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Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo e motivi della decisione

La società W.W.T.I.S. srl chiede la riforma della sentenza con la quale il Tar del Lazio ha respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento di fermo amministrativo sino all’importo di Lire 852.263.318, disposto in data 8 aprile 1999 dall’AIMA (ora AGEA) a garanzia della restituzione di un credito per erogazione di contributi comunitari non dovuti, relativi alla campagna agraria del 1991.

La sentenza impugnata ha ritenuto infondate tutte le censure proposte dalla ricorrente, la quale, con l’atto d’appello in esame, ripropone il motivo di carenza di motivazione circa le ragioni di credito vantate dall’Amministrazione e circa il pericolo nel ritardo della ripetizione, quello relativo alla mancanza di un termine prefissato per la misura cautelare, e di un credito certo in capo alla Amministrazione.

L’appello deve essere respinto.

Come hanno osservato i primi giudici, le ragioni del credito vantato dall’AIMA sono quelle precisate nel verbale di constatazione del 1° agosto 1998, notificato in copia alla ricorrente e citato nel provvedimento oggetto del ricorso, con il quale il Comando Carabinieri Tutela norme comunitarie e agroalimentari di Roma ha comunicato di aver rilevato la percezione, da parte della stessa società, di contributi premio per l’importo sopra precisato, relativamente alla campagna 1991: di tale indebito si chiede la restituzione, come anche con la raccomandata dell’11 dicembre 1998, rimasta senza esito.

Quanto alla mancanza di ragioni di pericolo, e alla connessa esigenza di delimitare temporalmente il provvedimento cautelare di fermo, la sentenza merita conferma anche laddove ritiene che la struttura stessa del provvedimento contenga il proprio limite, consistente nell’importo complessivo da recuperare, importo che corrisponde alla garanzia del credito e che, riguardando somme anche non ancora dovute dalle Amministrazioni dello Stato, non può trovare a priori un termine finale di effeicacia. Né può ritenersi che, in forza di tale struttura, il fermo si trasformi in una anticipata soddisfazione del credito, il quale costituisce, invece, quando definito, il momento finale di validità della garanzia.

Le considerazioni che precedono valgono a far ritenere infondata anche l’ultima censura, relativa alla mancanza di certezza del credito vantato dall’Amministrazione: essendo evidente che, in presenza di un credito dotato del requisito della certezza, non vi sarebbe l’esigenza di garantirlo, ma unicamente di riscuoterlo (in tal senso, la circolare invocata dall’appellante, che non vincola l’interprete, non è condivisibile). Del resto, l’art. 69 rd n. 2440 del 1923, alla cui stregua è stato adottato il provvedimento impugnato in primo grado, indica, quale presupposto per il provvedimento di fermo, l’esistenza di una ragione di credito.

In conclusione, l’appello deve essere respinto, ma le spese del secondo grado del giudizio devono essere compensate tra le parti, per giustificati motivi

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sesta sezione, definitivamente pronunciando, respinge l’appello e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2010 con l’intervento dei Signori:

Giuseppe Barbagallo, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Roberto Garofoli, Consigliere

Manfredo Atzeni, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo e motivi della decisione

Il ministero dell’interno chiede la riforma della sentenza con la quale il Tar della Lombardia ha accolto il ricorso presentato da O.M. e M.O. per l’annullamento del provvedimento di diniego di legalizzazione del lavoro irregolarmente prestato dal secondo, motivato dalle condanne ex art. 444 cod. proc. pen. dallo stesso riportate con sentenze del 1997 e del 1999. La sentenza si basa sul principio che la sentenza penale patteggiata non può essere assunta a presupposto per trarre conseguenze negative previste da una norma di legge che intervenga successivamente alla sua pronuncia.

Pur non costituendo motivo di ricorso in primo grado (ma la relativa eccezione di ultrapetizione non è stata sollevata dall’amministrazione in appello), tale principio merita conferma: come il Consiglio di Stato ha più volte considerato (per tutte, sez. VI, 30.7.2009, n. 4804), la sentenza di condanna pronunciata ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen. anteriormente all’entrata in vigore della l. n. 189/2002 (che ha espressamente ricompreso tale tipologie di sentenze tra i motivi ostativi al rilascio del permesso di soggiorno), non poteva costituire preclusione automatica all’accoglimento della domanda di regolarizzazione.

