Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. – La D. srl (di seguito, per brevità: la Società), presentava ricorso al TAR della Lombardia per l’annullamento degli atti di avvio e prosecuzione della procedura di V.I.A., di cui al d.lvo. n. 190 del 2002, sul progetto preliminare relativo alla stazione ferroviaria passante di M. ed al collegamento GallarateRho, nonché di tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi ed, in particolare, l’avviso di avvio del procedimento, gli studi effettuati in corso di procedura, l’intesa StatoRegione del 11 aprile 2003, le delibere CIPE n. 121 del 2001 e n. 63 del 2003, la relazione tecnica generale del progetto, la relazione relativa agli espropri previsti, il piano di sicurezza e di ordinamento, il cronoprogramma delle fasi attuative e la delibera G.R. 20 giugno 2003, n. VII/13434, oltre che degli atti di rigetto delle osservazioni prodotte dalla Società avverso il progetto preliminare. Chiedeva, contemporaneamente, la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni in forma specifica od, in subordine, per equivalente, tenuto conto che per i propri terreni, di estensione di circa 9773 mq., da anni si era ormai radicato l’affidamento per la realizzazione di un complesso edilizio di mq. 10.000 circa, essendo essi stati ricompresi nel PRUSST approvato dalla Provincia di Varese, in attuazione del piano territoriale OGMA e del piano d’area di M. ed essendo destinato il costruendo complesso I. a servizio del relativo aeroporto.
Con motivi aggiunti del 14 maggio 2004 la Società deduceva ulteriori censure contro il progetto impugnato, dopo avere preso conoscenza di ulteriori atti del procedimento.
Con un secondo atto di motivi aggiunti del 24 novembre 2004 la Società impugnava, altresì, gli atti della variante del PRG del Comune di Somma Lombarda e la delibera della Giunta Regionale Lombarda n. 18765 del 17 settembre 2004 di approvazione di detta variante urbanistica.
2. – Con sentenza n. 3582 del 24 aprile 2009 il Giudice di prima istanza ha dichiarato il ricorso introduttivo in parte irricevibile ed in parte inammissibile, i motivi aggiunti del 14 maggio 2004 inammissibili, mentre ha respinto i motivi aggiunti del 24 novembre 2004 in quanto infondati.
La motivazione allegata a dette decisioni può essere così riassunta:
– gli atti impugnati con il ricorso introduttivo sono tutti atti programmatori ed endoprocedimentali, dai quali non discende una lesione immediata e diretta, come conferma, peraltro, il fatto che il CIPE non ha ancora espresso sul progetto preliminare di RFI il parere di competenza, che produce gli effetti della variante urbanistica, per cui per tale parte il ricorso introduttivo è inammissibile;
– l’impugnazione delle delibere CIPE n. 121 del 2001 e n. 63 del 2003 è tardiva tenuto conto che la pubblicazione delle stesse è avvenuta nelle GG.UU. n. 68 del 2002 e n. 63 del 25 luglio 2003;
– i motivi aggiunti del 14 maggio 2004 sono inammissibili rivolgendosi anch’essi contro atti non direttamente ed immediatamente lesivi;
– i motivi aggiunti del 24 novembre 2004 sono infondati in quanto il denunziato contrasto delle prescrizioni urbanistiche della Variante con il PRUSST della Provincia di Varese non è, a ben vedere, sussistente avuto presente che il progetto citato di RFI non è stato ancora approvato dal CIPE; in quanto la lamentata violazione di legge in materia di salvaguardia è insussistente avendo la Regione previsto che la sospensione dell’efficacia delle destinazioni di zona non si applichi al comparto ricompreso nel PRUSST, nel quale è collocata l’intera area di proprietà della Società, con la conseguenza che in capo alla Società stessa "…non vi è un interesse alla censura…"; in quanto è infondato anche il vizio di illegittimità derivata della delibera regionale di approvazione della Variante, tenuto conto che il citato progetto preliminare non è stato ancora approvato dal CIPE.
