Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La Corte di appello di Ancona con sentenza non definitiva del 3 ottobre 2009, in riforma della decisione 17 giugno 2002 del Tribunale, ha condannato in solido la s.r.l. Adriatica Costruzioni Ancona (ACA) ed il Comune di Ancona al risarcimento del danno in favore della s.r.l. Agenzia marittima anconetana (AMA) per l’avvenuta occupazione espropriativa di un terreno di proprietà di quest’ultima ubicato nella zona industriale del porto di Ancona (in catasto all’art. 112381, fg. 165, mapp. 36 e 37); nonchè a corrispondere alla stessa AMA l’indennità per l’occupazione temporanea dell’immobile nel periodo 25 febbraio 1988-25 gennaio 1993. Ha osservato al riguardo: a) che entrambi detti enti dovevano ritenersi passivamente obbligati al pagamento dell’indennizzo risarcitorio poichè il comune aveva delegato l’ACA, concessionaria dell’opera al compimento delle espropriazioni del terreno, da quest’ultima appreso ed irreversibilmente trasformato;e perchè detta amministrazione non aveva controllato e stimolato i comportamenti del delegato; b) che, siccome la radicale trasformazione del terreno era avvenuta durante il periodo di occupazione temporanea, l’inizio della prescrizione doveva correlarsi alla scadenza di detto periodo (anno 1993) con la conseguenza di essere definitivamente interrotto dalla citazione introduttiva del giudizio notificata nell’anno 1997.
Per la cassazione della sentenza L.E. succeduto alla disciolta ACA nella titolarità dei beni e dei rapporti giuridici di quest’ultima, ha proposto ricorso per 5 motivi; cui resistono con controricorso l’AMA ed il comune di Ancona che ha formulato a sua volta ricorso incidentale per 3 motivi.
Motivi della decisione
Con il primo motivo del ricorso principale il L., deducendo violazione dell’art. 2043 cod. civ., nonchè delle disposizioni processuali sulla legittimazione passiva, censura la sentenza impugnata per averla attribuita alla società ACA, concessionaria dei lavori di ricostruzione della viabilità portuale di Ancona, per effetto di una serie di provvedimenti ministeriali culminati con il Decreto n. 1107 del 1986, senza considerare: a) che il relativo progetto era stato approvato anche con le successive varianti dal comune di Ancona che aveva altresì previsto di mettere a disposizione del concessionario le aree necessarie alla esecuzione del piano; b) che nessuna delega al compimento delle espropriazioni era stata attribuita alla società, che aveva peraltro compiuto l’opera commessale nel periodo di occupazione legittima dei terreni;
c) che i decreti di occupazione temporanea erano stati ottenuti in nome e per conto del comune.
Con il secondo motivo, deducendo altre violazioni della medesima normativa, nonchè difetto di motivazione, si duole che la Corte di appello abbia violato il principio del carattere personale della responsabilità per fatto illecito posto dall’art. 2043 cod. civ., non avendo considerato che alla concessionaria era stato delegato soltanto il compimento dei lavori dell’opera pubblica, peraltro ultimati in presenza di un titolo legittimo di occupazione dei terreni dell’Agenzia marittima; e che perciò la stessa non era tenuta al conseguimento del decreto di esproprio anche perchè pur ammettendo la natura traslativa della concessione, nessun potere ex lege le era stato conferito dall’amministrazione concedente.
Con il terzo ribadisce le doglianze con riguardo all’occupazione temporanea attuata in nome e per conto del comune, e con il quarto deduce in subordine che la responsabilità dell’ente discendeva in ogni caso dalle sopravvenute L. n. 317 del 1993 e dai decreti ministeriali successivi che avevano comportato l’affidamento delle precedenti opere alla società adriatica ed il sub ingresso del comune nelle obbligazioni indennitarie verso i terzi.
