Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il Dott. G.C., in qualità di soggetto inserito nell’elenco degli idonei alla nomina a Direttore generale di aziende sanitarie della Regione Lombardia, impugna gli atti con i quali i Signori Giuseppe Tuccitto, N.M. ed A.V. sono stati anche essi inseriti nel predetto elenco e poi nominati Direttori generali.
In tal modo egli afferma di tutelare un proprio interesse strumentale in quanto all’eventuale accoglimento del gravame conseguirebbe la necessità per la Regione Lombardia di effettuare nuove nomine alle quali egli potrebbe legittimamente aspirare.
Il ricorrente, in particolare, contesta che il Dott. N.M. non sarebbe in possesso del requisito previsto dall’art. 3 bis del D.Lgs 512 del 1992 il quale richiede che i candidati che aspirano ad essere inseriti nell’elenco degli idonei alla nomina a direttore generale debbano possedere un’esperienza almeno quinquennale di direzione tecnica o amministrativa in enti, aziende, strutture pubbliche o private, in posizione dirigenziale, con autonomia gestionale e diretta responsabilità delle risorse umane, tecniche o finanziarie, svolta nei dieci anni precedenti alla pubblicazione dell’avviso.
Il Dott. M. avrebbe, infatti affermato nel proprio curriculum di essere stato direttore generale della s.a.s. Previtali e M., società di tipo familiare che svolgerebbe attività di agenzia di assicurazioni con solo tre addetti. Si tratterebbe, quindi di esperienza che non soddisfa il requisito astrattamente previsto dalla citata norma e del tutto inadeguata rispetto all’incarico di Direttore della ASL di Sondrio che annovera circa 400 dipendenti ed è titolare di un patrimonio di circa 50 milioni di Euro.
La carica di Direttore generale assegnata al Dott. M. è inoltre incompatibile con la sua funzione di Sindaco del Comune di Gallarate.
Analoga censura viene svolta anche avverso gli atti con cui il Dott. V. è stato incluso nell’elenco degli idonei e poi nominato Direttore Generale dell’Azienda Ospedaliera Istituti clinici di perfezionamento di Milano.
Egli, infatti, ai fini della prevista anzianità quinquennale, ha fatto valere la sua esperienza di dirigente amministrativo e finanziario della società Newlast S.r.l. la quale conta in tutto un numero di addetti compreso fra i 20 e i 32, senza, peraltro, specificare nel suo curriculum, se l’incarico ricoperto comportasse la gestione di risorse umane e finanziarie. Anche tale esperienza sarebbe del tutto inadeguata rispetto alla direzione di un ospedale come quello affidato al V. che conterebbe 1.600 dipendenti con un bilancio di circa 110 milioni di Euro.
Per quanto riguarda il Dott. Giuseppe Tuccitto, egli avrebbe fondato la propria candidatura sulla qualifica di generale della Guardia di finanza, carica che, tuttavia, avrebbe acquisito solo al momento del suo pensionamento. In ogni caso nemmeno il Tuccitto avrebbe offerto alcuna dimostrazione in ordine ai contenuti delle funzioni svolte in qualità di ufficiale della GdF.
Sostiene ancora il ricorrente che la Regione Lombardia negli atti di nomina avrebbe dovuto motivare le scelte compiute specificando le ragioni per cui le esperienze dei controinteressati sarebbe state ritenute congruenti rispetto alle funzioni direttive assegnate. Invece, la Regione ha adottato una formula standardizzata ed unica per tutte le nomine, eludendo così i criteri di trasparenza che devono essere tenuti in considerazione anche per gli atti di alta amministrazione quali sono quelli di investitura dei direttori generali delle aziende sanitarie.
Si sono costituiti la Regione Lombardia, la ASL della Provincia di Pavia ed i controinteressati per resistere al ricorso.
