Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso iscritto al n.2835 del 1995 xxx – proprietaria di un immobile sito in xxx in area vincolata – ha agito in giudizio per l’annullamento del decreto del 17 marzo 1995 con il quale il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali ha annullato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’amministrazione provinciale di Vicenza, di cui al provvedimento prot. n. 54961/94/BA del 16 gennaio 1995, nell’ambito del procedimento avviato con la presentazione di un’istanza di condono edilizio.
Nello specifico, l’odierna ricorrente ha presentato in data 30 giugno 1987 la suddetta istanza ai sensi della l. n. 47 del 1985, al fine di sanare degli abusi edilizi posti in essere sull’immobile in proprietà consistiti nell’ampliamento di un ripostiglio esterno e nella realizzazione di una terrazza.
L’amministrazione provinciale di Vicenza, autorità al tempo subdelegata dalla Regione all’esercizio delle funzioni amministrative connesse alla tutela del vincolo, si è espressa favorevolmente alla sanatoria con il provvedimento prot. n. 54961/94/BA del 16 gennaio 1995.
A distanza di soli cinque giorni dall’adozione del suddetto nulla osta – e, dunque, senza neanche attendere la decorrenza del termine di sessanta giorni attribuito all’amministrazione statale per svolgere le valutazioni di competenza – l’amministrazione comunale di xxx ha rilasciato la concessione in sanatoria (allegato 3, pagg. 2 e 3 delle produzioni documentali di parte ricorrente).
Successivamente, il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, nell’esercizio del potere di annullamento per motivi di legittimità allo stesso attribuito, ha adottato, in data 17 marzo 1995, il decreto di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’amministrazione provinciale di Vicenza.
Avverso il suddetto decreto la difesa della ricorrente ha dedotto le seguenti censure.
Con il primo motivo di ricorso è stata lamentata la violazione dell’art. 82 del d.p.r. n.616 del 1977 come integrato dall’art. 1 della l. n. 431 del 1985, a motivo dell’adozione del provvedimento di annullamento oltre il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione dell’autorizzazione stessa.
Con il secondo motivo di ricorso è stata esperita, sempre sulla base della dedotta violazione delle prefate disposizioni, l’azione di nullità avverso il provvedimento gravato, in quanto adottato in carenza di potere.
Il terzo mezzo di impugnazione si appunta sulla violazione dell’art. 82 del d.p.r. n.616 del 1977, come integrato dall’art. 1 della l. n. 431 del 1985 e dell’art. 118 Cost., non essendosi l’amministrazione statale limitata ad un sindacato di legittimità in quanto, procedendo ad una nuova istruttoria ed ad una integrale nuova valutazione in ordine alla compatibilità dell’intervento con il vincolo gravante sull’area, avrebbe travalicato i poteri ad essa attribuiti.
Con il quarto motivo di ricorso sono stati dedotti il vizio di violazione di legge e quello di eccesso di potere per carenza di motivazione. Nello specifico, la difesa della ricorrente sostiene che il provvedimento gravato non è sorretto da un adeguato substrato motivazionale, avendo l’amministrazione centrale omesso di specificare l’interesse pubblico attuale sotteso all’annullamento, anche in considerazione della circostanza che il locale ad uso ripostiglio non è stato creato ex novo, preesistendo dalla fine degli anni "50, ma solo ampliato.
Con il quinto motivo di ricorso è stato dedotto il vizio di eccesso di potere sotto diversi profili, in considerazione della radicale rinnovazione del procedimento, idonea a palesare anche un esercizio sviato del potere.
Il sesto motivo di ricorso, infine, è incentrato sul difetto di motivazione del provvedimento gravato.
Il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali si è costituito in giudizio per resistere al gravame, concludendo per la reiezione del ricorso in quanto infondato.
All’udienza del 16 dicembre 2010 difensori comparsi hanno ribadito le rispettive conclusioni, dopo di che la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Il Collegio ritiene di poter procedere direttamente all’esame del merito, non essendo stata sollevata alcuna eccezione preliminare e non emergendo questioni rilevabili d’ufficio.
2. Il ricorso è infondato e va rigettato per le ragioni di seguito esposte.
3. Privi di pregio si palesano il primo ed il secondo motivo di ricorso con i quali è stata dedotta la violazione dell’art. 82 del d.p.r. n.616 del 1977 come integrato dall’art. 1 della l. n. 431 del 1985, a motivo dell’adozione del provvedimento di annullamento oltre il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione dell’autorizzazione stessa.
Nello specifico, la difesa della ricorrente evidenzia che il provvedimento gravato è stato comunicato alla ricorrente ed all’amministrazione comunale rispettivamente in data 1 e 5 giugno 1995 e, dunque, quando ormai era ampiamente decorso il termine di sessanta giorni previsto dalla sopra indicata disposizione. Da tale violazione, in considerazione del carattere perentorio del suddetto termine, discenderebbe l’illegittimità del decreto di annullamento impugnato.