A tale stregua, il provvedimento impugnato in primo grado risulta illegittimo per difetto di motivazione, avendo l’amministrazione ritenuto le sentenze di condanna riportate dall’interessato automaticamente preclusive al rilascio del richiesto provvedimento, senza valutare e motivare sulla eventuale pericolosità sociale dell’istante.

L’appello dell’amministrazione deve dunque essere respinto, ma nulle deve essere disposto in ordine alle spese di lite, non essendosi costituiti i soggetti intimati.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sesta sezione, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe indicato, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2010 con l’intervento dei Signori:

Giovanni Ruoppolo, Presidente

Paolo Buonvino, Consigliere

Luciano Barra Caracciolo, Consigliere

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo e motivi della decisione

1. Preliminarmente va disposta la riunione degli appelli, che hanno la stessa parte appellante e riguardano la medesima questione di diritto.

Gli odierni appellati con i ricorsi di primo grado proposti nell’anno 2002 hanno agito per l’accertamento del loro diritto a percepire l’autonoma maggiorazione stipendiale (d’ora innanzi per brevità anche a.m.s.) ai sensi dell’art. 2, comma 1, d.l. n. 341/1996, conv. in l. n. 427, con interessi e rivalutazione monetaria, e risarcimento dei danni.

1.1. In corso di causa i ricorrenti in primo grado hanno affermato che l’a.m.s. risultava corrisposta finalmente nel corso dell’anno 2002, a seguito di rideterminazione del trattamento economico disposta in applicazione della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 14, comma 7, l. n. 266/1999. Insistevano, pertanto, per le residue spettanze a titolo di interessi, rivalutazione monetaria e risarcimento del danno.

1.2. Il Tar adito, dopo aver disposto adempimenti istruttori, aderiva alla tesi dei ricorrenti ritenendo che:

a) le somme dovute a titolo di a.m.s. ai sensi dell’art. 2, co. 1, d.l. n. 341/1996 sarebbero state corrisposte solo in virtù di d.m. adottato nel 2000, a seguito di rideterminazione del trattamento economico in applicazione dell’art. 14, co. 7, l. n. 266/1999;

b) ma essendo l’art. 14, co. 7, l. n. 266/1999 norma di interpretazione autentica con valenza pertanto ex tunc e non ex nunc, sulle somme avrebbero dovuto corrispondersi anche interessi e rivalutazione monetaria (con il divieto di cumulo a decorrere dal 1° gennaio 1995), dalla data di maturazione del diritto alla a.m.s.

Il Tar ha invece respinto, per difetto di prova, la domanda di risarcimento del danno.

2. Ha proposto appelli l’Amministrazione.

Lamenta che vi sarebbe violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, avendo il Tar pronunciato d’ufficio su questione diversa da quella prospettata con i ricorsi di primo grado.

Infatti il Tar non avrebbe considerato che l’a.m.s. sarebbe stata corrisposta sin da marzo 1996, e che nel marzo 1996 si procedeva a pagare anche gli arretrati (spettando tale voce dal 1° settembre 1995).

Con i decreti del 2000 e del 2001 (a seconda dei vari ricorrenti in primo grado) non si è provveduto, perciò, a liquidare l’a.m.s., bensì a restituire gli scatti aggiuntivi di cui all’art. 4, comma 2, d.P.R. n. 150/1987, inizialmente ritenuti assorbiti dall’ a.m.s., e poi restituiti in ossequio alla norma di interpretazione autentica di cui all’art. 14, co. 7, l. n. 266/1999.

Gli arretrati riconosciuti nel 2000 e nel 2001 riguarderebbero pertanto gli scatti aggiuntivi e non l’a.m.s., e dunque il Tar avrebbe riconosciuto interessi e rivalutazione su una voce stipendiale per la quale non erano stati chiesti.

Comunque il Tar avrebbe errato nel riconoscere valenza interpretativa e non innovativa, e dunque efficacia ex tunc anziché ex nunc all’art. 14, co. 7, l. n. 266/1999.

3. Gli appelli sono da respingere.

3.1. Giova anzitutto ricostruire il quadro normativo di riferimento.

L’art. 2, comma 1, d.l. n. 341/1996 conv. in l. n. 427/1996, dispone, – per quel che interessa in questa sede -, che ai vice commissari, ai commissari ed ai commissari capo della Polizia di Stato, è attribuita una autonoma maggiorazione stipendiale, comprensiva degli scatti gerarchici attribuiti, nei seguenti importi mensili lordi:

a) a decorrere dal 1° settembre 1995 ai vice commissari lire 80.000, ai commissari lire 140.000, ai commissari capo lire 30.000;

b) a decorrere dal 1° dicembre 1995 ai vice commissari lire 90.000, ai commissari lire 150.000, ai commissari capo lire 32.000.