All’udienza del 10 novembre 2011, sentiti gli avvocati delle parti come da separato verbale, relatore Dr. Raffaello Gisondi il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Il Collegio deve farsi carico delle eccezioni di difetto di giurisdizione e carenza di interesse formulate dalle parti resistenti.
Si afferma, infatti, che le contestazioni relative all’inserimento di determinati soggetti nell’elenco degli idonei tenuti dalle regioni ai fini della nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie verterebbero su diritti soggettivi, in quanto l’iscrizione nei predetti elenchi non comporterebbe alcuna scelta discrezionale ma solo l’accertamento circa la sussistenza dei requisiti previsti dalla legge (in tal senso, v. Cass. SSUU ordinanza del 18 dicembre 2007, n.26631).
L’eccezione è fondata solo per la parte del ricorso con la quale il Dott. Cappuccio impugna la delibera della Giunta regionale lombarda del 24 novembre 2010 che ha disposto l’inserimento dei controinteressati nell’elenco degli idonei alla nomina a direttore generale (per la quale la declaratoria del difetto di giurisdizione supera anche l’eccezione di tardività della impugnazione).
Sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo per la impugnazione delle delibere che hanno disposto la nomina a direttore generale dei Sig.ri M., V. e Tuccitto.
Si tratta, infatti, di atti di alta amministrazione costituenti espressione di un potere autoritativo e discrezionale rispetto al quale si configurano interessi legittimi devoluti alla cognizione del giudice amministrativo (Cass. SSUU, ord. 26631/07 cit.).
Occorre aggiungere che in sede di esame delle censure formulate avverso gli atti di nomina il giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 8 del c.p.a., può conoscere, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale.
Pertanto, la questione relativa alla idoneità del candidato inserito nell’elenco regionale ben può formare oggetto di cognizione incidentale se rilevante ai fini della delibazione della legittimità della sua nomina.
Tale precisazione è peraltro necessaria per rendere coerente il sistema di tutela giurisdizionale avverso gli atti di nomina alla carica di direttore generale di aziende sanitarie con i principi di effettività e concentrazione della tutela oggi espressamente affermati dal codice del processo amministrativo.
Infatti, se non appare in contrasto con tali principi che il mancato riconoscimento del diritto all’inserimento dell’aspirante nell’elenco regionale possa essere fatto valere innanzi al g.o., non altrettanto lineare sarebbe imporre a chi contesti la nomina altrui per mancanza dei requisiti di esperire prima un giudizio innanzi al giudice ordinario per sentir dichiarare l’insussistenza del diritto del concorrente all’inserimento nel predetto elenco e poi un giudizio innanzi al g.a. per ottenere l’annullamento dell’affidamento dell’incarico di direzione generale.
La cognizione incidentale del g.a. sulle questioni afferenti diritti soggettivi consente di evitare tale (non più accettabile) sdoppiamento delle forme di tutela in modo tale che un unico giudice possa conoscere di tutti i punti della controversia necessari a decidere in ordine alla domanda principale.
Deve essere altresì rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse formulata dalla difesa del Dott. M..
Si afferma, infatti, che l’interesse fatto valere dal Dott. Cappuccio avrebbe una valenza meramente ipotetica anche perché le chances di futura nomina da egli astrattamente prospettate sarebbero in concreto del tutto insussistenti sia per la pochezza del suo curriculum sia per ragioni anagrafiche.
Al riguardo il Collegio deve osservare che risulta pacificamente ammesso in giurisprudenza che l’interesse a ricorrere (fatto valere da chi, al contempo, risulti titolare di una posizione legittimante) possa avere natura meramente strumentale, allorchè dall’annullamento del provvedimento impugnato consegua la riapertura del procedimento amministrativo e venga rimesso in discussione il rapporto controverso.