La stessa difesa, tuttavia, con la seconda censura dedotta, sostiene che, avendo l’amministrazione statale agito in carenza di potere – proprio in considerazione dell’adozione del provvedimento di annullamento oltre il termine di sessanta giorni prescritto – il decreto gravato sarebbe radicalmente nullo.
3.1 Le censure sono infondate e vanno disattese.
Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza, anche del giudice d’appello, dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi, il termine di sessanta giorni entro il quale l’amministrazione centrale può esercitare il potere di annullamento decorre dalla data di acquisizione dell’autorizzazione rilasciata dall’autorità delegata o subdelegata e della documentazione relativa all’istanza presentata dall’interessato (cfr., ex multis, Cons. St., sez. V, 15 settembre 1997, n. 963; Cons. St., sez. VI, 10 settembre 2008, n. 4313).
Emerge per tabulas che la competente Soprintendenza ha ricevuto la suddetta documentazione in data 20 gennaio 1995 sicché, considerata tale data quale dies a quo e constatato che il decreto di annullamento in questa sede gravato è stato adottato in data 17 marzo 1995, deve concludersi per l’insussistenza dei prospettati vizi.
La stessa giurisprudenza sopra richiamata ha chiarito, infatti, che il provvedimento di annullamento del nulla osta paesaggistico non ha natura di atto ricettizio, con la conseguenza che il termine di sessanta giorni – termine che ha natura perentoria e non semplicemente ordinatoria – previsto per la sua adozione attiene al solo esercizio del potere di annullamento da parte dell’amministrazione statale e non anche alla comunicazione o notificazione ai destinatari del provvedimento stesso (cfr. anche Cons. St., sez. VI, 16 marzo 2009, n. 1531; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 14 settembre 2010, n. 3523; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 20 novembre 2008, n. 10460).
4. Del pari infondato è il terzo motivo di ricorso con il quale è stata lamentata la violazione dell’art. 82 del d.p.r. n.616 del 1977, come integrato dall’art. 1 della l. n. 431 del 1985 e dell’art. 118 Cost..
La difesa della ricorrente sostiene, in particolare, che l’amministrazione statale, esorbitando dal potere ad essa attribuito, avrebbe svolto una nuova istruttoria sull’istanza de qua procedendo ad un’integrale nuova valutazione in ordine alla compatibilità dell’intervento con il vincolo gravante sull’area. L’illegittimità dell’operato dell’amministrazione statale sarebbe, peraltro, desumibile dalla circostanza che il decreto ministeriale menziona una nota della Soprintendenza addirittura successiva alla data di adozione del provvedimento autorizzatorio ed assume a fondamento la mancanza di motivazione in relazione alle puntualizzazioni contenute nella suddetta nota della Soprintendenza.
4.1.Il Collegio rileva, in primo luogo, l’erroneità delle considerazioni svolte dalla difesa della ricorrente.
Dalla documentazione versata in atti emerge, come sopra evidenziato, che l’autorizzazione e la documentazione riferita all’istanza di condono sono state trasmesse alla Soprintendenza in data 20 gennaio 1995. Il provvedimento gravato menziona la nota della Soprintendenza n. 2089 del 13 febbraio 1995 ma non è dato desumere da alcun elemento che tale nota contenesse un parere preventivo destinato all’amministrazione provinciale, riferendosi, invece, alla proposta, indirizzata al Ministero, di procedere all’annullamento del nulla osta paesaggistico in quanto illegittimo.
Invero, nell’atto di trasmissione dell’amministrazione provinciale viene citata una nota adottata in data 5 settembre 1994, non numerata, attribuita alla Soprintendenza che, come rappresentato dalla difesa dell’amministrazione resistente, è del tutto inesistente.
Né sono stati forniti elementi ulteriori idonei ad essere apprezzati al fine di comprovare anche solo un fumus di illegittimità nell’esercizio dei potere di annullamento attribuiti all’amministrazione statale.
Il provvedimento gravato, peraltro, è sì basato sul difetto di motivazione del nulla osta rilasciato dall’amministrazione provinciale ma non già in quanto non avrebbe tenuto conto delle puntualizzazioni contenute in una nota della Soprintendenza trasmessa all’autorità subdelegata bensì in quanto, come evidenziato proprio nella nota n. 2089 del 13 febbraio 1995, trasmessa dalla Soprintendenza al Ministero, il nulla osta non reca alcuna motivazione in ordine alla compatibilità paesaggistica delle opere oggetto dell’istanza di condono, realizzate in area vincolata, a ridosso del tratto dell’antica cinta muraria della città di xxx.
5. Alla luce di quanto esposto del tutto inconsistenti si palesano anche il quarto ed il sesto motivo di ricorso con i quali sono stati dedotti i vizi di difetto di motivazione, di violazione di legge e di eccesso di potere.
La difesa della ricorrente sostiene che il provvedimento gravato non è sorretto da un adeguato substrato motivazionale, avendo l’amministrazione centrale omesso di specificare l’interesse pubblico attuale sotteso all’annullamento, anche in considerazione della circostanza che il locale ad uso ripostiglio non è stato creato ex novo, preesistendo dalla fine degli anni "50, ma solo ampliato.
