Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
xSvolgimento del processo
Con ricorso notificato in data 18 marzo 2010, depositato il successivo 19 marzo, il Comune di xxx impugna, tra l’altro, la deliberazione 18 febbraio 2010, con la quale il xxx ha approvato il progetto definitivo del sistema viabilistico pedemontano, e ciò "al fine di ottenere l’annullamento dell’opera e/o lo stralcio dell’opera connessa al sistema autostradale pedemontano denominata xxx, che interessa il territorio comunale di xxx".
Il Comune ricorrente espone ampiamente le complesse vicende antecedenti la deliberazione di approvazione adottata dal xxx (v. pagg. 211 ric.), precisando in particolare che l’intervento relativo al sistema viabilistico pedemontano, inserito su indicazione della Regione Lombardia nel "primo programma nazionale delle infrastrutture di preminente interesse strategico nazionale", era approvato dal xxx con delibera 21 dicembre 2001 n. 121, ma in questo "non compariva l’opera connessa xxx".
Quest’ultima veniva, invece, contemplata solo nel "Documento di indirizzi per la stesura del capitolato speciale per la gara" del 3 aprile 2001, ma con riferimento al Comune di xxx e non a quello di xxx.
Al contrario, la Regione Lombardia, con delibera di Giunta regionale 21 maggio 2004 n. VII/17643, approvava il progetto preliminare ed affermava che "il Protocollo di accordo per il sistema viabilistico pedemontano sottoscritto il 13 marzo 2000 avrebbe coinvolto anche il Comune di xxx".
Approvato con prescrizioni il progetto preliminare dal xxx (delib. 29 luglio 2005 e 29 marzo 2006), il Comune di xxx:
– veniva informato dell’imminente pubblicazione e trasmissione del progetto definitivo;
– in data 16 aprile 2009, riceveva comunicazione dell’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità conseguente all’approvazione del progetto definitivo del collegamento autostradale xxx – xxx ed opere ad esso connesse, con allegato elenco dei proprietari delle aree da espropriare nel Comune di xxx;
– in data 20 aprile 2009, riceveva dalla Regione Lombardia il progetto definitivo;
– manifestava – ai fini dell’espressione del parere della Regione Lombardia – il proprio motivato dissenso alla Tratta D ed in particolare alla variante alla xxx (xxx, xxx, xxx), richiedendone lo stralcio integrale (delibera Consiglio comunale 11 maggio 2009 n. 16).
La Regione Lombardia, con deliberazione 27 maggio 2009 n. VIII 9542 (anch’essa oggetto di impugnazione con il presente ricorso), rendeva il proprio parere favorevole con condizioni, limitandosi ad osservare, con riferimento alle osservazioni del comune di xxx, "posizione Ente: negativo".
Il Comune espone, in particolare, che, esaminando il "xxx progetto definitivo generale II parte studio di impatto ambientale – tratta D opera connessa xxx sintesi non tecnica – relazione descrittiva", risulta:
– che il tracciato dell’opera xxx, mentre risulta in parte conforme allo strumento urbanistico di xxx, nel tratto restante (dopo il Km. 2+900) si discosta da esso, per insistere su zona E1 area agricola;
– che esso interferisce con "l’area di rispetto di due pozzi per i quali si prevede lo spostamento".
Nonostante il Comune avesse inviato la delibera adottata dal Consiglio comunale, contenente la propria valutazione negativa dell’opera, con la delibera impugnata il xxx procedeva alla approvazione del progetto.