Non ha alcuna rilevanza la minore o maggiore consistenza che, in sede di rinnovo, può avere la chance di soddisfazione del bene finale cui il ricorrente aspira. Addentrarsi in tali valutazioni, infatti, comporterebbe la formulazione di giudizi di tipo discrezionale che devono essere lasciati all’amministrazione. L’unico limite alla strumentalità dell’interesse fatto valere dal ricorrente è quello oggi previsto dall’art. 21 octies della L. 241 del 1990 il quale preclude l’annullamento dell’atto impugnato allorchè vi sia certezza che il suo contenuto non possa in alcun modo essere satisfattivo del bene della vita a cui aspira il ricorrente che, pertanto, non è in grado di vantare alcuna aspettativa al riguardo.
Sotto questo profilo potrebbero rilevare le affermazioni volte a contestare il superamento da parte del Dott. Cappuccio dell’età massima asseritamente prevista ai fini della nomina a direttore generale. Sennonchè, si tratta di asserzioni che non trovano fondamento in alcuna disposizione di rango legislativo o regolamentare, non essendo in alcun modo rilevante il fatto che singoli esponenti del governo regionale abbiano informalmente espresso delle opinioni al riguardo.
Sempre in via preliminare occorre altresì prendere in esame il ricorso incidentale con cui il Dott. V. tende a sua volta a contestare il possesso da parte del Dott. Cappuccio dei requisiti di idoneità per la nomina a direttore generale, mirando alla declaratoria di inammissibilità del ricorso principale per carenza di interesse.
Anche la domanda di annullamento in parte qua della DGR 819/2010 (che ha incluso il Dott. Cappuccio fra i soggetti idonei alla nomina) deve, tuttavia, essere dichiarata inammissibile laddove tende ad investire in via principale il g.a. di una questione afferente diritti soggettivi.
Nondimeno, essa può essere presa in considerazione come eccezione di carenza di interesse ai fini meramente processuali, dovendo essere consentita anche ai controinteressati la contestazione incidentale relativa alla sussistenza dei requisiti per la nomina cui aspira il ricorrente principale.
L’eccezione è infondata.
Non era, infatti, necessario che il Dott. Cappuccio specificasse nel suo curriculum le funzioni del dirigente scolastico, posto che queste sono delineate con sufficiente precisione già dall’art. 25 del D.Lgs. 165 del 2001 in base al quale il dirigente scolastico assicura la gestione unitaria dell’istituzione, ne ha la legale rappresentanza, é responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio. Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici, spettano altresì al dirigente scolastico autonomi poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane e la titolarità delle relazioni sindacali.
Si tratta, come è evidente, di attribuzioni e responsabilità del tutto coincidenti con quelle previste ai fini della nomina a direttore generale che richiedono ai candidati un’esperienza dirigenziale almeno quinquennale di direzione tecnica o amministrativa con autonomia gestionale e diretta responsabilità delle risorse umane, tecniche e finanziarie.
Ancora in via preliminare deve dichiararsi la parziale improcedibilità del ricorso nella parte diretta avverso la nomina del dott. Tuccitto, il cui decesso comporta la sopraggiunta carenza di interesse alla decisione.
Venendo all’esame del merito del ricorso, risulta infondata la domanda di annullamento della delibera IX/1119 del 23 dicembre 2010 con la quale il Dott. A.V. è stato nominato Direttore generale della Azienda Istituti clinici di perfezionamento di Milano.
Infatti, anche alla luce della documentazione versata in atti, appare indiscutibile che gli incarichi ricoperti dal Dott. V., non solo nel triennio in cui è stato Direttore amministrativo della ASL di Milano, ma anche quando ricopriva il ruolo di Direttore amministrativo della New Last S.r.l. integrino l’esperienza richiesta dall’art. 3 bis del D.Lgs 502 del 1992.
A tal fine basti osservare che la New Last S.r.l. è una società di capitali di medie dimensioni con un fatturato che si aggira intono a 6 milioni di Euro. Tale Società risulta, inoltre, dotata di una struttura organizzativa complessa basata su tre grandi articolazioni (tecnica, amministrativa e commerciale) una delle quali (quella amministrativa e finanziaria) era affidata proprio al Dott. V. che ne aveva, quindi, la gestione e la responsabilità a livello aziendale.