3. – Con l’appello in epigrafe la Società, premesso che l’impugnazione proposta non è rivolta a contestare la parte di sentenza che ha dichiarato "…l’inapplicabilità della salvaguardia all’area di propria proprietà…", con conseguente dichiarata acquiescenza alla relativa statuizione del primo Giudice, ha chiesto la riforma delle restanti decisioni per i seguenti motivi di impugnazione:
i)- "…erronea qualificazione degli atti impugnati alla stregua di atti endoprocedimentali…" tenuto conto che essi, a ben vedere, hanno oggettiva rilevanza esterna, tant’è che hanno condizionato l’azione amministrativa degli enti locali interessati, in particolare per quel che concerne il progettato intervento edilizio della Società, conforme al PRUSST vigente, ed in quanto l’importanza e la rilevanza delle leggi regolanti le infrastrutture strategiche e dei relativi poteri esercitabili renderebbero l’attività dell’Amministrazione "…pericolosa, secondo l’archetipo dell’art. 2059 del codice civile…" e farebbero emergere, con tutta chiarezza il concreto interesse a ricorrere avverso i relativi atti; conseguentemente, sarebbe errata la decisione di inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse all’impugnazione;
ii)- l’immediata lesività degli atti impugnati discenderebbe dalla "…mera considerazione della realtà oggettiva dei fatti…", tenuto conto che, nella realtà, sarebbe "…sufficiente il mero deposito di un progetto…" (adottato ai sensi delle norme citate della legge n. 443 del 2001 e del d.lgs. n. 190 del 2006, che tocchi aree o iniziative già individuate positivamente da altri strumenti urbanistici, come nella specie) a produrre "… l’effetto di frustrarle ex se…", come confermano gli atti che hanno ad esempio denegato l’ampliamento di immobile di proprietà della stessa Società, siccome ricompreso nell’area di intervento del progetto RFI; conseguentemente "…il senso comune e la comune scienza escludono di per sé la sostenibilità dell’affermazione della sentenza circa la mancata lesività degli atti impugnati…";
iii)- "…le conseguenze dell’erroneo diniego di lesività degli atti impugnati…" e "…le plurime violazioni dell’art. 112 c.p.c…" discenderebbero dall’errore commesso dal giudicante di prime cure che avrebbe "…eluso l’obbligo di pronunzia sulle censure dedotte…" ed avrebbe omesso ogni pronunzia sulla domanda di risarcimento dei danni patiti "…anche in relazione ai comportamenti impugnati…";
iv)- i comportamenti dei resistenti sarebbero "illeciti" in quanto le affermazioni fatte dalle Amministrazioni resistenti in giudizio circa la non ancora intervenuta approvazione del progetto da parte del CIPE, circa l’assenza di "…un pronunciamento definitivo sulla VIA…" e circa lo stato attuale della procedura (dopo sei anni ancora "…in una fase del tutto iniziale…" con possibili "…successive eventuali fasi dell’istruttoria…") denoterebbero con evidenza l’esistenza concreta di detta "illiceità", tenuto conto dei poteri speciali conferiti all’Amministrazione dalle citate leggi n. 443 del 2001 e n. 190 del 2006, con la conseguenza che si verserebbe "…in un caso di responsabilità amministrativa da contatto di inusuale gravità, accentuata proprio dalla natura eccezionale dei poteri (ab)usati nella specie…" e che, quindi, ricorrerebbe un’ipotesi di danno ex art. 2043 c.c. "…a prescindere dai contenuti delle successive eventuali fasi della procedura…";
v)- le conclusioni testè indicate mostrerebbero, inoltre, come fosse fondata la doglianza (quarto motivo di ricorso) concernente "…il ritardo della conduzione del procedimento de quo…", che sarebbe "…tanto più inaccettabile nel caso di specie sia in ragione della saldezza degli affidamenti incisi, sia data l’eccezionalità dei poteri abusati dai procedenti…";
vi)- "…la pretesa tardività di impugnazione della deliberazione CIPE di individuazione delle infrastrutture strategiche…" ed, in particolare, del tratto ferroviario in questione, sarebbe insussistente tenuto conto che detta delibera conterrebbe soltanto un elenco di infrastrutture qualificate strategiche e che la sua lesività, quale atto presupposto, si sarebbe concretizzata soltanto nel momento in cui è stato adottato il progetto preliminare oggetto del contendere; in breve, avrebbe errato il TAR a valutare l’ammissibilità dell’impugnativa in relazione alla delibera soltanto in se considerata;
vii)- la quantificazione del risarcimento andrebbe calcolata sulla base delle concrete opportunità edificatorie riconosciute dal PRUSST, indicate nell’appello, ma non realizzate per effetto della adozione del progetto in questione.