Vengono proposti i seguenti motivi di ricorso:
a) mancata condivisione del tracciato dell’opera connessa xxx; difetto di motivazione; difetto di istruttoria; violazione artt. 97, 114, 117 e 118 Cost.; violazione art. 34 d. lgs. n. 267/2000; illegittimità derivata; violazione artt. 3 e 7 l. n. 241/1990; violazione art. 4 l. reg. Lombardia n. 12/2005 e d. lgs. n. 4/2008; ciò in quanto "l’intesa (cioè il Protocollo di accordo sul sistema viabilistico pedemontano del 13 marzo 2000) sul progetto preliminare non vedeva il coinvolgimento del Comune di xxx", né, d’altra parte, era prevista la xxx e che questa interessasse il Comune di xxx, il quale, allorchè interessato, ha espresso il proprio motivato dissenso dalla xxx, chiedendone lo stralcio integrale. Di conseguenza, non vi è stata variante all’attuale PRG di xxx, che prevede per le aree interessate dalla variante, zona E di protezione ambientale, con vincolo imposto sull’insediamento rurale del XIII sec. Denominato "Cascina Restelli". Inoltre, l’opera interessa terreni che "ricadono nella fascia di rispetto delle aree di emungimento delle acque potabili", essendovi un "pozzo che serve l’acquedotto comunale". Infine, l’opera non è stata sottoposta a VAS;
b) violazione artt. 165, co. 7 e 166 d. lgs. n. 163/2006; violazione artt. 10, 11 e 16 DPR n. 327/2001 e art. 7 l. n. 241/1990; poiché la Regione Lombardia ha proceduto ad avviare il procedimento di espropriazione delle aree, prima ancora che fosse deciso "se le varianti corrispondessero alle prescrizioni del xxx e/o… fosse necessaria la modifica del tracciato della xxx";
c) difetto di istruttoria e violazione artt. 1 e 4quater l. n. 443/2001, circa il mancato rispetto delle prescrizioni xxx e degli artt. 169 e 166 d. lgs. n. 163/2006; violazione art. 94 d. lgs. n. 152/2006; contraddittorietà e vizio e difetto di motivazione tra atti; ciò in quanto né il Ministero né la Regione Lombardia hanno riscontrato le osservazioni del Comune, non valutando dunque né il vincolo ambientale né la presenza di pozzi, né rilevando come il previsto spostamento di questi ultimi (per il quale non è previsto il costo), sia contrario alle prescrizioni imposte;
d) violazione artt. 165, 166, 169, 183, 184 d. lgs. n. 163/2006; difetto di istruttoria e di motivazione; violazione art. 174 Trattato CE; violazione art. 1, comma 6, d. lgs. n. 443/2001; eccesso e sviamento di potere; poichè il xxx ha approvato l’opera ma "lo studio predisposto dal soggetto proponente non corrisponde allo studio sull’impatto ambientale". Esso è "parziale ed approssimativo, non osservandosi nulla sul vincolo ambientale… e sulla fascia di rispetto delle aree di emungimento delle acque potabili". Né il progetto prende "in considerazione le ricadute sul sistema socioambientale dell’opera";
e) violazione artt. 166, 167 e 183 d. lgs. n. 163/2006, in relazione all’art. 3 l. n. 241/1990, per difetto di istruttoria e di motivazione; violazione art. 1, co. 1 l. n. 443/2001; violazione artt. 118 e 97 Cost.; sviamento ed eccesso di potere; violazione artt. 3ter, 3quater, 3quinquies, 3sexies d. lgs. n. 152/2002; poiché era necessaria una pronuncia sulla richiesta di stralcio effettuata dal Comune, laddove "la mancata adeguata risposta ai rilievi critici formulati dagli organi competenti, circa la collocazione dell’infrastruttura in aree protette e in ambiti che hanno conservato un’elevata rilevanza paesistica costituiscono vizio di legittimità del procedimento idoneo a ripercuotersi sulla legittimità della deliberazione del xxx’.
Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (xxx), il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’ambiente, i quali hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso sia per carenza di interesse, poiché non è ancora iniziata (al momento di notifica del ricorso) l’attuazione delle opere di cui al progetto approvato dal xxx, sia perché attinente a scelte di merito dell’amministrazione, insindacabili in sede di legittimità. Le amministrazioni statali hanna comunque concluso per il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza.
Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, stante l’omessa notifica alle Province di Milano e di Monza e Brianza, chiedendo in subordine l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tali due Enti. Anche la Regione ha comunque concluso per il rigetto del ricorso.
