Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-2011
Sentenza
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 44, comma
1, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in
materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 28
febbraio 2008, n. 31, promosso dalla Corte dei conti – sezione
giurisdizionale per la Regione Lazio nel procedimento vertente tra il
Procuratore Regionale presso la sezione giurisdizionale della Regione
Lazio e L. B. ed altri, con ordinanza del 7 dicembre 2009, iscritta
al n. 176 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell’anno
2010.
Visti gli atti di costituzione di G. P. ed altro, L. B., L.L.S.,
G.P.O. ed altri, V. B., F. Z., e V. E., nonche’ l’atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell’udienza pubblica del 23 febbraio 2011 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per L. B., Luisa Torchia
per G.P.O. ed altri, Donella Resta per G.P. ed altro, Aristide Police
per L.L.S. e Fabio Lorenzoni per V. B. ed altri.
Ritenuto in fatto
1. – La Corte dei conti – sezione giurisdizionale per la Regione
Lazio, con ordinanza del 7 dicembre 2009, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 77, 97, 101, secondo comma, 103 e 108
della Costituzione, questione di legittimita’ costituzionale
dell’art. 44 (recte: dell’art. 44, comma 1) del decreto-legge 31
dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31.
2. – L’ordinanza di rimessione premette che il Procuratore della
Corte dei conti presso la sezione giurisdizionale per la Regione
Lazio (infra: Procuratore) ha convenuto in giudizio alcuni
amministratori e dirigenti dell’Istituto nazionale di statistica
(ISTAT), chiedendone la condanna al risarcimento del danno da essi
asseritamente prodotto a causa della mancata applicazione della
sanzione amministrativa prevista dall’art. 11 del decreto legislativo
6 settembre 1989, n. 322 (Norme sul Sistema statistico nazionale e
sulla riorganizzazione dell’Istituto nazionale di statistica, ai
sensi dell’art. 24 della legge 23 agosto 1988, n. 400), nel caso di
violazione da parte di amministrazioni, enti ed organismi pubblici e
privati dell’obbligo di fornire tutti i dati e le notizie richiesti
per le rilevazioni previste dal programma statistico nazionale,
disciplinato dall’art. 7, comma 1, di detto d.lgs., richiamato dal
comma 3 di tale articolo, nel testo previgente alle modifiche
introdotte dall’art. 3, comma 74, della legge 24 dicembre 2007, n.
244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008).
Il Procuratore, nell’atto di citazione, ha dedotto che
l’accertamento di siffatta violazione spetta agli uffici di
statistica, i quali provvedono a trasmettere motivato rapporto al
prefetto competente per territorio, che procede ai sensi dell’art. 18
della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale).
Secondo l’organo requirente, i convenuti nel giudizio principale non
avrebbero provveduto ad accertare detta violazione ed ha loro
contestato il danno asseritamente prodotto in virtu’ di siffatta
omissione, in riferimento al periodo 2002-2006 (non coperto da
prescrizione ed in relazione al quale erano disponibili dati
definitivi), quantificato nell’importo di € 191.425.235,00, ripartito
pro-quota tra i medesimi.
Ad avviso dell’organo requirente, sarebbe configurabile a carico
del Presidente dell’ISTAT una responsabilita’ erariale per colpa
grave, poiche’ egli – in violazione dei doveri d’ufficio ex art. 16,
comma 1, del d.lgs. n. 322 del 1989 e delle competenze attribuitegli
quale preposto al Consiglio dell’ISTAT e al Comitato di indirizzo e
coordinamento dell’informazione statistica (COMSTAT) – non avrebbe
neppure affrontato il problema dell’applicazione delle sanzioni e
sollecitato una modifica delle relative norme, per ottenere una
semplificazione del procedimento, sino a quando, nell’aprile 2006, e’
stato presentato un esposto alla Corte dei conti. Agli altri
convenuti e’ stata contestata la responsabilita’ per colpa grave, a
causa di omissioni nell’espletamento delle funzioni ad essi spettanti
nel procedimento sanzionatorio.
2.1. – Tutti i convenuti si sono costituiti nel giudizio,
contestando la fondatezza della domanda; alcuni hanno eccepito
l’improcedibilita’ dell’azione, in quanto il Procuratore non avrebbe
tenuto conto dell’art. 44, comma 1, del d.l. n. 248 del 2007, che
avrebbe inciso sull’illiceita’ delle condotte contestate.
Il giudice a quo, con sentenza parziale del 12 ottobre 2009, ha
rigettato detta eccezione, osservando che il Procuratore, nell’atto
di citazione, «ha affrontato la questione degli effetti della
sopravvenuta normativa […], rilevando che, "ancorche’ la norma non
utilizzi la formula consueta delle disposizioni interpretative […]
essa manifesta l’intenzione del legislatore di considerare anche per
il passato "violazione dell’obbligo di risposta" quella che abbia
dato luogo ad un formale rifiuto", e "limita con effetto retroattivo
l’applicazione delle sanzioni ai casi in cui il soggetto, pubblico o
privato, destinatario della richiesta di dati o notizie, abbia
opposto un formale rifiuto", determinando nella sostanza
"l’eliminazione della obbligatorieta’ della risposta", e ha
contestualmente sollevato questione di legittimita’ costituzionale
della citata norma».
Inoltre, con detta sentenza parziale, il rimettente ha deciso
«tutte le questioni preliminari di rito e di merito», accertando la
prescrizione in relazione alle condotte ascrivibili ai convenuti
successivamente al 19 novembre 2002 e sino a tutto il 2006,
disponendo «la pronunzia con separata ordinanza per l’esame della
questione di legittimita’ costituzionale» del citato art. 44, comma
1.
2.2. – Posta questa premessa, la Corte dei conti deduce che la
norma censurata incide sulle disposizioni in forza delle quali il
Procuratore ha esercitato l’azione di responsabilita’, con
conseguente rilevanza della questione di legittimita’ costituzionale.
Nella specie, sarebbe stato, infatti, applicabile il testo originario
dell’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 322 del 1989, poiche’ tale norma,
nella formulazione novellata dall’art. 3, comma 64 (recte: art. 3,
comma 74), della legge n. 244 del 2007, concerne i fatti commessi dal
1° gennaio 2008. E’, quindi, la norma censurata, entrata in vigore il
31 dicembre 2007, che non permette di fare riferimento all’originario
testo del citato art. 7, comma 1, anche in riferimento alle condotte
anteriori a tale data.
Secondo il rimettente, qualora non fosse sopravvenuto il citato
art. 44, comma 1, avrebbe potuto essere affermata la responsabilita’
dei convenuti, in quanto la sanzione prevista dall’art. 11 del d.lgs.
n. 322 del 1989 sarebbe stata applicabile in tutti i casi di
violazione dell’obbligo di fornire i dati statistici,
indipendentemente dalla tipologia degli stessi e senza possibilita’
di distinguere le ipotesi di formale diniego della risposta e di
comportamento meramente omissivo. La norma censurata, in
considerazione della sua lettera, impedirebbe, invece, di sanzionare
condotte diverse dal formale rifiuto di rispondere, perfezionatesi
sino al 31 dicembre 2008, e di ritenere fondata la domanda, con
conseguente rilevanza della questione.
2.3. – Il giudice a quo osserva che la legge di conversione n. 31
del 2008 ha inserito nella norma in esame il comma 1-bis, che non
incide sulla questione di legittimita’ costituzionale, avente ad
oggetto il solo comma 1 del citato art. 44, censurato in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost.