4. – Si sono costituite in giudizio sia R. F. I. (di seguito, per brevità: RTI) sia la Regione Lombardia che con memorie hanno, preliminarmente, riformulato le eccezioni pregiudiziali già svolte in prime cure ed accolte dal TAR e, poi, dedotto diffusamente nel merito circa l’infondatezza delle avverse tesi.
5. – Si sono costituite in giudizio anche le Amministrazioni resistenti che, con articolata memoria, hanno chiesto la conferma della sentenza impugnata in quanto sarebbe ineccepibilmente motivata.
6. – Con più memorie, depositate in previsione della discussione dell’appello, sia la Società, sia la Regione Lombardia, sia RFI hanno ulteriormente dedotto e controedotto alle rispettive tesi difensive, confermando ciascuna le proprie richieste.
7. – All’udienza pubblica del 4 novembre 2011 l’appello è stato rimesso in decisione.
Motivi della decisione
1. – Preliminarmente deve il Collegio prendere atto che la Società appellante (di seguito, per brevità: la Società), ha dichiarato di prestare acquiescenza alla parte della sentenza impugnata che, ritenendo infondata la censura di violazione di legge da essa sollevata avverso la misura di salvaguardia, ha affermato che tale misura non si applica alle aree di proprietà della Società stessa ("…si annota detta posizione della sentenza che, dunque, non si investe con l’impugnazione…").
2. – Nel merito, l’appello è infondato e, pertanto, merita di essere rigettato per le seguenti considerazioni.
Una prima sostanziale critica mossa dalla Società appellante alla sentenza impugnata si fonda sul rilievo che il Giudice di prima istanza non avrebbe tenuto conto che l’assoggettamento del progetto preliminare qui in evidenza (concernente la Stazione passante di M. ed il collegamento di quest’ultima con la linea ferroviaria GallarateRho, con accesso da nord a detta stazione) al procedimento previsto per tutte le infrastrutture strategiche dalla legge n. 443 del 2001 e dal decreto legislativo che vi ha dato attuazione (n. 190 del 2002) avrebbe pregiudicato l’iniziativa edilizia da essa progettata (complesso edilizio di circa 10.000 mq) sui propri terreni, in conformità agli strumenti urbanistici vigenti, tra i quali il PRUST della Provincia di Varese, e, quindi, le legittime aspettative sorte al riguardo. Afferma, conseguentemente, che tutti gli atti ed i comportamenti tenuti nel caso in esame dalle Amministrazioni intimate, nonché i riscontri esistenti in atti di causa, sarebbero immediatamente lesivi della propria sfera di interessi tutelati per cui avrebbe errato il TAR a giudicare inammissibile il ricorso introduttivo, così come avrebbe ancora errato a non condividere la tesi che detti atti e comportamenti avrebbero provocato un’oggettiva situazione di pericolo che comporterebbe una responsabilità "da contatto" legittimante il richiesto risarcimento del danno.
Inoltre, ha sostenuto la Società che la sentenza impugnata avrebbe erroneamente disatteso l’ulteriore rilievo pure mosso in prime cure che l’Amministrazione continuerebbe ad avere un comportamento dilatorio circa la conclusione del procedimento avviato ex lege n. 443/2001 e d.lgs. n. 190 del 2002, in violazione dell’obbligo di concludere il procedimento, con la conseguenza che anche tale comportamento costituirebbe fonte di responsabilità, siccome determinante una situazione di incertezza sulla destinazione urbanistica dell’area di proprietà della Società stessa e, quindi, di pregiudizio per l’intervento edilizio progettato.
Dette critiche non possono essere condivise poiché esse, seppur abilmente proposte, non colgono nel segno.
Innanzi tutto, vi osta il fatto, non contestato tra le parti, che il progetto preliminare contestato è atto non ancora definitivo, non essendo stato ancora approvato dal CIPE e non avendo quindi ancora prodotto tutti gli effetti legali tipici (perfezionamento, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, dell’intesa tra lo Stato e la Regione circa la localizzazione dell’opera) discendenti da esso, ex art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 190 del 2002, soltanto dopo che l’organo anzidetto abbia espresso il proprio positivo parere sul progetto stesso.
