legittimati ad impugnare gli atti della ridetta procedura, in particolare quando (asseritamente) affiorino vizi inerenti il percorso procedimentale (come è sostenuto nella specie dalle associazioni ricorrenti).
7. – Confermata quindi la legittimazione del Codacons e del Codacons Lazio con riguardo ai tre ricorsi qui in esame, può passarsi all’esame del merito del primo dei tre ricorsi riuniti.
Alla scopo di fare chiarezza in ordine al perimetro dell’indagine entro il quale il Tribunale è tenuto a svolgere lo scrutinio richiesto dal triplice intervento impugnatorio delle associazioni dei consumatori e, quindi, di circoscrivere razionalmente l’ambito della verifica giudiziale di legittimità spettante al Collegio in merito al comportamento assunto nella specie dagli uffici comunali, giova precisare che il complesso delle impugnazioni proposte si indirizza verso due principali obiettivi:
1) l’annullamento degli atti con i quali è stato dapprima formato e poi proposto ed approvato il piano di modifica del sistema tariffario per il servizio di taxi;
2) l’annullamento dei provvedimenti con i quali è stata nominata e poi integrata (con un quarto componente) una Commissione per la verifica di congruità delle tariffe per il servizio di taxi (composta da tre membri e nominata in seguito alla introduzione, nel corpo dell’art. 30 del regolamento comunale qui più volte citato, del comma 15 che la prevede quale organo necessario al fine di attribuire efficacia alle modifiche che vengono apportate al piano tariffario nel corso della specifica procedura che vede l’espressione del parere obbligatorio da parte della Commissione consultiva istituita dall’art. 32 del regolamento stesso) approvate dal Consiglio comunale con la deliberazione n. 58 del 14 luglio 2010.
Lo sviluppo delle censure dedotte ed aventi quale bersaglio l’intera vicenda procedimentale esplicitata negli atti di gravame dalle associazioni ricorrenti, esige che l’indagine giudiziale si concentri sulla corretta applicazione delle disposizioni del regolamento del Comune di Roma per la disciplina del servizio di taxi e di noleggio di autovetture con conducente, adottato in attuazione della legge 15 gennaio 1992 n. 21 e della legge regionale 26 ottobre 1993 n. 58 dal Consiglio comunale con delibera consiliare 12 novembre 1998 n. 241.
Per quanto è qui di interesse, l’art. 15 della legge regionale succitata, recante i criteri per l’approvazione dei regolamenti comunali relativi all’esercizio del trasporto pubblico non di linea, stabilisce tra l’altro che:
– (comma 1) "Presso i comuni sono costituite commissioni con funzioni consultive sulle problematiche inerenti al servizio pubblico di trasporto non di linea e all’applicazione dei regolamenti.";
– (comma 4) "Nell’ambito delle commissioni di cui ai commi 1 e 2 è riconosciuto un ruolo adeguato ai rappresentanti delle organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative e alle associazioni degli utenti"
Il citato regolamento del Comune di Roma ha previsto, all’art. 30, comma 1, che "Le tariffe massime del servizio taxi, a base multipla per il servizio urbano e a base chilometrica per il servizio extraurbano, i relativi supplementi, sono fissati dal Comune con apposita deliberazione della Giunta, previo parere della competente Commissione Consultiva. Le tariffe taxi ed i supplementi sono sottoposti a verifica annuale".
Detto regolamento, al successivo art. 32, ha poi stabilito (per ciò che può essere qui di interesse) che:
"1. Con Determinazione Dirigenziale è nominata una Commissione consultiva composta da 17 membri individuati nel modo seguente: a) tre esperti del settore designati dal Sindaco, uno dei quali con funzioni di Presidente; b) nove rappresentanti, per il settore Taxi, 2 rappresentanti per il settore noleggio, in entrambi i settori designati dalle organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale e comunale; c) tre rappresentanti designati dalle associazioni degli utenti operanti in ambito locale, i cui criteri di individuazione saranno definiti con deliberazione della Giunta Comunale.