Nemmeno appare viziata la motivazione con cui la Giunta Regionale ha affidato al Dott. V. la Direzione della Azienda ospedaliera Istituti di perfezionamento.
A tale riguardo occorre ricordare che la nomina dei direttori generali costituisce un atto di alta amministrazione con il quale gli organi regionali, esercitando la potestà di indirizzo e governo sul settore sanitario, operano una scelta fiduciaria fra una rosa di candidati in possesso dei necessari requisiti. Pur non trattandosi di una decisione a contenuto politico, essa non discende da apprezzamenti a carattere comparativo, ma si basa su una valutazione di coerenza fra le qualità professionali del candidato prescelto con le caratteristiche e i problemi organizzativi della singola azienda (Cons. Stato, IV, n. 1139 del 1998).
Non è peraltro necessario che gli elementi su cui si fonda tale giudizio di congruenza debbano necessariamente essere esternati con una motivazione diffusa, ben potendo essi risultare in concreto dall’esame delle risultanze dell’intero procedimento (Cons. Stato, IV, n. 75 del 1984) allorchè risulti ictu oculi che dal curriculum esaminato dall’Amministrazione emerga un profilo professionale pienamente coerente con l’incarico da ricoprire.
Nel caso del Dott. V. l’esperienza maturata come Direttore Amministrativo di una ASL di assoluta rilevanza come quella della città di Milano, costituiva una ragione difficilmente contestabile (almeno in un’ottica di scelta intuitu personae) per attribuire allo stesso l’incarico di Direzione generale di una delle Aziende ospedaliere del capoluogo.
Il ricorso è, invece, fondato, nella parte in cui impugna la delibera che ha conferito al Dott. N.M. l’incarico di Direzione generale dell’Azienda sanitaria della provincia di Sondrio.
Il Dott. M. ha, infatti, fatto valere ai fini della sua iscrizione nell’elenco regionale l’esperienza come direttore generale della s.a.s Previtali e M. operante nel ramo assicurativo ed immobiliare.
Dalla visura camerale prodotta appare tuttavia che la predetta società abbia una struttura organizzativa molto semplice basata soltanto su tre addetti e sia gestita dai suoi soci accomandatari che hanno al riguardo pieni poteri non delegati a figure institorie.
Non emerge, quindi, quale potesse essere il ruolo di un direttore generale in una siffatta compagine societaria (a struttura sostanzialmente familiare). Né il Dott. M., ha offerto concreti elementi atti ad evidenziare se il ruolo effettivamente svolto al suo interno fosse conforme ai requisiti che la legge richiede ai fini dell’iscrizione nell’elenco regionale degli idonei alla nomina a direttore generale.
In proposito occorre sottolineare che dalla lettura dell’art. 3 bis del D.gs 502 del 1992, anche alla luce delle modifiche subite dalla norma nel corso degli anni, emerge che il vero nucleo dell’esperienza richiesta per l’iscrizione nel predetto elenco sia dato dall’effettivo svolgimento di mansioni comportanti autonomia gestionale e diretta responsabilità di risorse umane. La legge, quindi, non si accontenta del mero possesso della qualifica dirigenziale (che spesso viene attribuita, per mere finalità stipendiali, anche a figure che non hanno i corrispondenti poteri) ma, in considerazione della estrema delicatezza dei ruoli direttivi delle strutture sanitarie pubbliche, impone che la scelta dei loro titolari possa cadere solo su soggetti che abbiano effettivamente svolto un’attività di direzione tecnica o amministrativa di strutture dotate di un significativo grado di autonomia operativa.