Si è altresì costituita la società "xxx s.p.a." che, dopo avere preliminarmente richiesto l’integrazione del contraddittorio nei confronti della Provincia di Monza e Brianza, ha concluso per il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza.
Infine, si è costituita la società "xxxs.p.a.", che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse (posto che sarebbe stata sottoposta a sindacato giurisdizionale la localizzazione e l’opportunità dell’intera opera xxx e non solo la variante localizzativa apportata alla stessa in sede di approvazione del progetto definitivo), nonché l’irricevibilità del medesimo per tardività, posto che "il progetto definitivo non ha comportato alcuna nuova localizzazione dell’opera connessa nel territorio del Comune di xxx", il quale avrebbe dovuto proporre le proprie doglianze impugnando il progetto preliminare.
All’odierna udienza, la causa è stata riservata in decisione.
Motivi della decisione
2. Il ricorso è infondato e deve essere, pertanto, respinto, ritenendosi così superate le richieste formulate di integrazione del contraddittorio.
Quanto all’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, avanzata dalle amministrazioni statali resistenti, essa, oltre che irrilevante (stante il rigetto del ricorso per le ragioni che si esporranno), è infondata, posto che l’interesse ad agire avverso una deliberazione che dispone l’approvazione di un progetto definitivo di opera pubblica non sorge solo successivamente, e cioè con il concreto avvio delle opere, ma si manifesta all’atto stesso dell’approvazione, che costituisce a tutta evidenza atto immediatamente lesivo degli interessi del Comune nel cui territorio l’opera pubblica sarà, in tutto o in parte, realizzata.
Altrettanto infondate (oltre che irrilevanti, come già detto) sono le ulteriori eccezioni di inammissibilità, posto che:
a) l’eccezione di inammissibilità per difetto di notifica alle Province deve essere più propriamente intesa come istanza di integrazione del contraddittorio (peraltro già innanzi ritenuta superata);
b) l’eccezione di inammissibilità per inerenza del ricorso a scelte di merito dell’amministrazione non trova riscontro nella natura dei motivi di ricorso, volti a prospettare vizi di legittimità degli atti impugnati;
c) il ricorso è proposto in relazione "alla sola opera connessa xxx", come anche precisato dal Comune di xxx con memoria depositata il 7 ottobre 2010 (pag. 2), ovviamente nei limiti in cui tale opera intercetta e lede posizioni giuridiche proprie di tale Ente, e quindi non sussiste il prospettato difetto di interesse ad agire;
d) infine, non risulta la tardività del ricorso, posto che, nel caso di specie, la piena (come prospettata) lesività dell’opera (e quindi l’interesse ad agire) si evince solo con l’approvazione del progetto definitivo.
3. Occorre preliminarmente osservare che il progetto entro il quale si inseriscono anche le opere oggetto del presente ricorso, è relativo alla cd. "Autostrada Pedemontana lombarda", che, per effetto della deliberazione xxx 21 dicembre 2001 n. 121, rientra tra le infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale, di cui alla l. n. 443/2001 (cd. legge obiettivo), e per i quali il legislatore, proprio in virtù del carattere degli interventi, ha previsto procedure straordinarie ed accelerate, in ordine alla legittimità delle quali si è anche espressa la Corte Costituzionale (sent. n. 303/2003).
Ai fini della presente decisione, più in particolare, occorre innanzi tutto precisare che l’opera xxx della Tratta D del progetto, come si evince dalla delibera GR Lombardia 27 maggio 2009 n. VIII/9542 fa parte di quegli "interventi stradali che permettono il collegamento della rete stradale esistente alla nuova autostrada e relativi svincoli" ed interessa il "Collegamento con la SP n. 3 a xxx (MI)", per una lunghezza complessiva di Km 3, 51, manifestandosi dunque evidente la sua natura di opera connessa (con infondatezza, sul punto, dei rilievi sollevati dal Comune ricorrente).