2. Nel caso in cui i soggetti indicati ai punti b) e c) del comma 1 non provvedano a designare i propri rappresentanti entro 90 gg. dalla richiesta da parte dell’ufficio competente, la Commissione è costituita dai componenti designati dal Sindaco e da quelli per i quali sia intervenuta la designazione entro i termini. (…)
6. La Commissione ha funzioni consultive su problemi di carattere generale relativi all’esercizio del servizio.
7. Il suo parere deve essere obbligatoriamente acquisito in ordine alle seguenti materie: a) formazione e variazione del numero delle licenze e delle autorizzazioni; b) formazione e variazione di norme regolamentari; c) determinazioni delle tariffe; d) criteri per l’individuazione dei luoghi di stazionamento; e) criteri per la determinazione e modifica degli orari di servizio. (…)".
Per effetto della modifica apportata all’art. 32 del regolamento dalla deliberazione n. 227 del 2 dicembre 2004 del Consiglio comunale il numero dei componenti della Commissione consultiva è stato portato a 27 membri, aumentando di dieci membri (da nove a diciannove) i rappresentanti degli operatori del servizio di taxi.
Per effetto della modifica apportata all’art. 30 del regolamento dalla deliberazione n. 58 del 14 luglio 2010 del Consiglio comunale la validità delle nuove tariffe "è subordinata ad una verifica di congruità tecnica previa istituzione di una Commissione all’uopo deputata, con deliberazione di indirizzo da parte del Consiglio Comunale entro il 31 ottobre 2010, fatte salve integralmente le prerogative della Commissione consultiva di cui all’art. 32 del Regolamento Comunale".
8. – Orbene, riferisce il Codacons che nell’ambito della procedura avviata per la rivisitazione del piano tariffario applicabile al servizio di taxi:
a) in data 20 gennaio 2010 si teneva fra i membri della Commissione consultiva (tra i quali figurava il Codacons) e l’Amministrazione comunale una riunione per la presentazione dei punti che sarebbero stati presi in considerazione dall’Amministrazione stessa allo scopo di formulare la proposta di riforma del sistema tariffario, da sottoporre comunque al parere obbligatorio della stessa Commissione;
b) accadeva che la bozza di progetto di riforma, piuttosto che tre giorni prima della successiva riunione, come era stato concordato, veniva recapitata al Codacons poche ore prima dello svolgimento di detta riunione (nella tarda serata precedente), di talché il rappresentante del Codacons, nel corso della stessa riunione, svoltasi in data 25 febbraio 2010, lamentava di essere stato posto nella concreta impossibilità di esaminare il testo con sufficiente approfondimento. In quella occasione, soggiunge il Codacons, alla riunione era presente una sola associazione in rappresentanza degli utenti (il Codacons, per l’appunto) mentre erano presenti ben 15 membri in rappresentanza degli operatori dei taxi, di talché l’efficacia oppositiva del voto contrario in relazione al punto dell’ordine del giorno inerente alla proposta di aumento delle tariffe, espresso dal rappresentante del Codacons nei confronti del testo presentato, sfumava perdendo di valore dinanzi alla preponderanza dei voti (di segno opposto) espressi dagli altri componenti della Commissione presenti;
c) nonostante che il Codacons avesse rappresentato all’Amministrazione comunale la necessità di operare una riorganizzazione delle procedure di costituzione della Commissione consultiva prima di pervenire a decisioni definitive sulla modifica del piano tariffario in vigore, il Comune di Roma in data 10 marzo 2010 approvava la proposta di riforma del sistema tariffario del servizio di taxi (che veniva gravato insieme con la delibera della Giunta comunale 24 marzo 2010 n. 85 recante disposizione volte alla concessione di ecoincentivi agli operatori del servizio di taxi);
d) successivamente, con deliberazione della Giunta comunale n. 95 del 14 aprile 2010 si stabiliva che, all’interno della Commissione consultiva, le associazioni che avrebbero dovuto indicare i tre rappresentanti degli utenti sarebbero state individuate attraverso estrazione a sorte tra tutte le associazioni che avessero manifestato la volontà di far parte del ridetto organo consultivo. Tale scelta veniva impugnata con il ricorso di cui al n. R.g. 5677 del 2010 con il quale si contestava la legittimità del meccanismo del sorteggio opzionato dal Comune per selezionare le associazioni che avrebbero dovuto esprimere l’indicazione del rappresentante da nominare nella Commissione nonché la palese disparità di trattamento in danno delle associazioni dei consumatori quanto al peso nell’ambito della Commissione, tenuto conto della (asseritamente illogica) preponderanza numerica dei rappresentanti degli operatori del servizio di taxi;
d) successivamente ancora la Giunta comunale, con deliberazione 20 ottobre 2010 n. 27, disponeva la nomina dei tre membri componenti la Commissione di verifica di congruità tecnica delle tariffe del servizio di taxi per come approvate con deliberazione n. 58 del 14 luglio 2010, atteso che, nel modificare il regolamento comunale per il servizio di trasporto pubblico non di linea con la deliberazione n. 58, la Giunta aveva "subordinato l’efficacia del nuovo sistema tariffario ad una verifica della congruità tecnica dello stesso da parte di una Commissione di esperti appositamente costituita da effettuarsi entro il 31 ottobre 2010" (così nella parte in premessa della deliberazione n. 27 del 2010). Anche tale delibera veniva gravata dal Codacons con il ricorso n. R.g. 10611 del 2010.