Le suesposte censure sono infondate, non avendo tenuto in alcun conto la giurisprudenza di questa Corte che ai fini della individuazione del soggetto titolare dell’obbligazione risarcitoria derivante dalla espropriazione illegittima di un fondo privato per effetto della c.d. occupazione acquisitiva ritiene del tutto irrilevanti le circostanze esposte nel ricorso, sostanzialmente consistenti: a) nell’approvazione da parte del comune del progetto relativo alla viabilità urbana con la menzionata Delib. Giunta n. 2338 del 1985, avente soltanto valenza di dichiarazione di p.u. e costituente, come è noto, il necessario presupposto per procedere al trasferimento coattivo degli immobili AMA mediante espropriazione; b) nell’emissione, ad opera del sindaco dell’ente locale, del decreto di occupazione dei fondi in data 23 dicembre 1987, non potendosi j confondere la qualifica di espropriante con lo specifico potere autoritativo conferito dalla legge a determinate autorità amministrative – quali il Prefetto, il Presidente della Giunta regionale, o il Sindaco – di emettere sia il decreto di occupazione temporanea, che quello di esproprio; le quali sono assegnatarie in via esclusiva di tale competenza funzionale, non sono identificabili con l’espropriante e non è possibile riferirne l’attività all’amministrazione di appartenenza in base al rapporto di immedesimazione organica. Ed anzi, per costante giurisprudenza di questa Corte devono restare estranee tanto al giudizio di opposizione alla stima dei relativi indennizzi, che a quello per ottenere il risarcimento del danno da occupazione acquisitiva (Cass. 10354/2005;
15687/2001 cit.; 1991/2000; 6957/1996); c) il contenuto della menzionata Delib. Giunta n. 2338 del 1985 con la quale il comune si impegnava a mettere a disposizione le aree necessarie alla ricostruzione della viabilità a favore della soc. ACA, nonchè il D.M. n. 1107 del 1986 che le affidava la realizzazione dei relativi lavori, contribuendo semmai detti provvedimenti a confermare che era stata detta società ad occupare e detenere le aree di proprietà dell’Agenzia marittima.
Ed infatti la sentenza impugnata ha accertato -ed il L. confermato- che fu proprio la società concessionaria ed affidataria con provvedimento del Ministero dei L.P., del piano di ricostruzione post-bellico di cui alla L. n. 1402 del 1951 a conseguire i decreti di occupazione 23 dicembre 1987 e 21 gennaio 1991 di detti immobili,perciò smentendo di non aver espletato la procedura espropriativa (di cui l’occupazione temporanea è parte integrante);
che sempre detta società si era immessa nel possesso degli immobili e che ne aveva operato la irreversibile trasformazione nei periodi in cui l’occupazione era autorizzata, ottenendone infine la proroga per ulteriori due anni.
E tanto bastava per la costante giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte, a considerare l’ente suddetto – delegato ovvero concessionario o semplice appaltatore ex art. 324, L. n. 2248, All. F del 1848 – che ha proceduto alla materiale apprensione del bene, al compimento delle attività anche giuridiche necessarie a tal fine, nonchè all’esecuzione dell’opera pubblica, il titolare passivo del rapporto obbligatorio collegato alla vicenda estintivo-acquisitiva dalla stessa provocata, dato il carattere personale delle relativa responsabilità che riverbera i suoi effetti anzitutto su chi agisce;
e non vi è, d’altra parte nè vi potrebbe essere ragione, atteso il tenore letterale dell’art. 2043 cod. civ., per tutelare il soggetto che ha effettivamente agito per realizzare tale risultato al di fuori della procedura espropriativa o senza concluderla ritualmente con il conseguimento del decreto di espropriazione. Al quale non è dunque consentito invocare la non imputabilità in ordine alla mancata o ritardata pronuncia del decreto suddetto, anche quando sia dipesa da omissione o inerzia di altra amministrazione, in quanto nel comportamento di chi conserva l’occupazione dell’immobile senza titolo e persevera nell’esecuzione dell’opera, pur essendo a conoscenza della prospettata illegittimità dell’occupazione, possono individuarsi tutti gli elementi della responsabilità aquiliana: la condotta attiva od omissiva, l’elemento psicologico della colpa, il danno, il nesso di causalità tra condotta e pregiudizio; e non è possibile per le medesime ragioni neppure trasferire la responsabilità dell’illegittima vicenda ablatoria in capo all’ente beneficiario o destinatario dell’opera pubblica inglobante quel fondo,ovvero a quello che per legge o per atto amministrativo ne diviene proprietario (Cass. sez. un. 24397/2007;6769/2009).
E non giova, infine, alla società (sia pure ai soli fini della legittimazione passiva relativa all’indennità di occupazione) dedurre di avere occupato il terreno dell’Agenzia in nome e per conto del Comune, perchè la circostanza è smentita anzitutto e ripetutamente dallo stesso ricorrente che ha insistito più volte sul diretto affidamento da parte del Ministero alla società ACA con i D.M. n. 291 del 1985, D.M. n. 434 del 1985 e D.M. n. 1107 del 1986, dell’esecuzione dei lavori del menzionato progetto inerente alla viabilità portuale che perciò ne era divenuta la sola concessionaria ai sensi della L. n. 363 del 1984, art. 13, comma 7; e quindi dallo stesso verbale di immissione in possesso delle aree significativamente non riportato dal L., ma trascritto dal comune (pag. 10-11 controric.), dal quale non è ricavabile alcuna delega (peraltro sempre esclusa da quest’ultimo) a compiere la procedura espropriativa "in nome e per conto del comune" ed ogni attività conseguente all’acquisita disponibilità dell’area risulta espletata dalla società occupante in nome proprio.