Inoltre, occorre tra l’altro rilevare che:
– il 13 febbraio 2000, è stato sottoscritto, anche dal Comune di xxx, il "Protocollo di accordo inerente le modalità di definizione delle caratteristiche del sistema viabilistico pedemontano nonché degli indirizzi delle successive fasi di progettazione";
– con delibera di Giunta Regionale 22 giugno 2001 n. VII/5259, la Regione Lombardia approvava il "Documento di indirizzi per la progettazione preliminare del sistema viabilistico pedemontano", già validato nella Preconferenza di servizi del 3 aprile 2001 da 63 da 78 degli enti interessati "per una percentuale corrispondente all’83% del totale degli stessi". A tale delibera è allegato il documento "Comuni non interessati dal tracciato ma dalle opere connesse", che contempla il Comune di xxx, dando atto della contrarietà di quest’ultimo, espressa con delibera del Consiglio Comunale 14 marzo 2001;
– con delibera 21 maggio 2004 n. VII/17643, la Giunta Regionale della Lombardia approvava il progetto preliminare del Collegamento autostradale Dalmine – Como -. Varese – xxx e delle opere ad esso connesse (denominato Sistema viabilistico pedemontano). In tale atto, nelle premesse, si richiamava anche il Protocollo del 13 marzo 2000, ricordando gli enti sottoscrittori (tra i quali il Comune di xxx);
– con delibera 11 maggio 2009 n. 16, il Consiglio comunale di xxx esprimeva il proprio parere negativo sul progetto definitivo dell’opera, chiedendo in particolare "lo stralcio integrale della xxx, opera che comportando una variazione allo strumento urbanistico avrebbe dovuto essere ratificata dal consiglio comunale entro 30 giorni dalla data del accordo di programma a pena di decadenza, conseguendo la nullità del’inserimento della SP 3 sia nel progetto preliminare che in quello definitivo";
– con delibera GR 27 maggio 2009 n. VIII/9542, la Regione Lombardia esprimeva il proprio parere favorevole sul progetto definitivo, dando atto del parere negativo espresso dal Comune di xxx.
Alla luce di quanto (pur per sommi capi) esposto, appare infondato il primo motivo di ricorso (sub a) dell’esposizione in fatto), posto che il Comune ricorrente risulta essere stato coinvolto, secondo quanto normativamente previsto, nel complesso ed annoso procedimento che ha infine portato all’approvazione da parte del xxx del progetto definitivo del cd. Sistema viabilistico pedemontano; e ciò sin dalla prima redazione del Protocollo del 13 marzo 2000 (che, quale atto preliminare non poteva certo prevedere singole opere e specifiche interferenze delle stesse con il territorio di singoli Comuni), e fino alla approvazione del progetto preliminare ed alla espressione da parte della Regione Lombardia del parere sul progetto definitivo.
Peraltro., occorre osservare che in sede di approvazione del progetto definitivo non occorre una motivazione puntuale in ordine a ciascuna, singola osservazione avanzata dai soggetti, anche pubblici, partecipanti al procedimento.
Né gli artt. 161 ss. d.lgs. n. 163/2006 prevedono l’intervento (con ratifica delle proposte loro pervenute) da parte degli Enti locali, prevedendosi anzi con l’approvazione del progetto preliminare "l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti e adottati (art. 165, co. 7); inoltre, ai sensi dell’art. 166, co. 5, "l’approvazione del progetto definitivo, adottato con il voto favorevole della maggioranza dei componenti il xxx, sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominato e consente la realizzazione… di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto approvato… Gli enti locali provvedono all’adeguamento definitivo degli elaborati urbanistici di competenza".
E’ appena il caso di osservare che la disciplina del procedimento de quo è retta dalle specifiche disposizioni del d. lgs. n. 163/2006, e, pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, anche in sede di ricorso, non può trovare applicazione la diversa disciplina della ratifica, da parte dell’ente locale, degli eventuali accordi di programma sottoscritti, essendo stata questa, nel caso di specie, una mera, iniziale modalità volta ad incentivare la partecipazione e la concertazione delle amministrazioni interessate.