La compagine aziendale ove il candidato ha prestato a propria attività deve, perciò, avere una complessità minima tale da giustificare l’attribuzione di una siffatta autonomia ad una figura diversa dall’amministratore dell’impresa o dell’ente. Ciò non significa che si debba caso per caso verificare il numero dei dipendenti o delle risorse gestite, ma è certamente evidente che la figura di un direttore generale non avrebbe senso, ad esempio, nell’ambito di un piccolo esercizio commerciale.
Sicchè, le esperienze lavorative svolte nell’ambito di strutture o enti che, per le loro caratteristiche, non sono dotati di articolazioni organizzative complesse non possono di regola integrare i requisiti previsti dall’art. 3 bis del D.Lgs 502 del 1992; o, quantomeno, in tali fattispecie. si impone un approfondimento istruttorio che la Regione, nel caso di specie, non ha compiuto.
Il Dott. M. ritiene poi di poter spendere, ai fini di integrare i requisiti per l’iscrizione nell’elenco regionale, anche la sua funzione di amministratore svolta come sindaco del Comune di Gallarate.
Anche tale pretesa è, però del tutto priva di fondamento.
Quella di sindaco non è, infatti, una figura gestionale. In quanto organo politico egli è titolare di funzioni di indirizzo politico e di controllo ma non della diretta gestione delle risorse umane e finanziarie che spetta ai Direttore generale ed ai dirigenti (né l’eventuale esercizio contra legem di tali funzioni può assumere alcuna rilevanza ai fini dell’ordinamento).
E’, del resto, del tutto evidente, che la figura del sindaco e quella del direttore generale di una azienda sanitaria si collocano su piano del tutto differenti in quanto quest’ultimo, seppure scelto in via fiduciaria, non è un organo politico ma tecnico che non risponde della attuazione di un indirizzo politico ma per la sua capacità di gestire ed ottimizzare le risorse che gli sono assegnate.
La carica di sindaco non può, inoltre, costituire un elemento valutabile ai sensi dell’art. 12 della L.R. 33/09 atteso che tale legge – da considerarsi comunque di stretta applicazione in quanto derogatoria rispetto ai principi ed alle norme di settore poste dalla legge dello Stato – valorizza ai fini della nomina a direttore generale solamente le cariche ricoperte a titolo di mandato politico ed amministrativo "regionale", fra le quali, pertanto, non può comprendersi anche quella di sindaco che riguarda l’amministrazione comunale.
Sono da respingersi le domande risarcitorie formulate dal ricorrente.
Quanto alla domanda di "subentro" ricondotta alla tutela in forma specifica, basti dire che l’annullamento della nomina del Dott. M. non comporta affatto il subentro allo stesso da parte del ricorrente, ma solo la rinnovazione del procedimento di scelta del direttore generale da parte della Regione Lombardia che dovrà essere compiuto tenendo conto degli effetti conformativi che derivano dalla pronuncia.
La domanda di risarcimento del danno per equivalente è altresì infondata perché, anche a tacere del fatto che il ricorrente non indica quale sia il danno da risarcire, il ristoro delle maggiori chances che egli avrebbe avuto di essere nominato direttore generale qualora il Dott. M. non fosse stato inserito nell’elenco degli idonei avverrà attraverso la rinnovazione del procedimento di scelta.
Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese tra le parti, tenuto conto della complessità della vicenda esaminata e della parziale reciproca soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione Terza di Milano, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) dichiara il difetto di giurisdizione relativamente alla domanda di annullamento della D.G.R. 819 del 24/11/2010;
b) dichiara l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse con riguardo alla D.G.R. 1098 del 23/12/2010 di nomina a direttore generale del defunto Dott. Giuseppe Tuccitto;
c) respinge il ricorso incidentale proposto dal dott. A.V.
d) respinge la domanda di annullamento della D.G.R. 1119 del 23/12/2010 di nomina a direttore generale del Dott. A.V.;
e) accoglie la domanda di annullamento della D.G.R. 1099 del 23/12/2010 con la quale il Dott. N.M. è stato nominato Direttore generale della ASL della Provincia di Sondrio.
Compensa per intero le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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