Nè le relative responsabilità possono accollarsi al comune per effetto della delega devoluta nel 1994 dal Ministero dei L.P. all’amministrazione suddetta, ai sensi della L. n. 317 del 1993, art. 3 e del D.M. n. 94 del 1994 e D.M. n. 157 del 1994 in ordine alle attività riguardanti le opere inserite nell’elenco approvato dai menzionati decreti; e sul fatto che la presente controversia è stata instaurata in epoca successiva alla menzionata normativa, in quanto questa Corte con la ricordata decisione 1193/2006 ha già affermato al riguardo: a) che la disposizione in esame non ha operato una sostituzione ex lege fra enti nella titolarità dei rapporti obbligatori in esame, trasferendoli dal Ministero dei L.P. al comune di Ancona; nè ha devoluto a detta amministrazione il compito di provvedere alla loro liquidazione e definizione contabile: essendo la disciplina di questi rapporti invece contenuta nel precedente art. 2 che ha disposto la revoca di tutte le concessioni in corso attribuendo proprio al Ministero dei lavori pubblici l’onere di "provvedere agli adempimenti necessari per la definizione dei rapporti giuridici già posti in essere con decreti ministeriali di affidamento, sia per le concessioni revocate, sia per quelle annullate con decreto del Ministro dei lavori pubblici del 7 ottobre 1992"; b) che l’art. 3, ha introdotto esclusivamente disposizioni relative (1 comma) "ai lavori di completamento delle opere in corso, a quelli finalizzati alla realizzazione di un progetto approvato ovvero a quelli strettamente necessari ad assicurare la funzionalità ad opere già ultimate", per i quali il Ministero dei L.P. avrebbe dovuto "predisporre, sentiti i comuni interessati, un elenco di interventi da realizzare, il cui onere a carico dello Stato"; nonchè al loro affidamento; e)che conseguentemente la nuova normativa non ha inciso sui lavori già compiuti, nè sulle espropriazioni già concluse, come conferma il successivo art. 5 che dichiara "cessati" gli effetti dell’art. 13 noviesdecies della legge del 1984 più volte citato, non annullandoli retroattivamente e non rilevandone il contrasto con la normativa comunitaria. Ma disponendo soltanto:
"Dalla data di entrata in vigore della presente legge cessano di avere efficacia le disposizioni di cui al D.L. 26 maggio 1984, n. 159, art. 13, sexies decies e art. 13 noviesdecies, convertito con modificazioni dalla L. 24 luglio 1984, n. 363" (Cass. 60/2003). E non era applicabile al procedimento ablativo svolto nei confronti degli immobili AMA che non rientravano fra le aree che in seguito all’affidamento dei lavori di completamento dovevano essere ancora acquisite mediante espropriazione per p.u.: essendosi a quella data il procedimento ablativo già concluso mediante l’occupazione acquisitiva di cui si è detto (Cass. 7544/2005; 3966/2004).
Inammissibile è,infine, l’ultimo motivo del ricorso con cui il L. si duole che la società espropriante sia stata condannata anche al risarcimento del danno per la diminuzione di valore della porzione residua del fondo espropriato, senza alcun accertamento della ricorrenza dei presupposti richiesti dalla giurisprudenza per ritenerne la sussistenza: per avere trascurato la natura non definitiva della statuizione impugnata, con cui la Corte di Ancona non ha compiuto alcuna liquidazione dell’indennizzo risarcitorio richiesto dall’AMA, ma ha disposto la prosecuzione del giudizio proprio per determinarne la misura. Per cui, siccome lo stesso ricorrente ha riconosciuto che l’espropriazione del fondo è stata soltanto parziale con la conseguente applicazione della normativa della L. n. 2359 del 1865, art. 40, la sentenza non definitiva si è limitata a prendere atto con modalità sommaria e valutazione meramente probabilistica, della portata dannosa di tale ablazione per la porzione residua dell’immobile: lasciando del tutto impregiudicato l’accertamento del duplice presupposto richiesto dalla norma (unicità funzionale del fondo e pregiudizio arrecato dal distacco) per l’attribuzione del maggior indennizzo, nonchè del suo eventuale ammontare conseguente all’espropriazione parziale. Perciò ancora da provare nell’ulteriore fase del giudizio.
Con il secondo motivo del ricorso incidentale, il comune di Ancona deducendo violazione della L. n. 1402 del 1951, L. n. 363 del 1984 e di quelle successive sulla ricostruzione post-bellica delle strutture danneggiate nel territorio di Ancona, ne ripercorre le procedure affidate esclusivamente al Ministero che nel caso le ha portate a compimento mediante approvazione del relativo progetto da parte dell’amministrazione comunale ed affidamento della relativa concessione all’ACA; ed evidenzia altresì l’illogicità della motivazione della decisione impugnata che da un lato ne ha dato atto, per poi imputare dall’altro all’ente pubblico il mancato controllo sul procedimento ablativo cui il comune era del tutto estraneo.