A suo avviso, anche ritenendo che il legislatore, in prossimita’
dell’entrata in vigore della nuova disciplina introdotta dalla legge
n. 244 del 2007, abbia inteso, con una norma transitoria, limitare i
casi di applicabilita’ della sanzione amministrativa per la
violazione in esame, la disposizione in questione non sarebbe
sorretta da «alcun criterio logico». Il citato art. 44, comma 1, non
assicurerebbe, infatti, «un minimo, ma inderogabile livello di
garanzia per la tutela dell’effettivita’ dell’obbligo di conferimento
dei dati» sino al 31 dicembre 2008 e nelle more dell’attuazione della
disciplina prevista dal citato art. 7, comma 1, poiche’ prevede che
la violazione del medesimo e’ sanzionabile esclusivamente nel caso in
cui la parte abbia formalmente dichiarato di non volere fornire i
dati. Il presupposto di irrogazione della sanzione consisterebbe,
quindi, in un comportamento inesigibile, in quanto contrario
all’interesse dell’onerato e verosimilmente irrealizzabile in
relazione all’arco temporale di riferimento, dato che, per evitarne
il perfezionamento, sarebbe sufficiente non manifestare un formale
rifiuto.
Un ulteriore elemento di illogicita’ sarebbe, poi, costituito
dalla circostanza che la norma censurata prevede l’applicabilita’
della sanzione in virtu’ di un criterio diverso rispetto a quello
contenuto nel nuovo testo del citato art. 7, comma 1, il quale
disciplina un procedimento diretto ad identificare i casi nei quali,
per l’importanza dei dati, la violazione dell’obbligo di fornirli e’
sanzionabile.
La previsione della rilevanza della violazione nel solo caso di
«rifiuto formale» di fornire i dati non sarebbe coerente con il
criterio introdotto dalla legge n. 244 del 2007, poiche’ non inerisce
alla qualita’ del dato richiesto, ovvero alle caratteristiche ed alla
tecnica dell’indagine statistica, ma concerne il destinatario
dell’obbligo e discriminerebbe non ragionevolmente i trasgressori,
garantendo l’impunita’ di quelli rimasti silenti e sanzionando quanti
hanno «formalmente» rifiutato di rispondere.
Il citato art. 44, comma 1, violerebbe, quindi, «i principi di
logica e buona amministrazione» (art. 97 Cost.) e di eguaglianza
(art. 3 Cost.), poiche’ «comporta paradossalmente la punibilita’ di
chi fornisce una formale risposta negativa alla richiesta di dati»
(presumibilmente al fine di spiegare le ragioni del rifiuto) e la non
punibilita’ di chi si limita a violare l’obbligo di risposta, che
pure resta vigente in virtu’ dell’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 322
del 1989, senza poter essere sanzionato.
2.4. – Secondo il rimettente, alle condotte tenute sino al 31
dicembre 2007 sarebbe stato applicabile il testo originario dell’art.
7, comma 1, del d.lgs. n. 322 del 1989; l’ultimo giorno di vigenza
del medesimo, tre giorni dopo l’approvazione della legge n. 244 del
2007, che lo ha novellato, nel d.l. n. 248 del 2007 e’ stato inserito
il citato art. 44, comma 1, il quale ha inciso retroattivamente
sull’applicabilita’ della sanzione per le violazioni in esame.
Tale effetto, ad avviso della Corte dei conti, sarebbe estraneo a
quello avuto di mira dal d.l. n. 248 del 2007, avente lo scopo di
stabilire una «Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria» e nel
quale e’ stata inserita la disposizione censurata (collocata nel capo
«disposizioni finanziarie urgenti»), che sarebbe priva di ragionevole
giustificazione. La norma non avrebbe, infatti, natura finanziaria e
neppure disporrebbe una proroga di termini in scadenza, in grado di
giustificare l’urgenza della sua adozione, ma realizzerebbe un
effetto di segno contrario, in quanto ha retroattivamente escluso
l’efficacia di una disposizione che, in base ad una legge promulgata
soltanto tre giorni prima, avrebbe dovuto rimanere in vigore sino al
31 dicembre 2007.
Inoltre, non potrebbe essere offerta un’interpretazione
costituzionalmente orientata alla disposizione in esame e ritenere
che, con essa, il legislatore, avendo preso atto che la nuova
disciplina introdotta dalla legge n. 244 del 2007 richiede la
definizione di nuovi e complessi procedimenti, avrebbe inteso
«dettare una disposizione transitoria che limitasse sino al 31
dicembre 2008 […] l’applicabilita’ delle sanzioni», al fine «di
procrastinare di un anno la concreta entrata in vigore» del nuovo
sistema sanzionatorio. La lettera della norma imporrebbe, infatti, di
ritenere che essa ha limitato la punibilita’ della violazione
dell’obbligo in questione nel solo caso di rifiuto formale, in
relazione alle fattispecie perfezionatesi sia in data successiva al
31 dicembre 2007 (oggetto del nuovo testo del citato art. 7, comma
1), sia in data anteriore (percio’ regolamentate dal testo originario
del citato art. 7, comma 1), nonostante che quest’ultimo arco
temporale non avrebbe dovuto essere considerato, qualora scopo della
stessa fosse stato di graduare l’entrata in vigore della nuova
disciplina.
Pertanto, secondo la Corte dei conti, il citato art. 44, comma 1,
violerebbe l’art. 77 Cost., «quantomeno nella parte in cui dispone la
propria efficacia con riguardo alle rilevazioni statistiche svolte
anche anteriormente alla data di entrata in vigore del presente
decreto», e cioe’ per i fatti commessi sino al 31 dicembre 2007, con
disposizione diretta a sostituire retroattivamente il testo dell’art.
7, comma 1, del d.lgs. n. 322 del 1989, in difetto del requisito di
necessita’ ed urgenza, che condiziona la legittimita’ del decreto
legge.
2.5. – Secondo il giudice a quo, gli argomenti svolti a conforto
delle censure riferite agli artt. 3, 77 e 97 Cost. dimostrerebbero
che la disposizione in esame reca vulnus anche gli artt. 101, secondo
comma, 103 e 108 Cost., in quanto avrebbe inciso sulle funzioni
attribuite ai giudici contabili. Il citato art. 44, comma 1, non ha,
infatti, ad oggetto una proroga di termini; non costituisce una
disposizione finanziaria; non «e’ idonea a individuare un presupposto
comportamentale al quale puo’ collegarsi logicamente e razionalmente
la punibilita’ del comportamento trasgressivo nell’ambito di un
meccanismo sanzionatorio»; non risulta strumentale a stabilire una
disciplina della punibilita’ di determinate condotte in via
transitoria e sino al 31 dicembre 2008. Siffatta norma, in quanto
adottata successivamente al 19 novembre 2007 (data di notifica ai
convenuti dell’invito a dedurre), avrebbe avuto quale unico effetto
quello di limitare la responsabilita’ per la violazione dell’obbligo
previsto dal citato art. 7, comma 1, prevedendo, non ragionevolmente,
che questa e’ configurabile esclusivamente nel caso di rifiuto
formale della risposta.
In altri termini, la disposizione in questione, apparentemente
diretta a limitare i casi di punibilita’ della violazione
dell’obbligo di fornire i dati statistici, ma in realta’ inidonea a
permettere l’irrogazione della sanzione, non ragionevolmente
coordinata con la nuova disciplina sanzionatoria introdotta dalla
legge n. 244 del 2007, adottata in carenza dei presupposti della
necessita’ ed urgenza e priva di ragionevole giustificazione, avrebbe
avuto la sola finalita’ di escludere la punibilita’ di siffatta
violazione in riferimento al testo originario del citato art. 7,
comma 1, e con riguardo alle fattispecie perfezionatesi anteriormente
all’entrata in vigore della riforma realizzata con detta legge.
L’effetto della disposizione in esame sarebbe stato, quindi, di
escludere l’illegittimita’ della condotta contestata ai convenuti nel
giudizio principale, realizzando «una preordinata interferenza sulle
funzioni della magistratura contabile, sottraendole una fattispecie
di responsabilita’ amministrativa gia’ sub judice».