Il riferimento normativo alla necessità di ricomprendere nell’autonoma maggiorazione stipendiale gli "scatti gerarchici attribuiti" aveva comportato, in prima applicazione, l’assorbimento nella a.m.s. degli scatti aggiuntivi previsti dall’art. 4, comma 2, d.P.R. n. 150/1987.

Dispone, in particolare, l’art. 4, comma 2, d.P.R. n. 150/1987, che "in caso di promozione o nomina alla qualifica superiore, nell’ambito dello stesso livello retributivo, viene attribuito uno scatto aggiuntivo del 2,50 per cento dello stipendio in godimento da riassorbirsi solo in caso di promozione o di nomina a qualifica che comporta il passaggio a livello retributivo superiore".

In prosieguo è intervenuta la norma interpretativa di cui all’art. 14, comma 7, l. n. 266/1999, a tenore della quale nell’autonoma maggiorazione stipendiale non sono assorbiti gli scatti aggiuntivi di cui all’art. 4, co. 2, d.P.R. n. 150/1987. Dispone infatti il citato art. 14, che l’art. 2, comma 1, d.l. n. 341/1996 "si interpreta nel senso che l’autonoma maggiorazione stipendiale ivi prevista non assorbe gli scatti aggiuntivi attribuiti (…) ai sensi (…) dell’articolo 4, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 10 aprile 1987, n. 150".

In applicazione di tale previsione, nel corso del 2000 l’Amministrazione dell’interno ha proceduto alla revisione di circa 2000 posizioni stipendiali, tra cui quelle degli odierni appellati, finalizzata alla restituzione degli scatti aggiuntivi erroneamente assorbiti.

3.2. Chiarito il quadro normativo, giova delimitare la materia del contendere come si è delineata in primo grado in virtù del principio della domanda.

Con i ricorsi di primo grado si era inizialmente lamentata la mancata corresponsione dell’autonoma maggiorazione stipendiale di cui all’art. 2, comma 1, d.l. n. 341/1996, conv. in l. n. 427/1996.

Nel corso del giudizio di primo grado i ricorrenti riconoscevano che l’autonoma maggiorazione stipendiale era stata pagata, ma in ritardo, per cui riducevano la loro originaria domanda solo a interessi e rivalutazione.

In fatto, la maggiorazione stipendiale ha assorbito gli scatti aggiuntivi, sicché la somma corrisposta è stata inferiore a quella che si sarebbe corrisposta senza assorbimento.

Per l’effetto, la domanda di primo grado deve intendersi rivolta a conseguire l’integrale maggiorazione stipendiale, in aggiunta e non con assorbimento degli scatti aggiuntivi.

3.3. Il Tar ha ritenuto che l’a.m.s. fosse stata corrisposta solo dopo i d.m. del 2000 e del 2001, e ha per l’effetto riconosciuto interessi e rivalutazione.

Sono agli atti i moduli CENAPS che a dire dell’Amministrazione proverebbero la corresponsione degli arretrati per cinque mesi a partire da settembre1995.

Ma tali moduli sono privi di data e dunque non provano la data di pagamento degli arretrati.

I provvedimenti del 2000 e del 2001con il riconoscere gli scatti aggiuntivi inizialmente assorbiti, liquidandoli, attribuisce, di fatto, l’integrale autonoma maggiorazione stipendiale, in quanto la corresponsione della integrale maggiorazione stipendiale ma con assorbimento degli scatti è equivalente alla corresponsione solo parziale della medesima.

Infatti, come osservato, in un primo momento tali scatti aggiuntivi venivano assorbiti nell’autonoma maggiorazione stipendiale, e poi restituiti, con decreti del 2000 e del 2001, in applicazione della norma di interpretazione autentica recata dal’art. 14, comma 7, l. n. 266/1999.

In tale restituzione, non venivano riconosciuti interessi e rivalutazione.

In definitiva, il Tar ha individuato una somma tardivamente pagata, e la ha qualificata come somma dovuta per a.m.s.; a rigore andava qualificata come somma dovuta per scatti aggiuntivi, ma come osservato, non sono che due volti della medesima vicenda.