5.1 Il Collegio, rileva, preliminarmente, che, secondo una consolidata giurisprudenza dalla quale non vi è motivo di discostarsi, (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 16 ottobre 2008, n. 16426), il potere riconosciuto al Ministero per i beni Culturali è da intendersi quale espressione non già di un generale riesame nel merito della valutazione dell’ente delegato, bensì di un potere di annullamento per motivi di legittimità, riconducibile al più generale potere di vigilanza, che il legislatore ha voluto riconoscere allo Stato nei confronti dell’esercizio delle funzioni delegate alle Regioni ed ai Comuni in materia di gestione del vincolo, fermo restando che il controllo di legittimità può riguardare anche tutti i possibili profili dell’eccesso di potere (cfr., da ultimo, Corte Cost., 7 novembre 2007, n. 367).
Più precisamente l’ Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato non ha mancato di chiarire, con la nota sentenza n. 9 del 14 dicembre 2001, che il potere della Soprintendenza è espressione di una potestà amministrativa attiva di cogestione dell’interesse paesistico in "condominio" con la Regione (o con gli enti da questa delegati).
Si è dunque in presenza di una fattispecie a formazione progressiva, nel contesto della quale il provvedimento dell’Autorità statale incide sugli effetti del provvedimento adottato dalla Regione o dall’Ente territoriale da questa delegato.
Alla luce di tali puntualizzazioni emerge l’assoluta infondatezza delle prospettazioni della difesa della ricorrente nella parte in cui viene lamentata l’inadeguatezza del substrato motivazione del decreto gravato in quanto carente di ogni indicazione segnatamente riferita all’interesse pubblico attuale sotteso all’annullamento.
Valutata l’illegittimità del nulla osta l’amministrazione statale ha doverosamente adottato il decreto di annullamento; tale decreto presenta, infatti, una motivazione del tutto adeguata non potendosi condividere l’assunto dal quale muove la difesa della ricorrente in ordine alla necessità di una diffusa motivazione in ordine all’interesse pubblico attuale che giustificherebbe l’annullamento.
Sebbene il provvedimento di annullamento del nulla osta debba, infatti, essere supportato da un adeguato substrato motivazionale, non vi è dubbio che tale onere deve ritenersi assolto attraverso l’indicazione delle ragioni alla base della valutazione di illegittimità del nulla osta senza che sia anche necessaria l’esplicitazione dell’interesse pubblico attuale all’annullamento. Ciò in quanto, considerate le esigenze di tutela di un bene di elevato valore paesaggistico e monumentale, l’interesse pubblico è in re ipsa. In altri termini non è possibile applicare alla fattispecie i presupposti prescritti per l’esercizio dell’ordinario potere di annullamento d’ufficio sia in quanto, come sopra evidenziato, il potere esercitato dall’amministrazione statale non è propriamente inquadrabile in tale ambito sia in quanto l’esercizio di tale potere è dettagliatamente disciplinato dal legislatore quanto a contenuti, modalità e termini entro i quali deve essere esercitato.
Emerge per tabulas che il decreto di annullamento si basa sul difetto di motivazione del nulla osta paesaggistico che, come sopra evidenziato, non contiene alcuna indicazione in ordine alla compatibilità delle opere oggetto dell’istanza di condono con il vincolo gravante su un’area di particolare pregio. Né la difesa della ricorrente ha assolto all’onere su di essa gravante di allegazione di elementi quanto meno idonei a costituire in inizio di prova in ordine all’adeguatezza della motivazione alla base del nulla osta e, dunque, all’illegittimità del decreto di annullamento. Dalla documentazione fotografica prodotta emerge, peraltro, con tutta evidenzia, l’incidenza negativa delle superfetazioni poste a ridosso della cinta muraria della città di xxx e tale incidenza è stata valutata dall’amministrazione statale non già attraverso una inammissibile valutazione estesa al merito ma attraverso l’esame del contenuto del nulla osta che non contiene alcun concreto elemento idoneo a sostenere la compatibilità paesaggistica di interventi che, a prescindere dalla data della loro esecuzione, recano un danno ai valori tutelati attraverso l’imposizione del vincolo.
6.Con il quinto motivo di ricorso è stato dedotto il vizio di eccesso di potere sotto diversi profili in considerazione della radicale rinnovazione del procedimento, idonea a palesare anche un esercizio sviato del potere.
6.1. La censura è infondata.
Da quanto sopra esposto emerge, infatti, che l’amministrazione statale non ha proceduto ad alcuna nuova istruttoria ed ha operato nel rispetto ed entro i limiti del sindacato ad essa demandato, dovendosi anzi evidenziare che è la ricostruzione operata dalla difesa della ricorrente ad apparire fuorviante alla luce delle risultanze documentali.
In conclusione, per le suesposte considerazioni, il ricorso va rigettato in quanto infondato.
7. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo rigetta.
Condanna xxx alla rifusione delle spese di giudizio a favore dell’amministrazione resistente liquidandole complessivamente in Euro 1.500,00 di cui Euro 200,00 per spese anticipate ed il residuo per diritti ed onorari, oltre i.v.a. e c.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere
Brunella Bruno, Referendario, Estensore
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