Ad avviso del rimettente, benche’ l’invito a dedurre si collochi
in una fase precedente al giudizio, la garanzia costituzionale della
giurisdizione contabile, nella quale rientra il diritto di azione del
Procuratore, concernerebbe anche quella prevista dall’art. 17, comma
30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonche’ proroga di termini), convertito dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, in quanto necessariamente prodromica
all’instaurazione del medesimo.
Il giudice a quo da’, peraltro, atto sia che la giurisprudenza
costituzionale ha ricondotto l’invito a dedurre ad una fase che
precede l’accertamento della responsabilita’, sia che, secondo la
giurisprudenza della Corte dei conti, funzione di tale atto e’ quella
di realizzare una «preliminare contestazione di fatti specifici ad un
soggetto gia’ indagato», rendendo possibile all’organo requirente uno
sviluppo di piu’ adeguate indagini. L’invito a dedurre costituisce,
quindi, un atto strumentale all’acquisizione di ulteriori elementi,
anche favorevoli al destinatario, in vista delle formulazione da
parte dell’organo requirente delle proprie determinazioni, che non
devono consistere nell’inizio dell’azione di responsabilita’.
Tuttavia, secondo il rimettente, la circostanza che tale fase
«non presenti il carattere della univocita’ tipicamente connesso alla
fase giudiziale» non escluderebbe che l’attivita’ svolta al suo
interno costituisca espressione di un potere-dovere che si articola
nella fase giudiziale, come diritto alla azione, e nella fase
preprocessuale come diritto a svolgere una compiuta istruttoria quale
ineliminabile presupposto per l’eventuale incardinazione dell’azione.
Pertanto, poiche’ il potere-dovere di azione del Procuratore
comprende quello di accertare la sussistenza dei presupposti per
l’esercizio dell’azione di responsabilita’ amministrativa, il
principio che impedisce al legislatore di interferire nell’esercizio
della funzione giurisdizionale concernerebbe anche la fase
dell’accertamento della sussistenza degli elementi sufficienti ad
integrare un’ipotesi di responsabilita’ amministrativa.
3. – Nel giudizio davanti a questa Corte si e’ costituita L.L.S.,
convenuta nel processo principale, eccependo l’inammissibilita’ e,
comunque, l’infondatezza della questione ed esplicitando nella
memoria depositata in prossimita’ dell’udienza pubblica gli argomenti
a conforto di tale conclusione.
La parte deduce che l’incongruita’ della disciplina concernente
la violazione dell’obbligo in esame era stata posta all’attenzione
del Presidente dell’ISTAT, del Consiglio di amministrazione e del
Comitato per l’indirizzo ed il coordinamento dell’informazione
statistica oltre un anno prima della proposizione dell’esposto che ha
dato l’avvio all’istruttoria da parte del Procuratore. Inoltre, era
stata esaminata nel corso di molteplici sedute del Consiglio di
amministrazione e di detto Comitato (sintetizzate nella memoria) ed
aveva costituito oggetto di un lavoro, trasmesso al Ministero della
funzione pubblica, che preludeva alle modifiche realizzate dalla
legge n. 244 del 2007 e dalla norma censurata, anche allo scopo di
offrire tutela ai «soggetti deboli che gia’ di per se’ si fa fatica
ad intercettare nelle ricerche».
Secondo L.L.S., il citato art. 44, comma 1, costituirebbe una
norma interpretativa ed il rimettente, nel censurarla in riferimento
all’art. 77 Cost., non avrebbe considerato che la nuova formulazione
dell’art. 7 del d.lgs. n. 322 del 1989 ha reso necessaria una
disposizione regolamentare per identificare i casi di applicabilita’
della sanzione, imponendo di adottare con necessita’ ed urgenza le
misure necessarie per evitare che ai cittadini fossero applicate
sanzioni in contrasto con la ratio della nuova disciplina.
A suo avviso, le censure svolte con riguardo agli artt. 3 e 97
Cost. non terrebbero conto del fatto che la norma in esame non mira a
sottrarre i vertici dell’ISTAT al giudizio contabile (peraltro,
neppure promosso alla data di emanazione del decreto-legge), ma e’
diretta a tutelare i soggetti esposti al rischio di subire un’iniqua
sanzione e ad evitare che l’avvio di un numero spropositato di
procedimenti sanzionatori aggravasse inutilmente l’attivita’
dell’ISTAT. L’attendibilita’ del dato statistico non e’, infatti,
influenzata dal numero delle mancate risposte e per questa ragione
organizzazioni scientifiche ed eminenti studiosi hanno accolto
favorevolmente la norma censurata. Il rifiuto formale sarebbe,
inoltre, soltanto quello privo di adeguata giustificazione, al quale
non potrebbe essere assimilata la mera inerzia; il principio di
eguaglianza era, poi, leso dalla pregressa disciplina, che rendeva
applicabile la sanzione a soggetti i quali versavano in condizioni
disagiate, deteriori rispetto agli altri destinatari dell’obbligo di
fornire i dati statistici.
L.L.S. deduce, infine, che le censure riferite agli artt. 101,
secondo comma, 103 e 108 Cost. non considerano che la facolta’ del
legislatore ordinario di emanare norme interpretative non puo’
incidere sul potere giurisdizionale, da ritenersi, tuttavia, leso
soltanto quando la norma vanifica gli effetti del giudicato, oppure
e’ intenzionalmente diretta ad incidere su concrete fattispecie sub
iudice, ipotesi queste insussistenti nella specie, poiche’ l’atto di
citazione e’ stato notificato in data successiva all’emanazione della
norma censurata.
4. – Nel presente giudizio si e’ costituito anche L.B., convenuto
nel processo principale, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile e, comunque, infondata.
A suo avviso, la questione sarebbe inammissibile per
insufficiente motivazione sulla rilevanza, in quanto e’ stata
proposta prima che il giudice a quo abbia accertato la sussistenza
dei presupposti dell’azione risarcitoria e, quindi, sarebbe meramente
ipotetica ed eventuale, dato che la rilevanza non sussisterebbe,
«qualora dovesse acclararsi che nessuna responsabilita’ puo’ essere
imputata ai convenuti». In contrario, non rileverebbe la
quantificazione del danno operata da parte del Procuratore con
riguardo a tutte le condotte omissive, poiche’ la norma censurata e’
entrata in vigore sette mesi prima della notificazione dell’atto di
citazione. Pertanto, l’organo requirente, fermi gli eventuali dubbi
di legittimita’ costituzionale in ordine al citato art. 44, comma 1,
bene avrebbe potuto individuare le fattispecie dalle quali far
derivare la responsabilita’ ai sensi di tale norma.
In relazione alle censure riferite all’art. 77 Cost., L.B. deduce
che, fatta eccezione per i casi di interviste dirette, il «formale
rifiuto» potrebbe essere integrato da molteplici atti rivelatori
dell’univoca volonta’ di non collaborare; comunque, le considerazioni
del rimettente potrebbero assumere rilievo in relazione al periodo
compreso tra il 31 dicembre 2007 ed il 31 dicembre 2008, non a quello
anteriore (che costituisce oggetto del giudizio principale). In
riferimento a quest’ultimo, la condotta del trasgressore si e’,
infatti, gia’ perfezionata; quindi non sarebbe esatto che
l’irrogazione della sanzione dipenderebbe da un comportamento
inesigibile, perche’ contrario all’interesse dell’onerato.
La denunciata disparita’ di trattamento tra quanti esplicitano le
ragioni del rifiuto e quanti si limitano a non rispondere neppure
sussisterebbe. Indipendentemente dalla corretta esegesi della
locuzione «formale rifiuto» e dalla necessita’ della volontarieta’
della condotta illecita (che impedirebbe di ritenere irrilevante
l’esplicitazione delle ragioni del rifiuto), la prospettazione del
rimettente avrebbe, infatti, senso soltanto se riferita a condotte
successive al 31 dicembre 2007, non a quelle anteriori.
