Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I. Con il ricorso epigrafato al n. 789/2005 R.G., la società ricorrente ha impugnato il regolamento per gli attraversamenti interrati trasversali e longitudinali per la realizzazione delle reti di distribuzione di servizi della Provincia di Teramo, adottato dal consiglio provinciale in data 27 settembre 2005, e segnatamente gli artt. 4, 5, 7, 9 e 13, nonché la tabella A del detto regolamento.
Esponeva la ricorrente che il regolamento de quo imponeva una serie di oneri procedimentali e sostanziali ai gestori di impianti tecnologici, privati ed operatori terzi; in particolare, all’art. 7, sotto il titolo "corrispettivi per il rilascio delle autorizzazioni di scavo", si prevedeva la presentazione di idonea documentazione a norma del nuovo regolamento COSAP, della prova del versamento dei diritti di istruttoria, del versamento del canone per l’occupazione di suolo pubblico, del versamento di una somma forfettaria per metro lineare di scavo quale ristoro del degrado del corpo stradale conseguente all’esecuzione di lavori, della costituzione di due depositi cauzionali, l’uno, fissato presuntivamente nella misura del 10% rispetto alle somme da versare in base alla tabella A, a garanzia della regolare esecuzione dei lavori e degli eventuali danni al patrimonio dell’ente, l’altro, determinato nella misura del 5% dell’importo risultante dalla tabella A, a garanzia di eventuali penalità per trasgressione delle condizioni di autorizzazioni; la tabella A, a sua volta, definiva rispettivamente in Euro 15,76 per ogni metro lineare di scavo su carreggiata e in Euro 5,76 per ogni metro lineare di scavo fuori dalla carreggiata le somme che i titolari dell’autorizzazione erano tenuti a pagare a ristoro del degrado del corpo stradale conseguente all’esecuzione di lavori, sul rilievo che l’apertura ed il ripristino di scavi stradali, ancorché eseguiti a perfetta regola d’arte, provocano comunque un degrado del corpo stradale o del sottosuolo interessati; l’art. 13, infine, fissava delle penali di vario importo, salva la risarcibilità del maggior danno, in caso di eccedenza di occupazione di suolo pubblico rispetto a quanto autorizzato, di sospensione dei lavori, di mancata disponibilità in cantiere della documentazione autorizzatoria, del mancato rispetto degli impegni assunto con i programmi quadrimestrali di attività, di ritardo nella riconsegna.
Il ricorso deduce:
1) Violazione del principio di riserva di legge in relazione all’art. 23 della Costituzione e dell’art. 7-bis D.Lgs. n. 267 del 2000, sotto l’aspetto della violazione di legge e della violazione del principio di legalità delle sanzioni: l’art. 13 del regolamento introduce sanzioni pecuniarie di vario importo in relazione ad ipotesi di irregolarità e/o ritardo o comunque mancato rispetto delle prescrizioni contenute nel provvedimento di autorizzazione, che costituiscono vere proprie sanzioni amministrative al di fuori della riserva di legge prevista dall’art. 1 L. n. 689 del 1981 e art. 7-bis D.Lgs. n. 267 del 2000 e in violazione dei principi di obbligatorietà, tipicità e vincolatezza; in ogni caso, per tutte le violazioni delle prescrizioni dei regolamenti, comunali e provinciali, l’art. 7-bis del D.Lgs. n. 267 del 2000 prevede soltanto l’applicazione di una sanzione amministrativa da 25 Euro a 500 Euro, laddove le penali comminate dall’art. 13 in questione sarebbero di importo variabile a seconda della causa del fatto;