9. – Riassunti come sopra i fatti, in ragione della documentazione prodotta, che hanno dato luogo ai ricorsi qui in esame, deve aggiungersi che, pendente iudicio, per espressa indicazione della parte ricorrente (formulata nella memoria conclusiva) è avvenuto che:
A) nell’ambito del ricorso n. R.g. 5677 del 2010 questo Tribunale, con ordinanza n. 3085 dell’8 luglio 2010, ha accolto l’istanza cautelare proposta dalla parte ricorrente in quanto il contestato criterio del sorteggio, fissato dalla Giunta municipale nella deliberazione n. 95 del 14 aprile del 2010 al fine di individuare le associazioni dei consumatori che avrebbero potuto esprimere, ciascuna, l’indicazione di un rappresentate dei consumatori nel novero dei tre previsti nella Commissione consultiva per come stabilito dall’art. 32 del regolamento comunale di settore, è apparso "prima facie, illogico e comunque certamente non il più idoneo alla individuazione delle associazioni degli utenti i cui designati sono chiamati a comporre la Commissione consultiva (…)";
B) in seguito a tale decisione il Comune di Roma, con determinazione dirigenziale 18 aprile 2011 n. 394, ha riveduto la propria posizione espressa nella impugnata delibera giuntale n. 95 del 2010 "individuando quali membri della Commissione Consultiva in rappresentanza degli utenti le Associazioni CODACONS, CODICI e FEDERCONSUMATORI" (così, testualmente, a pag 12 della memoria conclusiva prodotta cumulativamente per i tre ricorsi dalla parte ricorrente).
Risulta, pertanto e riassuntivamente, da quanto sopra che:
1) le doglianze prodotte con i tre ricorsi qui in scrutinio sono tutte riferibili ad un percorso procedurale di rivisitazione delle tariffe che al momento in cui i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione non si è ancora concluso. Sul punto peraltro va segnalato che la procedura ha visto il deposito degli atti di valutazione sulla proposta di riordino del sistema tariffario da parte della c.d. commissione di congruità, ma le censure nei confronti di tale provvedimento sono affidate ad uno specifico ricorso (n. R.g. 971 del 2011), di talché in argomento il Collegio è impedito dal formulare qualsiasi valutazione anticipatoria dell’esito di quel giudizio;
2) le doglianze espresse nei ricorsi di cui ai nn. di R.g. 4572 del 2010 e 5677 del 2010, inerenti alla scelta di veder sorteggiate le associazioni dei consumatori che debbono indicare i rappresentanti in seno alla Commissione, non hanno più motivo di essere scrutinate, in quanto la determinazione dirigenziale 18 aprile 2011 n. 394, sopra menzionata, assume valenza pienamente satisfattiva delle pretese espresse dal Codacons con i ricorsi suindicati, pertanto le relative domande di annullamento dei richiamati atti del percorso procedimentale vanno dichiarate improcedibili, per sopravvenuto difetto di interesse alla loro coltivazione;
3) per quanto concerne il ricorso n. R.g. 10611 del 2010 le censure dedotte sono dirette, per espressa precisazione della parte ricorrente a pag. 10 della memoria conclusiva prodotta cumulativamente per i tre ricorsi (dovendosi quindi in tal senso individuare e circoscrivere il raggio d’azione della domanda annullatoria proposta dal Codacons), a contestare "la composizione della Commissione di congruità tecnica in relazione alla attività chiamata a svolgere", mentre obiettivo del gravame "non sono i criteri per la verifica della congruità tecnica delle tariffe taxi", in quanto tale aspetto della questione è oggetto di altro ricorso (distinto e non compreso da quelli qui in esame) n. R.g. 971 del 2011.