Ad avviso della parte, l’identificazione delle fattispecie
sanzionabili in base ad un criterio diverso rispetto a quello
dell’art. 3, comma 74, della legge n. 244 del 2007 sarebbe
giustificata dal fatto che esso e’ contenuto in una norma con
efficacia retroattiva e transitoria, avente lo scopo di sanzionare le
sole condotte omissive rilevanti ai fini dell’indagine statistica.
Il citato art. 44, comma 1, inciderebbe, inoltre, sul comma 3,
non sul comma 1 dell’art. 7, d.lgs. n. 322 del 1989 (come, invece,
inesattamente affermato nell’ordinanza di rimessione) e la sua
adozione sarebbe stata imposta dal tempo occorrente per attuare la
nuova disciplina introdotta dall’art. 3, comma 74, della legge n. 244
del 2007 e dalla finalita’ di differire di un anno l’entrata in
vigore del nuovo testo del citato art. 7, comma 1, prorogando
l’efficacia di tale norma, nel testo originario, ma limitando la
punibilita’ anche per il passato. La retroattivita’ della norma
sarebbe, dunque, giustificata dall’intento di evitare
un’irragionevole disparita’ di trattamento tra soggetti egualmente
tenuti, sino all’entrata in vigore della nuova disciplina, a fornire
risposta ai sensi del citato art. 7, comma 1, nel testo originario.
Secondo la parte, siffatte considerazioni, il titolo ed il
preambolo del d.l. n. 248 del 2007 renderebbero palese il
collegamento esistente tra tale atto normativo e la disposizione
censurata. La ratio di quest’ultima sarebbe, inoltre, quella di
attenuare – nell’interesse del destinatario delle rilevazioni e per
garantire il corretto funzionamento del sistema statistico nazionale
– l’originaria disciplina sanzionatoria, che era svincolata dalla
rilevanza del dato statistico, con conseguente ragionevolezza della
disposizione ed infondatezza delle censure riferite all’art. 77 Cost.
4.1. – L.B. contesta le censure riferite agli artt. 101, 103 e
108 Cost., deducendo che il legislatore ordinario non interferisce
con la funzione giurisdizionale, quando stabilisce una regola
astratta, non mira ad incidere sul giudicato, ovvero a risolvere,
«con la forma della legge, specifiche controversie» ed a «vanificare
gli effetti una pronuncia giurisdizionale divenuta intangibile».
Nella specie, l’efficacia retroattiva della norma censurata non
inciderebbe sulla «potestas iudicandi» e, comunque, al piu’, avrebbe
influito sull’invito a dedurre, che attiene ad una fase
preprocessuale.
In linea gradata, per il caso in cui siano ritenute fondate le
censure proposte dal giudice a quo, la parte privata sollecita questa
Corte a sollevare davanti a se’ la questione di legittimita’
costituzionale dell’art. 7, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 322 del 1989,
nel testo originario, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., nella
parte in cui, in primo luogo, non ragionevolmente prevede
l’irrogazione della sanzione per la violazione dell’obbligo in esame,
senza tenere conto delle ragioni della medesima e senza operare
alcuna graduazione in relazione alla rilevanza dei dati. In secondo
luogo, nella parte in cui non tiene conto che i soggetti chiamati ad
accertare la violazione verserebbero nella
«difficolta-impossibilita’» di identificare quanti non forniscono i
dati richiesti, ovvero li forniscono scientemente errati o
incompleti, e di riconoscere l’errore, verificandone
l’intenzionalita’. In terzo luogo, non consente una preliminare
valutazione in ordine sia all’esistenza di elementi che potrebbero
avere causato (o concorso a causare) la mancata o errata o incompleta
risposta, sia alla rilevanza dei dati ai fini dell’indagine
statistica.
5. – Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituiti, con
un unico atto, G.P.O., V.T.A., G.A.C., A.M. e R.M., convenuti nel
processo principale, chiedendo, anche nella memoria depositata in
prossimita’ dell’udienza pubblica, che la questione di legittimita’
costituzionale sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata.
Dopo avere svolto considerazioni in ordine alle ragioni che
avrebbero reso di difficile applicazione la disciplina
originariamente prevista dall’art. 7 del d.lgs. n. 322 del 1989, le
parti deducono che la legge n. 244 del 2007 ha introdotto gli
opportuni rimedi al riguardo e che la norma censurata reca una
«disciplina intertemporale volta ad assicurare il corretto e
proporzionato esercizio del potere sanzionatorio». La
regolamentazione introdotta da detta legge, in armonia con quella
vigente in altri Paesi europei, ha specificato il procedimento
preordinato all’individuazione delle rilevazioni statistiche per le
quali la mancata risposta configura una violazione sanzionabile; il
citato art. 44, comma 1, avrebbe, quindi, garantito la continuita’
tra la disciplina originaria e quella novellata. Peraltro, la
questione non sarebbe rilevante, poiche’ la norma censurata non
inciderebbe sull’effettivita’ dell’obbligo di risposta per le
rilevazioni svolte in data anteriore alla entrata in vigore della
medesima e, comunque, avrebbe potuto essere sollevata in riferimento
ai dati raccolti nel 2008, anno che, pero’, non rileva nel giudizio
principale.
Scopo del citato art. 44, comma 1, sarebbe stato quello di
evitare una ingiustificata disparita’ di trattamento tra i casi in
cui qualsiasi mancata risposta determinava l’irrogazione della
sanzione e quelli (oggetto della nuova disciplina introdotta dalla
legge n. 244 del 2007) nei quali la violazione assume rilievo
soltanto in riferimento ad alcune categorie di dati, con conseguente
infondatezza della censure riferite agli artt. 3 e 97 Cost.
5.1. – Le censure sollevate in relazione all’art. 77 Cost.
sarebbero infondate, poiche’, nella specie, sussisteva l’urgenza di
garantire la continuita’ della disciplina, evitando discriminazioni
ed incertezze interpretative e prevenendo un significativo
contenzioso, obiettivi questi realizzati mediante una norma
interpretativa. Inoltre, la disposizione in questione avrebbe
contenuto omologo ad un’altra norma pure contenuta nel d.l. n. 248
del 2007 e censurata in riferimento a detto parametro con argomenti
ritenuti non fondati da questa Corte con la recente sentenza n. 355
del 2010.
Secondo le parti, il citato art. 44, comma 1, non avrebbe
influito sull’esercizio della funzione giurisdizionale, poiche’ non
ha inciso su di un giudicato e neppure e’ intervenuto su una
fattispecie sub iudice, dato che l’atto di citazione e’ stato
notificato in data successiva a quella dell’adozione del d.l. n. 248
del 2007. Inoltre, l’attivita’ istruttoria dell’organo requirente non
avrebbe natura giurisdizionale e, comunque, sarebbe stata
compiutamente svolta, senza che su di essa abbia inciso la
disposizione in esame, con conseguente irrilevanza della questione,
con conseguente infondatezza delle censure riferite agli artt. 101,
103 e 108 Cost.
6. – Con separati atti, di contenuto sostanzialmente omologo, si
sono costituiti nel presente giudizio V.B., F.Z. e V.E., convenuti
nel processo a quo, eccependo, anche nelle memorie depositate in
prossimita’ dell’udienza pubblica, l’inammissibilita’ e
l’infondatezza della questione.
Secondo le parti, la disciplina sanzionatoria stabilita dall’art.
7, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 322 del 1989 era rimasta
sostanzialmente inapplicata e la disposizione censurata avrebbe
differito l’entrata in vigore della riforma realizzata dalla legge n.
244 del 2007, in considerazione dell’esigenza di individuare le
tipologie di dati statisticamente rilevanti ai fini della violazione
dell’obbligo in esame, garantendo, anche per il passato, la coerenza
del sistema sanzionatorio con i nuovi criteri stabiliti da detta
legge, con conseguente infondatezza delle censure riferite all’art.