2) Violazione del principio di riserva di legge in relazione all’art. 23 della Costituzione: violazione di legge in relazione agli artt. 21 e 7 del D.Lgs. n. 285 del 30 aprile 1992 (nuovo codice della strada), eccesso di potere; contraddittorietà ed illogicità: l’art. 7, paragrafo 4 del regolamento impone ben due depositi cauzionali ai fini del rilascio delle autorizzazioni, in contrasto con il principio di riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione e con le disposizioni legge adottate quale parametro di riferimento; l’art. 7 viola il principio di riserva di legge laddove individua e definisce fattispecie imponibili non previste da legge e le disposizioni del nuovo codice della strada che individua i limiti dei poteri attribuiti alle autorità amministrative in sede di autorizzazione e/o concessione ad eseguire lavori od opere ovvero aprire cantieri stradali (art. 21, 27); in particolare le cauzioni richieste dal regolamento non costituiscono semplici garanzie di natura civilistica dell’adempimento degli obblighi assunti nei confronti della P.A. ma sono riconducibili all’esercizio di poteri autoritativi, posto che si sommano ad altri versamenti, quali quello richiesto per i diritti d’istruttoria, al canone per l’occupazione del suolo pubblico, al ristoro del degrado del corpo stradale; quanto a quest’ultimo, il regolamento sostanzialmente impone due distinti versamenti accomunati dalla medesima ratio ossia il ristoro del degrado del corpo stradale conseguente all’esecuzione dei lavori; è illegittima anche l’imposizione della cauzione di cui all’art. 7, paragrado 4.2, a garanzia di eventuali penalità per trasgressione alle condizioni di autorizzazione, per un verso non potendo le norme regolamentari stabilire ulteriori fattispecie sanzionatorie e ponendosi comunque tali norme in contrasto con il codice della strada che prevede espressamente i casi in cui le sanzioni possono essere applicate;
3) Violazione del principio di riserva di legge in relazione all’art. 23 della Costituzione; violazione di legge in relazione all’art. 63 D.Lgs. n. 446 del 15 dicembre 1997; eccesso di potere: è illegittima la norma regolamentare di cui all’art. 9.6. laddove dispone che, in caso di interventi effettuati a mezzo di macchina spingitubo o in caso di attraversamenti aerei, per l’uso dell’area pubblica sarà dovuto un canone di Euro 500,00 da versare annualmente, in quanto in violazione del principio di cui all’art. 23 della Costruzione e in contrasto con le norme di cui all’art. 63 del D.Lgs. n. 446 del 1997 (relativo all’occupazione di spazi ed aree pubbliche) che non consentono l’introduzione con regolamento di ulteriori imposte oltre al pagamento di un canone per l’occupazione degli spazi; la disposizione contestata impone sia il versamento del canone per le occupazioni di suolo pubblico sia un canone annuo aggiuntivo;
4) Violazione del principio di riserva di legge in relazione all’art. 3 della Costituzione sotto l’aspetto della violazione di legge e della violazione del principio di legalità delle sanzioni; eccesso di potere; illogicità ed irragionevolezza: gli artt. 4 e 5 del regolamento riguardano la programmazione dei lavori e la compilazione del modello per la comunicazione dei lavori da effettuare sulla rete viarie di proprietà dell’ente e sancisce il rifiuto delle istanze presentate senza la preventiva fase programmatica e l’imposizione di una penale (di Euro 3.000,00) in caso di mancato rispetto degli impegni assunti con i programmi quadrimestrali; anche tale disposizione viola il principio di legalità delle sanzioni e comunque la previsione del programma dei lavori crea oggettiva difficoltà per gli operatori non disponendo questi degli elementi necessari per indicare univocamente i lavori a compiersi che dipende dalla richiesta del cliente alla società di vendita.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso.
Con successivo atto per motivi aggiunti, la ricorrente impugnava la nota prot. n.191376 del 27.92006 della Provincia di Teramo con cui si comunicava che le istanze presentate senza la preventiva programmazione sarebbero state rifiutate; venivano dedotti gli stessi motivi sollevati nel ricorso principale.
Si costituiva in giudizio la Provincia di Teramo con atto di stile.
Successivamente la Provincia depositava memoria e documentazione chiedendo dichiararsi inammissibile il ricorso e i motivi aggiunti non potendosi ritenere, al momento dell’impugnativa, gli atti immediatamente lesivi della situazione giuridica soggettiva della ricorrente, in mancanza di alcun atto applicativo delle disposizioni regolamentari.