Va condivisa la tesi del Tar secondo cui l’art. 14, comma 7, l. n. 266/1999 è norma di interpretazione autentica, con sua applicazione ex tunc e non ex nunc. Per l’effetto, il riconoscimento, in applicazione di tale norma, della spettanza degli scatti aggiuntivi, non assorbiti dalla a.m.s., opera sin dalla data di operatività della a.m.s., con conseguente spettanza, in sede di restituzione degli scatti aggiuntivi, di interessi e rivalutazione monetaria.

3.4. Si deve, in sintesi, ritenere, che:

a) l’a.m.s. è stata corrisposta sin da marzo 2006;

b) in virtù dei provvedimenti del 2000 e del 2001 si è provveduto al riconoscimento, ora per allora, degli scatti aggiuntivi inizialmente assorbiti;

c) la domanda di parte di primo grado deve intendersi finalizzata a conseguire interessi e rivalutazione sulle somme complessivamente dovute sia a titolo di scatti aggiuntivi che di autonoma maggiorazione del contendere.

4. Per l’effetto, gli appelli vanno respinti.

Le spese di lite devono essere compensate considerate novità e complessità delle questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe, previa riunione, li respinge.

Compensa tra le parti le spese e gli onorari di lite.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2010 con l’intervento dei Signori:

Giuseppe Barbagallo, Presidente

Paolo Buonvino, Consigliere

Rosanna De Nictolis, Consigliere, Estensore

Domenico Cafini, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo e motivi della decisione

E’ impugnata la sentenza n. 3662 del 24 aprile 2007 con la quale il Tar del Lazio ha respinto il ricorso dell’avv. Nicolò d’Alessandro avverso le operazioni di selezione delle offerte nonché avverso la graduatoria finale ed i verbali di aggiudicazione al signor A.C. dell’unità immobiliare sita in Catania via Sant’Euplio n. 164, atti tutti relativi alla gara funzionale alla dismissione del patrimonio immobiliare dell’Inail.

L’appellante, terzo graduato all’esito della gara per l’aggiudicazione dell’immobile suindicato, ripropone in questo grado le censure già fatte valere senza successo dinanzi ai primi giudici. In particolare, insiste nel rilevare la palese irregolarità delle operazioni di gara (donde la richiesta di annullamento degli atti in primo grado gravati) nella parte in cui, contro la espressa previsione della lex specialis di gara, sono state ritenute ammissibili le offerte dei primi due graduati nonostante che le stesse non fossero contenute in buste debitamente chiuse e sigillate.

Si sono costituiti in giudizio l’Inail, il Ministero dell’economia, il Consorzio G. (soggetto incaricato per conto della Società di cartolarizzazione degli immobili pubblici della vendita di unità immobiliari a destinazione non residenziale), nonché il prof. A.C. (aggiudicatario) per resistere al ricorso e per chiederne il rigetto.

All’udienza del 30 marzo 2010 il ricorso in appello è stato trattenuto per la decisione.

Come si evince dalla premessa, la questione da dirimere riguarda l’ammissibilità delle offerte dei soggetti risultati primi due graduati all’esito delle operazioni di gara. L’appellante, risultato terzo nella graduatoria finale delle offerte, assume, così reiterando la censura di primo grado, che dette offerte andavano escluse in quanto difformi dalle prescrizioni della lex specialis, nella parte in cui imponeva, a pena di esclusione (punto 3.1.1 del Regolamento d’asta; prescrizione già contenuta nell’avviso d’asta n. 6 del 24 maggio 2005), che la documentazione di gara (come anche la busta contenente l’offerta economica) dovesse essere contenuta "in un plico chiuso e sigillato".

Il Tar ha disatteso le censure di primo grado sul rilievo che l’espressione appena richiamata non dovesse essere intesa in senso stretto, e cioè come richiedente una vera e propria sigillatura con ceralacca dei lembi di chiusura dei plichi, essendo sufficiente l’adozione di accorgimenti atti ad escludere ipotesi di manomissione; in ogni caso, i primi giudici hanno ritenuto dirimente il fatto che nessuna manomissione dei plichi contenenti l’offerta dell’aggiudicatario e del soggetto secondo graduato sia stata in concreto accertata.

Il Collegio condivide il rilievo censorio dell’appellante e trova che il ragionamento sviluppato dal Tar nella impugnata sentenza, se pur in astratto meritevole di adesione, mal si adatti al caso in esame.