77 Cost. La constatazione che l’applicabilita’ della sanzione nel
solo caso di formale rifiuto di fornire i dati statistici sarebbe
coerente con «evidenti canoni di civilta’ giuridica» e con l’esigenza
di rendere effettivo il regime sanzionatorio condurrebbe, inoltre, ad
escludere il denunciato vulnus degli artt. 3 e 97 Cost.
A loro avviso, non sarebbero violati gli artt. 101, 103 e 108
Cost., in primo luogo, poiche’ la norma censurata e’ stata emanata
quando il giudizio di responsabilita’ non era stato ancora
instaurato; in secondo luogo, in quanto essa non ha realizzato una
generale sanatoria, ne’ ha impedito al Procuratore di proseguire
l’istruttoria, ma, mediante un’interpretazione costituzionalmente
orientata del citato art. 7 del d.lgs. n. 322 del 1989, ha garantito
l’effettivita’ del sistema sanzionatorio. Peraltro, quest’ultima
considerazione inciderebbe sulla rilevanza della questione e, quindi,
sull’ammissibilita’ della medesima.
7. – O. C. e G. P., convenuti nel processo principale, si sono
costituiti nel giudizio davanti a questa Corte con separati atti, di
contenuto pressoche’ identico, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile e comunque infondata, esplicitando, in una
successiva memoria, le ragioni a conforto di dette conclusioni.
Secondo le parti, l’originaria disciplina della sanzione
amministrativa in esame la rendeva di difficile e dispendiosa
applicazione da parte dell’ISTAT. Il legislatore, con l’art. 3, comma
74, della legge n. 244 del 2007, ha, quindi, realizzato una riforma
caratterizzata dalla previsione di un procedimento che,
nell’impossibilita’ di completarlo in tempi brevi, avrebbe imposto
l’emanazione di una disciplina transitoria. La norma censurata
avrebbe assicurato «la necessaria continuita’» tra vecchio e nuovo
regime, correggendo le distorsioni del sistema previgente, al fine di
renderlo conforme ai principi di eguaglianza e ragionevolezza, con
conseguente infondatezza delle censure riferite agli artt. 3 e 97
Cost.
A loro avviso, l’originario obbligo generalizzato di risposta
omologava irragionevolmente situazioni differenti ed il «formale
rifiuto» previsto dal citato art. 44, comma 1, non richiederebbe,
necessariamente, un’esplicita affermazione di non volere fornire il
dato statistico, sicche’ il criterio stabilito dalla norma censurata
sarebbe il solo in grado di garantire la certezza del diritto,
limitando la discrezionalita’ della pubblica amministrazione.
Peraltro, in difetto della norma censurata, nelle more della
definizione del procedimento del citato art. 3, comma 74, sarebbe
accaduto che, non ragionevolmente, una condotta avrebbe potuto essere
sanzionata, benche’ lecita alla luce della nuova disciplina.
Le censure riferite all’art. 97 Cost. sarebbero, invece,
infondate, in quanto la sproporzione tra costi e ricavi
nell’accertamento della violazione e nell’irrogazione delle sanzione,
comprovata da un rapporto dell’ISTAT riportato in sintesi nella
memoria, evidenzierebbe la sostanziale inapplicabilita’ della
medesima, senza considerare che la scienza statistica conosce e
utilizza tecniche idonee a scongiurare l’incidenza delle mancate
risposte sull’attendibilita’ dei risultati. Pertanto, non sarebbe
esatto che il citato art. 44, comma 1, elimina «ogni inderogabile
livello di garanzia per la tutela dell’effettivita’ dell’obbligo di
conferimento dei dati» e la coerenza di tale norma con il principio
di buon andamento sarebbe stata puntualmente sottolineata nel corso
dei lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 248 del
2007.
7.1. – O.C. e G.P., con riguardo alle censure riferite all’art.
77 Cost., deducono che l’esigenza di garantire la continuita’ tra la
nuova disciplina e la pregressa regolamentazione, senza realizzare
discriminazioni ed eliminando incertezze interpretative,
giustificherebbe l’inserimento della norma in questione nel d.l. n.
248 del 2007.
Le censure prospettate con riguardo agli artt. 101, 103 e 108
Cost. sarebbero, invece, infondate, in quanto la norma in esame e’
stata emanata dopo l’invito a dedurre e prima della notificazione
della citazione che ha dato avvio al giudizio principale; quindi, la
disposizione non e’ intervenuta per annullare un giudicato o per
incidere su di una fattispecie sub judice.
Le parti concludono, infine, chiedendo che la Corte, qualora
ritenga fondate le censure formulate dal giudice a quo, voglia
«dichiarare l’illegittimita’ parziale, con riferimento agli artt. 3 e
97» Cost. dell’art. 7, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 322 del 1989, nel
testo originario, «in virtu’ del potere conferitole dall’ultima parte
dell’art. 27 legge n. 87/1953».
8. – Nel presente giudizio e’ intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile, in quanto, qualora si ritenga che il citato art. 44,
comma 1, costituisca una norma di interpretazione autentica dell’art.
7 del d.lgs. n. 322 del 1989, il rimettente avrebbe dovuto censurare
anche quest’ultima norma.
Ad avviso dell’interveniente, la questione, nel merito, sarebbe
infondata, poiche’ la disposizione in esame non avrebbe sottratto ai
ricorrenti nessuno strumento di tutela e neppure menomato la funzione
giurisdizionale e, quindi, non recherebbe vulnus agli artt. 101, 103
e 108 Cost. Inoltre, detta norma non violerebbe gli artt. 3 e 97
Cost., dato che essa ha fatto chiarezza, ponendo rimedio agli
inconvenienti determinati dall’originaria disciplina sanzionatoria,
ed avrebbe assegnato alla disposizione interpretata uno dei
significati possibili, con conseguente inesistenza della lesione dei
principi di ragionevolezza e tutela dell’affidamento.
Infine, il citato art. 44, comma 1, non si porrebbe in contrasto
con l’art. 77 Cost., poiche’ il requisito della «necessita’» che
legittima l’adozione del decreto-legge dipenderebbe da una
valutazione politica del Governo e, comunque, sarebbe stata
correttamente ritenuta urgente ed indifferibile l’esigenza di
provvedere alla «eliminazione di una norma che aveva dato luogo a
notevoli inconvenienti ed a interpretazioni contrastanti».
9. – All’udienza pubblica le parti hanno insistito per
l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. – La Corte dei conti – sezione giurisdizionale per la Regione
Lazio, dubita, in riferimento agli articoli 3, 77, 97, 101, secondo
comma, 103 e 108 della Costituzione, della legittimita’
costituzionale dell’art. 44 (recte: dell’art. 44, comma 1) del
decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
2008, n. 31, che stabilisce: «fino al 31 dicembre 2008, ai fini
dell’applicazione delle sanzioni amministrative previste dall’art. 11
del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, e con riguardo alle
rilevazioni svolte anche anteriormente alla data di entrata in vigore
del presente decreto, e’ considerato violazione dell’obbligo di
risposta, di cui all’art. 7, comma 1, del medesimo decreto
legislativo n. 322 del 1989, esclusivamente il formale rifiuto di
fornire i dati richiesti».
2. – L’ordinanza di rimessione premette che, nel giudizio
principale, il Procuratore della Corte dei conti presso la sezione
giurisdizionale per la Regione Lazio (di seguito: Procuratore) ha
chiesto la condanna di alcuni amministratori e dirigenti
dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) a risarcire il danno
asseritamente prodotto a causa della mancata applicazione della
sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 7 del decreto
legislativo 6 settembre 1989, n. 322 (Norme sul Sistema statistico
nazionale e sulla riorganizzazione dell’Istituto nazionale di
statistica, ai sensi dell’art. 24 della legge 23 agosto 1988, n.