II. Con il ricorso epigrafato al n.118/2007 R.G. la ricorrente società ha impugnato l’atto con il quale la Provincia di Teramo ha richiesto integrazioni documentali per il rilascio del provvedimento autorizzativi allo scavo sulla S.P. n..21 per attraversamento con condotta gas metano di ml. 2.010,00 longitudinale su banchina, ml. 1.330,00 e longitudinale su asfalto, ml. 203,00 su asfalto al Km.0+00 al Km 3+340 in località Morro D’Oro fuori dalla perimetrazione del centro abitato, integrazioni consistenti segnatamente nel versamento per le spese di istruttoria, nel versamento a ristoro del degrado del corpo stradale e nel versamento per deposito cauzionale pari al 10% e 5% dell’equo ristoro.
Il ricorso deduce: 1) Violazione del principio di riserva di legge in relazione all’art. 23 della Costituzione, violazione di legge in relazione agli att. 21 e 27 del D.Lgs. n. 285 del 1992 (Nuovo Codice della strada), eccesso di potere; contraddittorietà ed illogicità: dalla illegittimità del regolamento scavi deriva l’illegittimità della richiesta integrazione che impone due depositi cauzionali in violazione del principio di riserva di legge (art 23 Cost.) e delle norme asseritamente di riferimento, non potendo il Comune introdurre autonomamente ulteriori imposte ovvero definire fattispecie sanzionatorie diverse da quelle già previste dal Codice della Strada e non potendo tali cauzioni qualificarsi garanzie di tipo civilistico stante la evidente duplicazione degli oneri imposti.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso.
Si costituiva la Provincia di Teramo chiedendo dichiararsi il ricorso inammissibile e/o infondato.
III. Con il ricorso epigrafato al n. 393 del 2007 la società ricorrente proponeva gravame speculare al precedente in relazione alla richiesta integrazione documentale relativa al rilascio del provvedimento sulla S.P. n.28/A per attraversamento trasversale di ml. 100,00 e longitudinale di ml. 1.340,00 in località Mutignano nel Comune di Pineto, chiedendone l’accoglimento.
Si costituiva la provincia di Teramo chiedendo dichiararsi il ricorso inammissibile e/o infondato.
Le parti depositavano memorie illustrative e documentazione.IV. All’esito della pubblica udienza del 23 novembre 2011, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio per i tre ricorsi.
Motivi della decisione
I. Va anzitutto disposta la riunione dei tre ricorsi che attengono a vicende procedimentali collegate in quanto tutte relative a contestazioni mosse dalla società ricorrente al regime regolante gli scavi stradali nell’ambito della provincia di Teramo.
II. Il ricorso n. 789/2005 R.G. impugna il regolamento scavi della Provincia di Teramo e, con successivi motivi aggiunti, una nota con la quale sostanzialmente si prendeva atto della mancata presentazione del programma quadrimestrale di scavi richiesto dal predetto regolamento; l’impugnativa svolge vari motivi incentrati essenzialmente sul rilievo che il detto regolamento imporrebbe oneri procedimentali e sostanziali (ed essenzialmente il previo versamento di depositi cauzionali) integranti sanzioni amministrative in carenza di potere.
II.1) I ricorsi nn. 118/2007 393/2007 contestano poi le note con le quali la Provincia di Teramo ha chiesto l’applicazione delle norme regolamentari in sede di richiesta di rilascio di autorizzazione agli scavi (in due casi) e segnatamente il versamento dei diritti di istruttoria, il deposito cauzionale per l’equo ristoro del degrado stradale (a garanzia della regolare esecuzione dei lavori e di eventuali danni al patrimonio dell’ente) e l’ulteriore deposito cauzionale a garanzia di eventuali penalità per trasgressione alle condizioni di autorizzazione.
II.2) La difesa della Provincia di Teramo in proposito ha evidenziato in fatto che, quanto alla concessione per l’attraversamento stradale a Morro D’Oro (di cui al ricorso n.118/2007) la ricorrente ha puntualmente ottemperato alla richiesta, allegando i richiesti versamenti a titolo di deposito cauzionale; i termini dei lavori in questione sono stati prorogati e la ricorrente non ha mai richiesto la restituzione dei depositi.