Né, infine, risulta applicabile al caso di specie la disciplina della VAS, di cui all’art. 4 della l. reg. n. 12/2005, posto che tale disposizione riguarda atti di pianificazione, e non già gli speciali procedimenti di localizzazione di opere infrastrutturali strategiche.
Tanto è sufficiente per rilevare l’infondatezza del motivo sub a) dell’esposizione in fatto.
4. Anche gli ulteriori motivi di ricorso sono infondati e devono essere, pertanto, respinti.
Quanto ai motivi sub c), d) ed e), occorre ribadire come, nell’ambito del procedimento in questa sede considerato, non occorre che le amministrazioni procedenti motivino, in sede di approvazione del progetto (preliminare o definitivo) puntualmente e singolarmente in ordine a ciascuna delle osservazioni proposte dai soggetti, anche pubblici, coinvolti, essendo sufficiente che tali osservazioni abbiano trovato una propria sede o momento di valutazione e che la loro intervenuta (o mancata) considerazione si evinca dalla complessiva soluzione approvata.
D’altra parte, l’art. 166, co. 3, d. lgs. n. 163/2006, anche laddove prevede la trasmissione del progetto definitivo alle amministrazioni "competenti a rilasciare permessi ed autorizzazioni di ogni genere", dispone che queste ultime "possono presentare motivate proposte di adeguamento o richieste di prescrizioni per il progetto definitivo o di varianti migliorative che non modificano la localizzazione e le caratteristiche essenziali delle opere, nel rispetto dei limiti di spesa e delle caratteristiche prestazionali e delle specifiche funzionali individuati in sede di progetto preliminare".
Nel caso di specie, l’osservazione (parere contrario) del Comune di xxx consisteva nella richiesta di stralcio "integrale" della xxx, e pertanto la valutazione della osservazione così proposta non può che evincersi dalle motivazioni complessive che hanno sorretto la decisione del xxx (e prima ancora il parere favorevole della Regione Lombardia e degli altri enti coinvolti).
Quanto alla presenza del vincolo ambientale e alla presenza dei pozzi, evidenziate dal Comune come elementi ostativi al progetto (prescindendo, nello specifico, dall’esame della eventuale tardività delle doglianze, in ordine ad una localizzazione risalente al progetto preliminare), occorre osservare che:
– per i pozzi, sono state previste zone di salvaguardia e, successivamente, in fase di progettazione esecutiva, lo spostamento, con ciò assolvendo anche a prescrizioni xxx apposte al progetto definitivo (in particolare, prescriz. n. 104);
– per il bene oggetto di vincolo ambientale (cd. "Cascina Restelli"), al di là di ogni valutazione in ordine alla esistenza dello stesso (contestata da Regione Lombardia: v. pag. 15 memoria dep. 22 settembre 2010), sono stati previsti interventi di mitigazione e compensazione (v. relazione paesaggistica allegata al progetto definitivo, all. 18 prod. xxxs.p.a.).
Infine, quanto al motivo sub b) dell’esposizione in fatto, occorre rilevare che, con atto 14 aprile 2009 n. 0708, la soc. xxxs.p.a. ha inviato al Comune di xxx l’avviso di avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità ai sensi dell’art. 166, co. 2, d. lgs. n. 163/2006, inerente il progetto definitivo del collegamento autostradale ed opere ad esso connesse.
Trattandosi di una garanzia partecipativa dei soggetti coinvolti nella realizzazione dell’opera pubblica, non appare fondato il motivo con il quale si lamenta una sorta di intempestività dell’atto, in anticipo rispetto alle determinazioni del xxx, posto che esso, sia per funzione sia per previsione di legge, non può che essere antecedente alle valutazioni di questo.
Per tutte le ragioni sin qui esposte, il ricorso deve essere rigettato. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dal Comune di xxx (n. 2473/2010 r.g.), lo rigetta.
Condanna il Comune di xxx al pagamento delle spese, diritti ed onorari di giudizio, che liquida in complessivi Euro millecinquecento/00 (1500,00), in favore di ciascuna delle parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguito dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Roberto Politi, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore
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