Anzitutto, è evidente che il regolamento di gara (come già l’avviso d’asta) laddove, sotto espressa comminatoria di esclusione per il caso di inadempienza, ha richiesto ai concorrenti, in aggiunta alla chiusura delle buste, l’ulteriore accorgimento della loro sigillatura, ha inteso imporre ai partecipanti alla selezione un onere ulteriore, funzionale ad evitare il rischio di manomissione delle buste e di alterazione del loro contenuto, una volta che le stesse fossero uscite dalla sfera di disponibilità dei partecipanti alla gara; infatti, soltanto la sigillatura della busta (e non la semplice chiusura) consente di verificare, attraverso l’accertamento della sua integrità, la non compromissione di tale basilare principio (posto a tutela di intuibili esigenze di trasparenza e par condicio competitorum) relativo alla intangibilità delle offerte a seguito dello spirare dei termini fissati per la loro presentazione.

Vero è che, in astratto, come ricordato dal Tar, con la espressione " plico sigillato" non deve intendersi necessariamente l’apposizione sui lembi di chiusura delle buste di un’impronta su ceralacca (ciò che compendia il senso tradizionale del termine), essendo ammissibili altri analoghi accorgimenti capaci di preservare il contenuto delle buste da rischi di manomissioni (rectius, capaci di evidenziare eventuali manomissioni delle buste).

Ma nel caso in esame non risulta che i soggetti collocatisi in graduatoria in posizione poziore rispetto all’odierno appellante abbiano fatto ricorso a simili accorgimenti, alternativi alla tradizionale sigillatura delle buste (cui ha fatto invece ricorso l’appellante a mezzo della apposizione dell’impronta di un sigillo su ceralacca). Lo stesso Tar dà atto della chiusura delle buste a mezzo di colla e di nastro adesivo (ma quest’ultimo accorgimento peraltro non ha trovato riscontri negli originali delle buste esibiti in giudizio e nella dichiarazione del Presidente del Consorzio G. rilasciata in data 2 marzo ed acquisita agli atti di causa), ma è evidente che anche tali accorgimenti (non accompagnati da sigle anonime sui lembi di chiusura) non sono funzionali a sventare il rischio di manomissione delle buste, data la loro riproducibilità, senza particolari alterazioni sui lembi di chiusura.

In definitiva, al di là dei contenuti concreti che può assumere l’accorgimento della sigillatura delle buste ed alla stessa ammissibilità di forme alternative all’impronta su ceralacca, a ragione l’appellante si duole della mancata osservanza (da parte dei soggetti controinteressati) di modalità di chiusura dei lembi (sovrapposti) capaci di scongiurare il rischio di manomissione delle buste contenenti la documentazione di gara (nonché l’offerta economica); e ciò a fronte di una chiara clausola di gara che comminava espressamente con la esclusione la eventuale inosservanza della forma del "plico chiuso e sigillato".

Né appar convincente il rilievo del Tar secondo cui sarebbe stato onere dell’odierno appellante dimostrare in concreto la intervenuta manomissione dei plichi dei concorrenti graduati in posizione poziore. Anzitutto, così ragionando, si verrebbe a gravare il concorrente di una vera e propria prova diabolica (atteso che, dopo l’apertura delle buste ad opera della commissione di gara, sarebbe ben difficile accertare eventuali manomissioni delle buste anteriori a tale operazione, tenuto conto della possibilità di reincollare i lembi di chiusura all’esito dell’eventuale operazione fradudolenta di manipolazione del contenuto documentale); inoltre, le regole procedimentali di garanzia, una volta fissate nella lex specialis di gara e presidiate dalla espressa clausola di esclusione in caso di inosservanza, assumono valenza ex se, nel senso che è sufficiente dimostrare la loro violazione formale perché alle stesse debba essere riconosciuta la portata precettiva e sanzionatoria di cui sono capaci. In altri termini, non è necessario che risulti provato (né da parte dei soggetti interessati, né da parte della amministrazione) che si sono in concreto verificate quelle conseguenze pregiudizievoli per scongiurare le quali (soltanto) la regola è stata imposta all’osservanza di tutti i concorrenti.

In definitiva, l’appello va accolto e, in riforma della impugnata sentenza, deve essere accolto il ricorso di primo grado, con il consequenziale annullamento degli atti in quella sede gravati, salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione adotterà in esecuzione della presente decisione.

Le spese del doppio grado di giudizio devono essere compensate, in ragione del profilo meramente formale di accoglimento del ricorso di primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello di cui in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti in quella sede gravati.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 marzo 2010 con l’intervento dei Signori:

Giuseppe Barbagallo, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Roberto Garofoli, Consigliere

Giancarlo Montedoro, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.