Quanto alla concessione per l’attraversamento stradale di Mutignano (di cui al ricorso n.393/2007), a seguito della comunicazione di fine lavori, alla società ricorrente sono state restituite le somme relative al deposito cauzionale (con lettera prot. n.134646 de 28.4.2009; cfr.relazione del 17 ottobre 2011, depositata in data 23.11.2011).
Non sono stati applicate altre sanzioni e/o penali per le concessioni e la ricorrente non ha chiesto altre autorizzazioni.
II.3) Inoltre, la recente modifica del regolamento COSAP ha introdotto il canone di cui all’art. 27 del Nuovo Codice della Strada in sostituzione del previgente equo ristoro per gli attraversamenti aerei o con condotta delle aziende erogative di pubblico servizio.
III. Tanto premesso in fatto, va anzitutto scrutinata l’eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti (R.G. n.789/2005), sollevata da parte resistente sotto il profilo della sua asserita carenza di lesività al momento della impugnazione stante la mancanza di atti applicativi.
III.1) La resistente richiama il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui l’interesse al ricorso deve essere "una conseguenza diretta ed immediata del provvedimento lesivo e dell’assetto di interessi con esso introdotto, deve essere concreto e non meramente potenziale, sussistere già al momento della proposizione del ricorso e persistere al momento della decisione su di esso" (cfr. Ad. Pl. n.1/2003 ex pluris).
L’eccezione trova poi ulteriore fondamento in quanto condivisibilmente statuito in argomento dal Consiglio di Stato, secondo il quale le disposizioni regolamentari, nella specie in materia di scavi, non possono considerarsi immediatamente lesive, posto che esse, "senza creare obblighi o mutamenti giuridici direttamente riferiti alla sfera patrimoniale di soggetti determinati, definiscono, in linea generale ed astratta, i presupposti e i contenuti delle future ed eventuali obbligazioni pecuniarie poste a carico dei soggetti che intendano ottenere l’autorizzazione per effettuare escavazioni nelle strade comunali".
Aggiunge il Supremo Consesso che "le contestate disposizioni non modificano rapporti giuridici preesistenti, né incidono, con immediatezza, sulle posizioni giuridiche di vantaggio dei soggetti potenzialmente interessati allo svolgimento dell’attività, né creano obblighi in capo a soggetti individuati. Gli obblighi patrimoniali in questione sorgono solo per effetto del singolo provvedimento adottato dall’amministrazione. La circostanza che le disposizioni impugnate definiscano in modo puntuale e dettagliato la misura e i presupposti degli obblighi pecuniari correlati all’autorizzazione allo scavo non comporta affatto l’immediata lesività dell’atto regolamentare in esame. Infatti, l’obbligo di pagamento diventa attuale solo nel momento in cui si verifica la fattispecie indicata dalla norma, costituita dall’accoglimento della richiesta dell’interessato. In tale caso, il provvedimento autorizzatorio contiene anche una statuizione diretta a definire, autoritativamente, la misura della somma imposta dall’amministrazione"; dunque, l’obbligo di pagamento sorge solo in seguito all’adozione di uno specifico atto applicativo che concretizza la previsione astratta del regolamento, laddove il ricorso proposto contro le sole disposizioni regolamentari in mancanza degli atti applicativi, deve considerarsi inammissibile per carenza d’interesse (cfr. TAR Lombardia, sez. II, n.1576/2011).
III.2) Le motivate conclusioni che precedono valgono a ritenere inammissibile il ricorso n. 789/2005, certamente quanto al primo, terzo e quarto motivo del ricorso principale e ai motivi aggiunti, posto che i motivi riferiti al ricorso principale contestano la legittimità di sanzioni variabili previste in casi non affatto verificati in capo alla ricorrente (inadempimenti vari, uso di macchina spingitubo, omessa comunicazione dei programmi quadrimestrali dei lavori), per i quali non è stato comunque emanato alcun atto applicativo nei suoi confronti, e, quanto ai motivi aggiunti, gli stessi si riferiscono ad un atto di mera comunicazione (l’Amministrazione ha fatto solo riferimento, senza alcuna conseguenza, alle norme regolamentari che prevedono il rifiuto dell’istanza in mancanza di previa presentazione dei programmi quadrimestrali).