Ed invero, secondo il costante e pacifico orientamento della giurisprudenza amministrativa anche di questa Sezione (cfr. ad es. Consiglio Stato, sez. IV^, 04 febbraio 2008, n. 296 e sez. VI^, 11.3.2004 n. 1246) la regola che è normalmente il provvedimento conclusivo del procedimento che reca in sé valore e forza di atto idoneo ad arrecare pregiudizi immediati e diretti sulle posizioni giuridiche dei destinatari del provvedimento stesso incontra eccezione nel caso di atti di natura vincolata, quali i pareri e le proposte idonei come tali ad imporre un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva ed in presenza di atti interlocutori idonei a cagionare un arresto procedimentale capace di frustrare l’aspirazione dell’istante ad un celere soddisfacimento dell’interesse pretensivo prospettato, ovvero ancora allorché gli atti soprassessori, rinviando il soddisfacimento del suddetto interesse pretensivo ad un avvenimento futuro ed incerto nell’an e nel quando, determinano un arresto del procedimento che lo stesso privato ha attivato con la sua istanza.
Pertanto, come ben ha rilevato il primo Giudice, gli atti contestati, avendo esclusiva valenza programmatoria ed endoprocedimentale, sono incapaci di produrre lesioni immediate, dirette e concrete alla sfera giuridica della Società, ed in particolare agli interessi edilizi della stessa.
Né può ritenersi che, nel caso in esame, ricorra una delle indicate ipotesi derogatorie non avendo la Società alcun interesse pretensivo all’approvazione del progetto in questione, ma semmai oppositivo; non essendo definitivo il contenuto dello stesso progetto potendo il CIPE, in sede di sua approvazione, apportare modifiche ed integrazioni; rispondendo la cadenza procedimentale agli interessi pubblici coinvolti e tutelati dalla legislazione speciale regolante le infrastrutture strategiche.
In breve, allo stato, la Società è titolare soltanto di un interesse di mero fatto a contestare gli atti impugnati, per cui va confermata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, avuto presente che l’importanza delle leggi speciali relative alla realizzazione di infrastrutture strategiche e la peculiare incidenza dei poteri straordinari riconosciuti dal legislatore all’Amministrazione per tale ambito non comportano, in sé considerati, alcuna "…attività pericolosa secondo l’archetipo dell’art. 2059 c.c…" che possa immediatamente provocare, in modo diretto e concreto, la differenziazione dell’interesse della Società stessa da quello della generalità dei consociati e la sua emersione in termini di specificità utile per la proposizione di impugnazione giurisdizionale.
A diverso avviso, inoltre, non possono condurre "…i riscontri negli atti di causa…" citati nell’appello in esame nel motivo rubricato C3 (ad es. i c.d. "atti ufficiali della Provincia" che hanno denegato l’ampliamento di immobile della Società rientrante nell’area PRUST sul presupposto dell’esistenza del progetto preliminare di RTI in questione), in quanto essi dimostrano, semmai, l’esatto contrario di ciò che è stato formalmente dedotto in ordine alla piena ed immediata lesività degli atti impugnati in prime cure e cioè che effetti eventualmente dannosi per la Società stessa discendono, altrettanto eventualmente, da atti di altre e distinte Autorità, ma non certo dal contestato progetto preliminare e dagli atti ad esso collegati.
Né miglior sorte può essere riservata alle critiche mosse alla decisione del primo Giudice di ritenere tardiva l’impugnazione delle delibere CIPE n. 68 del 2002 e n. 63 del 2003, atteso che la pronunzia sul punto del primo Giudice può essere condivisa per le stesse ragioni da questi enunciate e considerato che, in ogni caso, anche a voler, in via di mera ipotesi, condividere la tesi della Società dell’impugnabilità di dette delibere soltanto unitamente all’atto applicativo (progetto preliminare in questione), pur tuttavia dovrebbe rilevarsi che i motivi aggiunti in esame sono inammissibili perché, venuta mena la diretta ed immediata impugnabilità del citato progetto e degli atti ad esso collegati, stante la loro valenza meramente programmatoria ed endoprocedimentale, non può riconoscersi autonomo effetto lesivo neppure a dette delibere in quanto oggettivamente aventi un contenuto generico ed indeterminato rispetto agli interessi tutelati nella specie dalla Società, contenendo null’altro che un elenco delle opere strategiche programmate.