Con riferimento a quest’ultimo aspetto della vicenda contenziosa va detto che, prescindendosi dalla circostanza che la procedura non si è conclusa, visto che – e nonostante l’affermazione formulata dalla difesa comunale nella memoria conclusiva a pag. 4, secondo la quale "la Commissione di congruità ha da tempo esaurito il proprio compito attraverso una relazione che è stata oggetto di separato ed autonomo ricorso R.G. 971/11" – in virtù della nuova formulazione dell’art. 30, comma 15, del regolamento comunale la c.d. Commissione di congruità non esprime una valutazione definitiva, chiarendo la norma testualmente che sono "fatte salve integralmente le prerogative della Commissione consultiva di cui all’art. 32 del Regolamento Comunale", il profilo di illegittimità dedotto e riferito al fatto che nell’ambito della Commissione per la verifica della congruità tecnica non sia prevista la presenza di rappresentanti dei consumatori, che è poi il nodo centrale dell’intera contestazione "in diritto" prospettata dalla parte ricorrente (nel ricorso n. R.g. 10611 del 2010), sfuma dinanzi alla constatazione che l’oggetto della verifica da parte della c.d. commissione dei saggi non è altro che la determinazione delle tariffe per come fissata dall’Amministrazione comunale all’esito di una procedura che vede la fondamentale acquisizione del parere della Commissione consultiva di cui all’art. 32 del regolamento comunale, nell’ambito della quale è sempre stato presente un rappresentante del Codacons.
10. – E’ poi vero che il Codacons ha contestato la scelta dell’Amministrazione comunale di aver voluto individuare nell’ambito della Commissione consultiva solo tre rappresentanti dei consumatori a fronte di una posizione – ingiustificatamente – numericamente prevalente dei rappresentanti degli operatori del servizio di taxi, ma questa non è una previsione recente del regolamento, visto che la preponderante presenza dei rappresentanti degli operatori del servizio di taxi era già evidente nella formulazione originaria dell’art. 32 di cui al testo approvato dal Consiglio comunale con la deliberazione n. 214 del 12 novembre 1998 ed è stata solo accentuata dalla modifica all’art. 32 intervenuta per effetto della (ormai risalente) delibera del consiglio comunale n. 227 del 2 dicembre del 2004.
La disposizione regolamentare di cui all’art. 32, che prevede oggi la presenza di un totale di 27 membri tra i quali tre esperti del settore designati dal Sindaco (uno dei quali con funzioni di Presidente), diciannove componenti in rappresentanza degli operatori del servizio di taxi e due componenti in rappresentanza degli operatori del settore noleggio (in entrambi i settori designati dalle organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale e comunale) nonché tre rappresentanti designati dalle associazioni degli utenti operanti in ambito locale, ha comunque tradito e fin dalla originaria formulazione dell’articolato regolamentare in esame lo squilibrio di posizioni e pesi decisionali all’interno della Commissione tra associazioni di operatori ed associazioni di utenti. Il qui lamentato, in quanto pregiudizievole delle garanzie di tutela della posizione dei consumatori, deficit regolamentare era dunque ben noto al Codacons anche in epoca precedente rispetto all’avvio della procedura di rivisitazione delle tariffe del servizio di taxi, avviata nel 2010 ed in occasione della quale sarebbero affiorate le illegittimità rappresentate giudizialmente dalle associazioni ricorrenti con i tre ricorsi in esame.
In particolare, la oggi segnalata illegittimità della previsione regolamentare, che si porrebbe in aperto contrasto con la previsione di cui all’art. 15 della legge regionale n. 21 del 1992 che, a propria volta, nel provocare la istituzione in ambito comunale delle Commissioni consultive, aveva raccomandato che all’interno delle stesse fosse "riconosciuto un ruolo adeguato ai rappresentanti delle organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative e alle associazioni degli utenti", ben avrebbe potuto essere offerta al vaglio di legittimità del giudice amministrativo nel corso di giudizi, risalenti nel tempo rispetto a quelli qui in scrutinio, che avevano proposto, quale territorio di contestazione processuale, la legittimità della procedura di definizione delle tariffe per il servizio di taxi nel cui ambito, inevitabilmente, si era già registrata una espressione dell’avviso della Commissione consultiva, nella composizione scaturente dalla previsione regolamentare e solo ora oggetto di specifica contestazione da parte di una delle associazioni componenti.