400), nel caso di violazione da parte di amministrazioni, enti ed
organismi pubblici e privati dell’obbligo di fornire tutti i dati e
le notizie richiesti per le rilevazioni previste dal programma
statistico nazionale. Secondo il giudice a quo, il citato art. 44,
comma 1, avrebbe limitato l’applicabilita’ di detta sanzione e,
impedendo, per le condotte concernenti le rilevazioni statistiche
svolte anteriormente al 31 dicembre 2007, di fare riferimento al
testo originario dell’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 322 del 1989,
avrebbe influito sulla configurabilita’ della responsabilita’ dei
convenuti nel giudizio principale.
La Corte dei conti dubita, tuttavia, della legittimita’
costituzionale di siffatta disposizione in riferimento agli artt. 3 e
97 Cost., in primo luogo, poiche’ essa non sarebbe sorretta da «alcun
criterio logico» e non assicurerebbe «un minimo, ma inderogabile
livello di garanzia per la tutela dell’effettivita’ dell’obbligo di
conferimento dei dati» sino al 31 dicembre 2008 e nelle more
dell’attuazione della nuova disciplina prevista dal novellato art. 7,
comma 1, dato che la condotta consistente nel rifiuto formale di
fornire i dati sarebbe inesigibile, perche’ contraria all’interesse
dell’onerato e verosimilmente irrealizzabile. In secondo luogo, in
quanto il criterio di applicabilita’ della sanzione sarebbe difforme
da quello che caratterizza la disciplina introdotta dall’art. 3,
comma 74, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2008) e discriminerebbe, non ragionevolmente, i
trasgressori, garantendo l’impunita’ a quelli rimasti silenti e
sanzionando quanti hanno, invece, «formalmente» manifestato il
rifiuto di fornire i dati, eventualmente motivandone le ragioni.
2.1. – Il citato art. 44, comma, 1, ad avviso del giudice a quo,
violerebbe anche l’art. 77 Cost., poiche’ avrebbe un contenuto
difforme rispetto a quello oggetto delle altre disposizioni del d.l.
n. 248 del 2007, dato che non avrebbe carattere finanziario, ne’
disporrebbe una proroga di termini in scadenza. Siffatta norma ha,
infatti, modificato, retroattivamente, la disciplina della sanzione
amministrativa in esame, incidendo su una disposizione che, in virtu’
della legge n. 244 del 2007, avrebbe dovuto rimanere in vigore sino
al 31 dicembre 2007. Inoltre, qualora scopo della disposizione fosse
stato quello di graduare l’entrata in vigore della disciplina
introdotta dall’art. 3, comma 74, della legge n. 244 del 2007, in
considerazione dell’esigenza di definire il procedimento da questo
previsto, la modifica da essa realizzata sarebbe stata giustificabile
esclusivamente in riferimento alle condotte tenute successivamente al
31 dicembre 2007. Pertanto, la norma censurata, «quantomeno nella
parte in cui dispone la propria efficacia con riguardo alle
rilevazioni statistiche svolte anche anteriormente alla data di
entrata in vigore del presente decreto», recherebbe vulnus all’art.
77 Cost., stante il difetto del requisito di necessita’ ed urgenza
previsto da tale parametro costituzionale.
2.2. – Secondo la Corte dei conti, la norma in esame si porrebbe,
infine, in contrasto con gli artt. 101, secondo comma, 103 e 108
Cost., in quanto le censure sopra sintetizzate dimostrerebbero che,
con essa, il legislatore ha leso le prerogative dei giudici
contabili. Il citato art. 44, comma 1, non avrebbe, infatti, previsto
una generale sanatoria, ma avrebbe limitato l’applicabilita’ della
sanzione per la violazione dell’obbligo di fornire i dati statistici
e, quindi, escluso l’illiceita’ della condotta dei convenuti nel
giudizio principale, realizzando in tal modo «una preordinata
interferenza sulle funzioni della magistratura contabile».
Ad avviso del rimettente, la garanzia costituzionale della
giurisdizione contabile, nella quale rientrerebbe il diritto di
azione del Procuratore, concernerebbe anche la fase promossa con
l’invito a dedurre, la quale, benche’ preceda la proposizione del
giudizio, sarebbe necessariamente prodromica a quest’ultimo. La norma
censurata violerebbe, dunque, i suindicati parametri costituzionali,
nonostante che alla data della pubblicazione del d.l. n. 248 del 2007
l’organo requirente non avesse ancora depositato l’atto di citazione
a giudizio.
3. – In linea preliminare, vanno esaminate le eccezioni di
inammissibilita’ proposte da alcune delle parti costituite nel
presente giudizio e dall’interveniente.
Secondo L.B., l’ordinanza di rimessione sarebbe viziata da
insufficiente motivazione in ordine alla rilevanza della questione,
in quanto quest’ultima e’ stata sollevata dal giudice a quo «prima
ancora di avere accertato la sussistenza dei presupposti dell’azione
risarcitoria» e, quindi, la rilevanza resterebbe esclusa, «qualora
dovesse acclararsi che nessuna responsabilita’ puo’ essere imputata
ai convenuti».
G.P.O., V.T.A., G.A.C., A.M. e R.M. sostengono, invece, che la
questione non sarebbe rilevante, sia perche’ la norma censurata non
inciderebbe sull’effettivita’ dell’obbligo di risposta per le
rilevazioni svolte in data anteriore alla entrata in vigore della
medesima, sia perche’ non avrebbe impedito lo svolgimento
dell’attivita’ istruttoria da parte del Procuratore.
Ad avviso di V.B., F.Z. e V.E., la questione non sarebbe
rilevante, in quanto la disposizione in esame avrebbe offerto
un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 7 del
d.lgs. n. 322 del 1989.
L’Avvocatura generale dello Stato eccepisce, infine,
l’inammissibilita’ della questione, sostenendo che, qualora si
ritenga che il citato art. 44, comma 1, costituisca una norma di
interpretazione autentica dell’art. 7 del d.lgs. n. 322 del 1989, il
rimettente avrebbe dovuto censurare anche quest’ultima disposizione.
3.1. – Le eccezioni non sono fondate.
Secondo l’ordinanza di rimessione, la norma censurata «incide
sulle disposizioni poste dalla Procura a base dell’azione di
responsabilita’ erariale», poiche’ «sostituisce, con effetto esteso
ai fatti contestati ai convenuti, alla previgente fattispecie
sanzionabile di cui all’art. 7, comma 1, del citato decreto
legislativo una nuova fattispecie costituita esclusivamente dal
"rifiuto formale di fornire i dati richiesti"». Il giudice a quo,
esplicitando che l’eventuale dichiarazione di illegittimita’
costituzionale del citato art. 44, comma 1, permetterebbe di valutare
la condotta dei convenuti nel giudizio principale in base alla
disciplina stabilita dal testo originario del citato art. 7, ha,
quindi, non implausibilmente ritenuto rilevante la questione. Non
concerne, infatti, tale profilo ed attiene, invece, ad una fase
logicamente e giuridicamente successiva l’accertamento dell’effettiva
sussistenza della responsabilita’, in base alla prima ovvero alla
seconda delle due formulazioni della norma succedutesi nel tempo. La
circostanza che la disposizione in esame non ha impedito lo
svolgimento dell’attivita’ istruttoria da parte dell’organo
requirente neppure, poi, esclude detto requisito, da ritenersi
sussistente, in quanto la norma ha modificato il presupposto di
applicabilita’ della sanzione in esame, mentre l’apprezzamento
dell’idoneita’ della stessa a garantire l’effettivita’ dell’obbligo
di fornire i dati concerne la fondatezza delle censure riferite agli
artt. 3 e 97 Cost., non l’ammissibilita’ della questione.