III.3) Quanto al secondo motivo (quello riferito alle disposizioni che impongono il "doppio" deposito cauzionale), il Collegio non può non osservare che le stesse hanno in effetti trovato concreta applicazione allorché la ricorrente ha richiesto le autorizzazioni agli scavi per Morro D’Oro e Mutignano e l’Amministrazione ha appunto richiesto, a titolo di integrazione documentale in occasione delle richieste, i versamenti, con gli atti impugnati con i ricorsi nn. 118/2007 e 393/2007.
Il che per un verso esclude la carenza di interesse al momento della proposizione dei detti ricorsi e per altro, considerato che i prefati ricorsi ripropongono in via esplicitamente derivata, i vizi già riferiti al regolamento, rende concreto l’interesse all’impugnativa del regolamento, ben vero limitatamente alle disposizioni concretamente applicate e al profilo sollevato con il secondo motivo.
III.4) Nondimeno, il Collegio deve pure osservare che, quanto alla concessione Mutignano (quella di cui al ricorso n.393/2007), la intervenuta restituzione delle somme relative al contestato deposito cauzionale ha certamente fatto venire meno l’interesse alla decisione del ricorso che va pertanto dichiarato improcedibile, non potendo la ricorrente conseguire alcuna utilità ulteriore dall’eventuale accoglimento del ricorso.
III.5) Quanto alla vicenda relativa alla concessione Morro D’Oro (quella di cui al ricorso n.118/2007), che allo stato degli atti sembrerebbe tuttora non definita (cfr.relazione dell’Amministrazione in data 18 ottobre 2011), deve darsi sicura rilevanza alla ulteriore circostanza che l’intervenuta modifica del regolamento COSAP, di cui alla deliberazione del Consiglio provinciale n.17 (pubblicata all’Albo pretorio dell’ente dal 13.5.2011 al 27.5.2011) ha pure modificato la contestata disposizione nel senso che segue.
L’art. 49 bis del nuovo regolamento COPSA prevede invero che "il pagamento del canone non ricognitorio comporta l’esclusione dell’equo ristoro di cui all’articolo 7, primo capoverso, punto 3) del regolamento provinciale sulla posa di canalizzazioni (Regolamento scavi)" e ciò sull’esplicito rilievo che fosse opportuno, in attuazione della circolare del Ministero dell’Economia e finanza n.1/2009, eliminare ogni questione sulla asserita "duplicazione di oneri connessi alla stessa occupazione" ed al fine di superare "tutte le questioni sorte in ordine all’applicazione indiscriminata di maggiorazioni per oneri di manutenzione".
Il che implica evidentemente che tutte le fattispecie non esaurite alla data di entrata in vigore della predetta modifica COSAP (e tale deve ritenersi anche quella in esame, giacché restano tuttora impregiudicate le sorti dei depositi cauzionali a suo tempo versati) sono regolate allo stato dalle dette modifiche con le conseguenti eventuali obbligazioni restitutorie in capo all’Amministrazione.
L’intervenuta modifica regolamentare importa dunque il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione del ricorso n.118/2007, dovendo l’Amministrazione appunto fare applicazione, in sede di definizione del rapporto pendente e pro futuro, non più delle disposizioni modificate ma di quelle ora vigenti e in tal senso regolare la fattispecie.
IV. Tenuto conto della definizione in rito, le spese inter parte possono integralmente compensarsi con espressa declaratoria di irripetibilità del contributo versato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo – L’AQUILA,
definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, così provvede:
dichiara in parte inammissibile e in parte improcedibili il ricorso n.789/2005 e i succedanei motivi aggiunti;
dichiara improcedibile nei sensi di cui in motivazione il ricorso n.118/2007;
dichiara improcedibile il ricorso n.393/2007.
Spese compensate e contributo irripetibile.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Paolo Passoni, Consigliere
Maria Abbruzzese, Consigliere, Estensore
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