Né, ancora, può condividersi la tesi del c.d. "…effetto frustante ex se…" che gli atti impugnati recherebbero in ragione della loro "…immediata lesività…" e dell’asserita pretermissione che il TAR avrebbe operato del "… senso comune e (del) la comune scienza…" che escluderebbero "…di per sé la sostenibilità dell’affermazione della sentenza circa la mancata lesività degli atti impugnati…", in quanto essa si fonda su considerazioni di valenza generica ed affermazioni di carattere comune che mal si conciliano con la disciplina legale tipica dettata dal legislatore per il procedimento relativo alle grandi opere infrastrutturali di carattere strategico, quale quella progettata a livello preliminare nella specie, e cioè con gli istituti applicabili in tale contesto, gli effetti tipici da essi discendenti e la tempistica procedimentale per la quale non è dato rinvenire, né nella legge n. 443 del 2001, né nel suo decreto attuativo n. 190 del 2002, alcun termine che possa suffragare la denunziata responsabilità da ritardo dell’Amministrazione. Tutto ciò, in disparte il rilievo che la Società non ha titolo alcuno a dolersi di una presunta inerzia prodottasi in un procedimento del quale non è parte.
Consegue che non è predicabile alcun danno da ritardo in capo all’Amministrazione perché, come correttamente ha dedotto la difesa erariale, sulla scorta di condivisibile giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (cfr. sez. V^, n. 1796 del 2011), il c.d. risarcimento da ritardo presuppone in ogni caso l’accertamento della spettanza, in capo al richiedente, del c.d. bene della vita per l’ottenimento del quale è avviato il procedimento amministrativo, circostanza che nella specie non è ricorrente.
Inoltre, il Collegio è indotto a confermarsi nel convincimento espresso dal rilievo che la prestata acquiescenza da parte della Società alla parte della sentenza impugnata che ha dichiarato infondate le censure proposte per l’annullamento del provvedimento regionale impositivo di misure di salvaguardia esclude che, allo stato, lo svolgimento del procedimento relativo all’opera strategica in questione possa in qualche misura pregiudicare i diritti dominicali e la libertà di impresa della Società stessa.
Infine, reputa opportuno il Collegio precisare, in particolare con riferimento al motivo di appello rubricato sub D) con la formula "…Le conseguenze dell’erroneo diniego di lesività degli atti impugnati: le plurime violazioni dell’art. 112 cpc…":
– per un verso, che la critica di omesso esame delle censure mosse in primo grado con il ricorso introduttivo e con il primo dei due atti di motivi aggiunti pure proposti non può trovare alcun riscontro stante la valenza pregiudiziale della pronunzia di inammissibilità resa dal TAR, e qui confermata per tutte le ragioni già espresse, che rende superfluo l’esame del merito costituendo essa già risposta correttamente definitoria della domanda giudiziale alla stregua di ordinari principi di diritto processuale;
– per altro verso, che analoga sorte, per le stesse ragioni già enunciate, non può non avere anche l’ulteriore critica mossa con riguardo all’omessa pronunzia sulla domanda di risarcimento danni, in disparte le considerazioni già svolte più innanzi circa la carenza in capo alla Società dei presupposti e delle condizioni legittimanti la proposizione di una tale domanda in rapporto all’asserita illiceità dei comportamenti osservati nella specie dall’Amministrazione.
In conclusione, nessuna delle critiche mosse dalla Società alla sentenza impugnata può essere condivisa, neppure a seguito delle ulteriori deduzioni proposte con le memorie depositate in atti, ostandovi tutte le ragioni sin qui espresse che, pertanto, inducono il Collegio a ritenere corretta la pronunzia del primo Giudice di inammissibilità del ricorso introduttivo di prime cure, di tardività del primo degli atti di motivi aggiunti proposto dalla Società stessa e di infondatezza del secondo atto di motivi aggiunti.
3. – Le spese del presente grado di giudizio, in applicazione dei principi ricavabili dall’art. 26 del c.p.a. vanno poste a carico della soccombente Società appellante nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 7930 del 2009, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la soccombente I. D. S.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che liquida in euro 9.000,00 (euro novemila/00) di cui 3000,00 (tremila) in favore delle Amministrazioni pubbliche resistenti, 3000,00 (tremila) in favore della Regione Lombardia e 3000,00 (tremila) in favore di R.F.I. spa..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.