Relativamente alle restanti eccezioni, va, infine, osservato che,
secondo la non implausibile motivazione del giudice a quo, e’
possibile una differente interpretazione, costituzionalmente
orientata, del testo originario del citato art. 7 e sarebbe, quindi,
proprio l’art. 44, comma 1, del d.l. n. 248 del 2007 la disposizione
censurabile, poiche’ e’ questa che avrebbe attribuito alla prima un
contenuto precettivo lesivo dei parametri costituzionali evocati
nell’ordinanza di rimessione. Inoltre, detta disposizione definisce
la condotta che integra una «violazione dell’obbligo di risposta, di
cui all’art. 7, comma 1» del d.lgs. n. 322 del 1989 e, in tal modo,
incide anche sul comma 3 di quest’ultimo, avente ad oggetto il
comportamento sanzionabile, con la conseguenza che il riferimento del
rimettente ai commi 1 e 3 di detto art. 7 non comporta alcuna
incertezza in ordine alla identificazione della norma censurata.
4. – Nel merito, la questione non e’ fondata.
4.1. – Delle censure svolte nell’ordinanza di rimessione hanno
carattere prioritario quelle riferite all’art. 77 Cost., in relazione
alle quali va ribadito che la preesistenza di una situazione di fatto
comportante la necessita’ e l’urgenza di provvedere tramite
l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validita’ dell’adozione di tale atto, la
cui mancanza configura un vizio di legittimita’ costituzionale del
medesimo, che non e’ sanato dalla legge di conversione. Il sindacato
sulla legittimita’ dell’adozione, da parte del Governo, di un
decreto-legge, secondo la giurisprudenza di questa Corte, deve
tuttavia ritenersi limitato ai casi di «evidente mancanza» dei
presupposti di straordinaria necessita’ e urgenza richiesti dall’art.
77, secondo comma, Cost. o di manifesta irragionevolezza o
arbitrarieta’ della relativa valutazione, rimanendo quella in ordine
al merito delle situazioni di urgenza nell’ambito della
responsabilita’ politica del Governo nei confronti delle Camere,
chiamate a decidere sulla conversione in legge del decreto (sentenze
n. 355 e n. 83 del 2010; n. 128 del 2008; n. 171 del 2007).
L’espressione utilizzata dalla Costituzione per indicare i
presupposti alla cui ricorrenza e’ subordinato il potere del Governo
di emanare norme primarie comporta, inoltre, «l’inevitabile
conseguenza di dare alla disposizione un largo margine di
elasticita’», poiche’ la straordinarieta’ del caso che impone la
necessita’ di dettare con urgenza una disciplina in proposito «puo’
essere dovuta ad una pluralita’ di situazioni (eventi naturali,
comportamenti umani e anche atti e provvedimenti di pubblici poteri)
in relazione alle quali non sono configurabili rigidi parametri,
valevoli per ogni ipotesi» (sentenza n. 171 del 2007).
Nel caso in esame, gli indici intrinseci ed estrinseci alla
disposizione censurata permettono di escludere l’ipotesi di evidente
carenza del requisito della straordinarieta’ del caso di necessita’
ed urgenza di provvedere.
L’epigrafe del decreto-legge n. 248 del 2007 reca l’intestazione
«Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria», mentre il preambolo fa
riferimento alla «straordinaria necessita’ ed urgenza di provvedere
alla proroga di termini previsti da disposizioni legislative, al
fine» sia «di consentire una piu’ concreta e puntuale attuazione dei
correlati adempimenti», sia «di conseguire una maggiore funzionalita’
delle pubbliche amministrazioni, nonche’ di prevedere interventi di
riassetto di disposizioni di carattere finanziario».
Il comma 1 della norma in esame, inserito nel testo originario
del decreto-legge n. 248 e non modificato nel corso del procedimento
di conversione del medesimo, nella parte in cui ha disciplinato le
violazioni commesse anteriormente al 31 dicembre 2007 (la sola
rilevante nel giudizio principale), non e’ dissonante rispetto al
contenuto ed alla materia di detto decreto-legge.
In riferimento a tale atto normativo e ad una disposizione del
medesimo concernente la disciplina della responsabilita’ dei
dipendenti pubblici, pure censurata in relazione all’art. 77, secondo
comma, Cost., questa Corte ha, infatti, gia’ considerato coerente con
il contenuto dello stesso la «esigenza di limitare ambiti, ritenuti
dal legislatore troppo ampi», di tale responsabilita’, poiche’
l’ampliamento degli stessi «e’ suscettibile di determinare un
rallentamento nell’efficacia e tempestivita’ dell’azione
amministrativa dei pubblici poteri» (sentenza n. 355 del 2010). E lo
scopo del citato art. 44, comma 1, e’ stato eminentemente quello –
riconducibile appunto tra le finalita’ del d.l. n. 248 del 2007 – di
garantire la funzionalita’ dell’attivita’ dell’ISTAT. Il legislatore
ordinario, con tale norma, come e’ stato esplicitato nel corso dei
lavori preparatori, ha, infatti, inteso «conseguire una sostanziale
semplificazione delle attivita’ che i soggetti del Sistema statistico
nazionale devono porre in essere per individuare in maniera certa – a
fronte delle centinaia di migliaia di mancate risposte che si
registrano annualmente – quelle che, per la volontarieta’ della
condotta, configurano una effettiva violazione dell’obbligo di
risposta», mirando, allo stesso tempo, «a ridurre l’onerosita’ di
dette attivita’», tale da «mettere a rischio la stessa qualita’ della
statistica ufficiale» (Relazione al disegno di legge n. 3324, poi
approvato come legge n. 31 del 2008).
Si tratta di una considerazione corretta anche perche’ l’alto
numero dei casi in cui avrebbe potuto essere irrogata la sanzione in
esame, al quale fanno cenno i lavori preparatori, neppure e’ stato
negato dal giudice a quo ed e’ anzi desumibile dall’entita’ del
preteso danno indicato nell’ordinanza di rimessione (sostanzialmente
coincidente con l’importo delle somme riscuotibili in ipotesi di
applicazione della sanzione). Quest’ultimo evidenzia, infatti,
l’elevata quantita’ dei procedimenti promuovibili che, non
implausibilmente, avrebbe potuto influire negativamente sulla
funzionalita’ dell’attivita’ dell’ISTAT ed ha, quindi, giustificato
la modifica realizzata in via d’urgenza con la norma in esame
(peraltro, successivamente a quella attuata con l’art. 3, comma 74,
della legge n. 244 del 2007), che ha inciso anche sui presupposti
della responsabilita’ dei soggetti competenti ad instaurarli.
4.2. – Siffatta finalita’ e’ stata conseguita stabilendo una
disciplina che e’, altresi’, immune dalle censure svolte dal
rimettente in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
Occorre premettere che non e’ necessario verificare se il citato
art. 44, comma 1, costituisca una disposizione interpretativa (e sia
percio’ retroattiva), ovvero sia innovativa con efficacia
retroattiva, poiche’ in entrambi i casi si tratta di accertare se la
retroattivita’ della norma, il cui divieto non e’ stato elevato a
dignita’ costituzionale, salvo che per la materia penale, trovi
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti
(tra le molte, sentenze n. 74 del 2008; n. 234 del 2007). Inoltre, va
ribadito che rientra nella discrezionalita’ del legislatore
ordinario, con il solo limite della non manifesta irragionevolezza
della scelta, sia conformare le fattispecie di responsabilita’
amministrativa e stabilire le relative sanzioni (per tutte, ordinanze
n. 23 del 2009 e n. 424 del 2008), sia «modulare le proprie
determinazioni secondo criteri di maggiore o minore rigore a seconda
delle materie oggetto di disciplina», anche in ordine all’eventuale
applicabilita’ della disciplina posteriore piu’ favorevole (ordinanze
n. 245 del 2003, n. 501 e n. 140 del 2002).