La doglianza è fondata.
La Corte di appello dopo avere ricordato i principi enunciati da questa Corte in analoga fattispecie interessante la ricostruzione della viabilità del porto di Ancona (Cass. 1193/2006), che la sostituzione ex lege del Ministero ne comportava il compimento della relativa attività in nome proprio e per una competenza propria; che nessuna delega era stata attribuita dal comune di Ancona al concessionario ACA, delegato invece dall’amministrazione statale al compimento in nome proprio della procedura espropriativa, ha concluso illogicamente e contraddittoriamente che l’amministrazione comunale aveva violato l’obbligo di "controllare e stimolare i comportamenti del delegato".
Siffatta statuizione collide, infatti, con ciascuna delle due premesse sulle quali doveva trovare giustificazione: con l’accertata sostituzione da parte del Ministero, per avere questa Corte proprio con riguardo a siffatta situazione e fin dalle pronunce più lontane nel tempo affermato il principio che in tali casi l’ente sostituto agisce per l’esecuzione dell’opera non in rappresentanza dell’amministrazione sostituita,ma per competenza propria e spendendo il proprio nome di persona giuridica diversa. Ed assume di fronte all’espropriato od al titolare del bene occupato tutti gli obblighi relativi al pagamento dell’indennità od all’eventuale ristoro dei danni (Cass. 5054/1993; 6730/1988; 4739/1986; Cons. St. Ad.plen. 20/1969): a meno che non affidi in concessione ad altro soggetto l’esecuzione dei lavori per l’attuazione del piano, attribuendo altresì al concessionario l’espletamento delle attività relative al procedimento di espropriazione che all’uopo si renda necessario;
giacchè in tal caso la legittimazione nelle controversie promosse dall’espropriato per la determinazione delle indennità o del risarcimento del danno spetta a detto concessionario o affidatario e non al comune, pur se beneficiario delle opere (Cass. sez. un. 3087/1982, nonchè 15486/2005; 11158/1998; 269/1981).
Ad identico risultato conduce la seconda premessa sia che si fosse trattato di concessione traslativa in favore dell’ACA, che di mera concessione non attributiva di specifici poteri amministrativi, rimasti in capo al concedente,posto che in entrambi i casi il relativo rapporto di natura pubblicistica era intercorso tra la società Adriatica ed il Ministero; e che questa Corte ha affermato al riguardo che in tali casi la relativa responsabilità appartiene -anzitutto – proprio al concessionario, il quale agisce come organo indiretto dell’Amministrazione concedente e che la sua azione produce, nei confronti dei terzi, gli stessi effetti che produrrebbe l’azione diretta dell’Amministrazione, alla quale il concessionario viene sostituito per effetto della concessione. Ed è perciò obbligato al pagamento dell’indennità per l’occupazione d’urgenza dei suoli, decretata a suo favore, ed a maggior ragione, atteso anche il carattere personale della responsabilità da illecito aquiliano, al risarcimento dei danni per il verificarsi dell’occupazione espropriativa (Cass. 8197/2005; 5123/2003; 2102/2002).
Laddove la responsabilità per il comportamento omissivo o inerte in merito allo svolgimento della procedura ablativa,evidenziato dalle Sezioni Unite (sent. 10922/1995 e succ.) a fondamento della corresponsabilità (e non della responsabilità esclusiva) dell’amministrazione delegante per la radicale trasformazione del fondo espropriato, pur in mancanza di i un titolo autorizzativo, poteva affermarsi soltanto alle condizioni, neppur esse accertate dalla sentenza o solo prospettate dalle parti, che il comune avesse incaricato la società di provvedere alla costruzione dell’opera pubblica; e che quest’ultima avesse in conseguenza agito in nome e per conto di detta amministrazione, nonchè d’intesa con quest’ultima, rimasta comunque titolare del procedimento ablativo:e quindi tenuta al pari del soggetto delegato ad esercitare il proprio potere di vigilanza onde far sì che il decreto ablativo sopravvenisse nel rispetto dei parametri soprattutto temporali previsti dal decreto di occupazione temporanea del 1987 (Negli stessi termini Cass. 1193/2006 cit.).
Assorbiti pertanto i restanti motivi del ricorso incidentale, la sentenza impugnata va cassata in relazione alla ritenuta legittimazione passiva del comune di Ancona nei confronti di entrambe le pretese dell’AMA con rinvio alla Corte di appello di Ancona che si atterrà ai principi esposti e provvedere alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte, rigetta il ricorso principale, accoglie il secondo dell’incidentale, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità alla Corte di appello di Ancona in diversa composizione.
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