Pare al Collegio di fondamentale importanza, ai fini della corretta indagine circa la tempestività delle censure dedotte nei confronti dell’art. 32 del regolamento comunale di settore e degli atti che di esso sono applicazione, rammentare come in un precedente (e risalente) giudizio contrassegnato dal n. R.g. 1600 del 2008 (e definito con sentenza della Sezione n. 253 del 2010), proposto da alcuni operatori del servizio di taxi che contestavano la legittimità di provvedimenti comunali (in particolare le deliberazioni della Giunta del Comune di Roma nn. 592 e 593 del 22 dicembre 2007) che avevano stabilito alcune modalità di svolgimento del servizio e una modifica delle relative tariffe, fosse stato presente come parte processuale (anche attiva, avendo spiegato anche ricorso incidentale in quella sede) il Codacons, in quanto associazione dei consumatori presente nell’ambito della Commissione consultiva (il cui parere veniva in quella sede espressamente impugnato). In quella occasione tuttavia, pur conscia della portata pregiudizievole per gli interessi dei consumatori della esigua presenza di componenti delle associazioni nell’ambito della Commissione per come (solo oggi) viene dal Codacons rappresentato, l’odierna associazione ricorrente nulla oppose, neppure con il gravame incidentale pure in quell’occasione spiegato, circa la illegittima composizione di tale importante organo consultivo, anche per effetto dell’intervento (ulteriormente peggiorativo) di integrazione normativa avvenuto nel 2004, né in ordine alla (verosimilmente effettiva) distanza intercorrente tra la norma regolamentare e lo spirito con il quale la legge regionale n. 21 del 1992 ha provocato la costituzione a livello comunale delle Commissioni consultive, preoccupandosi la fonte primaria regionale di conseguire l’obiettivo per cui, in ambito comunale, il peso specifico dell’avviso espresso all’interno della procedura (ad esempio e per quel che qui interessa) di rivisitazione dei piani tariffari da parte dei rappresentanti delle categorie degli operatori del settore del trasporto pubblico non di linea (operatori dei taxi e delle autovetture per il noleggio con conducente) fosse efficacemente bilanciato rispetto all’avviso manifestato dalle associazioni dei consumatori, in modo da garantire la effettiva ed adeguata tutela della posizione degli utenti del servizio di taxi e ciò anche per il tramite di una equa distribuzione numerica dei componenti la Commissione.
Il sopra riferito episodio giudiziale, rispetto al quale potrebbero aggiungersi le occasioni di impugnazione di tutti gli atti adottati nei contesti in cui la Commissione consultiva è stata chiamata ad esprimere il proprio avviso alla presenza del Codacons quale componente della stessa, testimonia della oggettiva tardività della proposizione delle doglianze da parte dell’associazione ricorrente, con riferimento al peso della presenza delle associazioni all’interno della Commissione consultiva, rispetto all’epoca in cui è affiorata concretamente – epoca coincidente, quindi, con ogni occasione in cui la Commissione si è espressa nella contestata composizione (vale a dire fin dalla sua istituzione ovvero, al più, dal 2004) – la potenzialità lesiva della previsione regolamentare solo ora oggetto di impugnazione. Sotto tale profilo, quindi, la domanda impugnatoria proposta di palesa tardiva.
11. – Possono ora riepilogarsi sinteticamente gli approdi decisionali ai quali è giunto, per effetto delle sopra proposte valutazioni, il Collegio.
Con riguardo alle domande impugnatorie, per lo più espresse nei ricorsi nn. R.g. 4572 del 2010 e 5677 del 2010 ed aventi ad oggetto la contestata scelta dell’Amministrazione comunale di individuare con sorteggio le associazioni che avrebbero dovuto indicare i tre rappresentanti nella Commissione consultiva di cui all’art. 32 del regolamento comunale, esse vanno dichiarate improcedibili in quanto, nelle more, il Codacons è stato comunque ammesso a comporre tale organo consultivo (con determinazione dirigenziale n. 394 del 18 aprile 2011).