Nel caso in esame, avendo la legge n. 244 del 2007 limitato, per
il futuro, i casi nei quali puo’ essere irrogata la sanzione per la
violazione dell’obbligo di fornire i dati statistici, la successiva
scelta di attenuare il rigore della disciplina anche per il passato
non e’ in se’ irragionevole, soprattutto in considerazione
dell’onerosita’ (sopra richiamata) dell’attivita’ diretta ad irrogare
detta sanzione e dell’esigenza di garantire l’efficiente
funzionamento dell’ISTAT, quindi, l’applicazione del principio di
buon andamento dell’amministrazione, ferma restando la qualita’ della
rilevazione statistica.
La diversita’ del criterio di identificazione dei presupposti per
l’irrogazione della sanzione stabilito dal citato art. 44, comma 1,
rispetto a quello previsto dall’art. 3, comma 74, della legge n. 244
del 2007 e’, poi, giustificata dalla circostanza che la norma
censurata concerne indagini statistiche gia’ svolte e comportamenti
dei destinatari dell’obbligo ormai esauriti, ai quali non avrebbe
potuto essere applicata, con mero automatismo, la nuova
regolamentazione, caratterizzata dall’identificazione delle
fattispecie sanzionabili, all’esito del procedimento introdotto da
quest’ultima norma. La diversita’ delle discipline non costituisce,
dunque, sintomo della asserita illogicita’ della scelta operata con
la norma in questione ed e’ anzi agevole individuare il comune
elemento ispiratore di entrambe nell’intento di stabilire un criterio
diretto a limitare i casi di applicabilita’ della sanzione
amministrativa.
I dubbi del rimettente in ordine all’idoneita’ della norma
censurata a garantire l’effettivita’ dell’obbligo non tengono,
invece, conto della circostanza che la disciplina dalla stessa
stabilita, nella parte rilevante nel giudizio principale, concerne
condotte ormai esauritesi. Inoltre, detti dubbi sono stati
prospettati senza valutare ed approfondire sia la rilevanza delle
presunte violazioni in relazione alle differenti rilevazioni, sia
l’eventuale idoneita’ delle metodologie di interpretazione dei dati
ad evitare che le omissioni possano avere influito
sull’attendibilita’ delle indagini statistiche.
La locuzione «formale rifiuto» contenuta nel citato art. 44,
comma 1, permette, infine, di ritenere integrato il presupposto di
applicabilita’ della sanzione in esame sia nel caso in cui il
destinatario della richiesta abbia esplicitamente comunicato
l’immotivato rifiuto di fornire i dati, sia nel caso in cui egli cio’
abbia fatto, adducendo giustificazioni pretestuose o inattendibili,
in virtu’ di un’interpretazione che la rende immune dalle censure
svolte dal rimettente. Si tratta, infatti, di fattispecie entrambe
diverse dalla mera omissione della comunicazione, in tesi
riconducibile ad ulteriori, differenti ragioni, con conseguente non
omologabilita’ delle fattispecie ed insussistenza della denunciata
violazione dell’art. 3 Cost.
4.3. – Le censure proposte in riferimento agli artt. 101, secondo
comma, 103 e 108 Cost. sono anch’esse non fondate.
Al legislatore ordinario, come sopra e’ stato precisato, non e’
inibita l’adozione di norme retroattive, al di fuori della materia
penale, qualora cio’ trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti. In particolare, con riguardo al rispetto
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario,
che viene qui in rilievo, la retroattivita’ della norma, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, reca vulnus alle stesse, quando
travolge gli effetti di pronunce divenute irrevocabili (tra le piu’
recenti, sentenze n. 209 del 2010, n. 364 del 2007) e, comunque, nel
caso in cui la disposizione non stabilisce una regola astratta, ma
mira a risolvere specifiche controversie (ex plurimis, sentenza n. 94
del 2009), risultando diretta ad incidere sui giudizi in corso, per
determinarne gli esiti (sentenza n. 170 del 2008).
Nella specie, secondo l’ordinanza di rimessione, l’organo
requirente ha notificato ai convenuti l’invito a dedurre in data 19
novembre 2007 ed ha depositato l’atto di citazione, con il quale ha
promosso il giudizio principale, il 5 agosto 2008; il decreto-legge
recante la norma censurata e’ stato adottato e pubblicato il 31
dicembre 2007. Siffatta scansione temporale rende chiara
l’inesistenza di elementi in grado di dimostrare la strumentalita’
del citato art. 44, comma 1, rispetto allo scopo di influire sulle
attribuzioni costituzionali spettanti al giudice contabile.
Questa Corte ha, infatti, costantemente affermato che l’invito a
dedurre – in quanto diretto all’acquisizione di ulteriori elementi in
vista delle determinazioni del pubblico ministero – attiene «ad una
fase del procedimento avente natura pre-processuale, sicche’
l’effettiva proposizione dell’azione di responsabilita’ e’ del tutto
eventuale e solo con l’atto di citazione il giudice e’ investito
della causa ed ha inizio il relativo giudizio»; la notificazione di
tale atto non vale a conferire al presunto responsabile del danno la
qualita’ di parte (sentenze n. 513 del 2001, n. 163 del 1997, n. 415
del 1995), poiche’ con esso e’ meramente ipotizzata e non ancora
contestata una eventuale responsabilita’ del destinatario del
medesimo. La natura pre-processuale della fase anteriore alla
notifica dell’atto di citazione e’ condivisa dalla giurisprudenza
della Corte dei conti (di cui si dimostra consapevole lo stesso
rimettente), orientata nel ritenere l’invito a dedurre un prevalente
strumento di definizione delle acquisizioni probatorie dell’attore,
il quale, in relazione ad esse, si determina ad instaurare il
giudizio con la citazione, ovvero a procedere all’archiviazione
(Corte conti, sez. riun. giur., 20 marzo 2003, n. 6/QM; 19 giugno
1998, n. 14/QM), disposta con decreto, privo di natura
giurisdizionale, revocabile e non soggetto al controllo del giudice
contabile.
Nel quadro di tali principi, la constatazione che il
decreto-legge contenente la norma censurata e’ stato emanato quando
ai convenuti era stato notificato esclusivamente l’invito a dedurre,
in una fase avente lo scopo e la natura sopra sintetizzata, molti
mesi prima del deposito dell’atto di citazione ed allorche’ era gia’
stata modificata l’originaria regolamentazione stabilita dal citato
art. 7, rende chiara – indipendentemente da ogni considerazione in
ordine alle funzioni esercitate dall’organo requirente ed alle
garanzie che connotano l’attivita’ dallo stesso svolta –
l’inesistenza di elementi in grado di dimostrare la strumentalita’
della disposizione rispetto all’intento di risolvere una specifica
controversia e di incidere su di un giudizio in corso, per
determinarne l’esito. Pertanto, va escluso che il citato art. 44,
comma 1, abbia compromesso la funzione giurisdizionale e deve
ritenersi che, con esso, il legislatore ordinario si sia limitato a
stabilire una nuova regola, generale ed astratta.
5. – L’infondatezza delle censure comporta, a prescindere da ogni
altra valutazione, l’irrilevanza nel presente giudizio della
questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 7, commi 1 e 3,
del d.lgs. n. 322 del 1989, nel testo originario, proposta in linea
subordinata da L.B, O.C. e G.P., in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost.; dunque, difettano i presupposti, affinche’ questa Corte possa
eventualmente sollevarla davanti a se stessa.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita’ costituzionale
dell’art. 44, comma 1, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, sollevata, in
riferimento agli articoli 3, 77, 97, 101, secondo comma, 103 e 108
della Costituzione, dalla Corte dei conti – sezione giurisdizionale
per la Regione Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2011.
Il Presidente: De Siervo
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 21 marzo 2011.
Il cancelliere: Fruscella
Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.