Con riferimento alle domande impugnatorie espresse nei due suindicati ricorsi ed aventi ad oggetto le irregolarità della procedura di ridefinizione del piano tariffario per il servizio di taxi, essendo l’intera procedura, attesa la sua asserita definizione per effetto del deposito della relazione da parte della Commissione di congruità, fatta oggetto di apposito e separato giudizio recante il n. R.g. 971 del 2011, anch’esse debbono in questa sede dichiararsi improcedibili, in quanto la (asserita) portata pregiudizievole del comportamento assunto dagli uffici comunali si confonde (trasmigrando) nel e con il gravame di cui al ricorso n. R.g. 971 del 2011.
Simile, ma non identica, sorte subiscono le censure, dedotte in particolare con i ricorsi nn. R.g. 5677 del 2010 e 10611 del 2010, per effetto delle quali si è contestata la legittimità della istituzione di una Commissione per la verifica di congruità del piano tariffario approvato dal Consiglio comunale nonché la sua composizione (in uno con i vari provvedimenti che ne hanno disposto modifiche, conferme o solo la integrazione con un quarto componente), atteso che, vertendo tutti gli atti impugnati in un ambito endoprocedimentale rispetto al percorso di rideterminazione delle tariffe, esse presentano e disvelano inevitabilmente la carenza di attualità dell’interesse a ricorrere da parte delle associazioni ricorrenti, dovendo al più – e per come poi è avvenuto con la proposizione del già citato ricorso n. R.g. 971 del 2011 – riferirsi tali censure nei confronti dell’atto conclusivo della ridetta procedura. Sicché nell’ambito dei giudizi qui in esame le ridette censure vanno dichiarate inammissibili alla luce dell’applicazione dell’art. 100 c.p.c..
Quanto poi alle censure con le quali, in tutti i tre ricorsi qui in esame, in modo più o meno accentuato rispetto al contenuto di ciascuno dei gravami, si è voluta contestare la legittimità della previsione di cui all’art. 32 del regolamento comunale di settore nella parte in cui, tradendo lo spirito e le prescrizioni recate dalla normativa regionale della quale il regolamento comunale costituisce attuazione, ha assicurato uno smaccato sbilanciamento numerico in favore della presenza nella Commissione consultiva delle associazioni che tutelano gli interessi degli operatori del servizio taxi rispetto a quelle che curano le ragioni dell’utenza, con evidenti ripercussioni sulla capacità incisiva della voce degli utenti di poter contendere adeguatamente con le pressioni degli operatori del settore, nell’ambito di un organo consultivo che assume una posizione nevralgica per l’assunzione di decisioni ad ampio spettro e ricaduta per lo svolgimento del servizio di taxi (nonché di noleggio con conducente), si sono più sopra chiarite le ragioni che depongono perché dette doglianze siano considerate intempestive e le conseguenti domande annullatorie irricevibili.
Per completezza il Collegio ritiene di poter considerare coinvolte negli esiti dell’indagine giudiziale come sopra rappresentati anche le ulteriori impugnazioni aventi ad oggetto provvedimenti collaterali (si pensi, ad esempio, la impugnazione della deliberazione n. 85 del 24 marzo 2010 con la quale la Giunta comunale ha approvato la concessione di ecoincentivi ai tassisti) che rappresentano il corollario dell’impianto impugnatorio proposto dalle associazioni ricorrenti nei tre giudizi qui scrutinati.
12. – In ragione delle suesposte osservazioni, disposta la riunione dei tre ricorsi di cui in epigrafe, questi (rectius, le domande da essi recate) vanno dichiarati in parte irricevibili, in parte inammissibili ed in parte improcedibili.
Nondimeno, tenuto conto della novità e della particolarità delle questioni che hanno fatto oggetto della vicenda giudiziale, il Collegio stima equo, ai sensi dell’art. 92 c.p.c. novellato per come richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a., disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite ed intimate.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sui ricorsi, come indicati in epigrafe:
1) dispone la riunione dei ricorsi nn. R.g. 10611 del 2010 e 5677 del 2010 al ricorso n. R.g. 4572 del 2010;
2) li dichiara in parte irricevibili, in parte inammissibili ed in parte improcedibili;
3) compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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