Autore: Admin

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Ritenuto in fatto

1. – Con ordinanza emessa il 23 marzo 2009, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 5, 10, primo comma, 41, 117, primo e secondo comma, lettera e), e 118 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4-bis, della legge della Regione Veneto 6 aprile 2001, n. 10 (Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche), introdotto dall’art. 16 della legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo), secondo cui «È vietato il commercio su aree pubbliche in forma itinerante nei centri storici dei comuni con popolazione superiore ai cinquantamila abitanti».

Il rimettente premette di essere stato adìto a seguito di ricorso proposto dalla “Associazione dei venditori ambulanti immigrati con licenza di commercio itinerante” e da altri due cittadini extracomunitari, entrambi in possesso di autorizzazione per l’esercizio di attività di commercio «su area di tipo B (in forma itinerante), a carattere permanente per il settore merceologico non alimentare». I ricorrenti – sottolinea il giudice a quo – hanno impugnato per incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere e vizio di motivazione l’ordinanza contingibile ed urgente adottata dal Sindaco del Comune di Venezia il 13 giugno 2008, prot. n. 255264, con la quale – sul presupposto della ritenuta sussistenza di pericoli per la sicurezza urbana e l’incolumità pubblica e sulla base della norma censurata – è stato «vietato il trasporto senza giustificato motivo di mercanzia in grandi sacchi di plastica e borsoni nel centro storico del Comune di Venezia» ed è stato sancito che «il predetto trasporto, se accompagnato con la sosta prolungata nello stesso luogo o in aree limitrofe deve essere considerato come atto direttamente ed immediatamente finalizzato alla vendita su area pubblica in forma itinerante ed in quanto facenti parte sostanziale dell’atto di vendita, rientrando nella fattispecie prevista e sanzionata dalla vigente legislazione regionale».

Rilevata la legittimazione dei ricorrenti ed il perdurante interesse degli stessi, malgrado l’ordinanza impugnata avesse efficacia sino al 31 dicembre 2008, avendo tale provvedimento prodotto medio tempore effetti, il Giudice a quo ritiene che, alla stregua delle doglianze espresse, la questione di legittimità costituzionale «assume carattere logicamente prioritario» rispetto all’esame delle doglianze oggetto del giudizio, e che, inoltre, non sia possibile pervenire ad una interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione, atteso il suo tenore letterale.

Nel merito, il Tar osserva come sarebbe innanzitutto violata la competenza statale in materia di concorrenza, a norma degli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost., poiché il «commercio itinerante costituisce una delle forme attraverso cui si esplica la libertà di iniziativa economica consistente nel commercio su aree pubbliche», come provato anche dalla disciplina dettata dall’art. 28 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59), che prevede «una sorta di catalogo dei limiti» che, in base all’art. 41 Cost., possono essere imposti alla libertà di iniziativa economica a fronte di valori costituzionalmente rilevanti.

Le Regioni, quindi, pur potendo intervenire in tale settore per i profili inerenti alle materie di propria competenza (quali il commercio e l’urbanistica), non potrebbero eludere la competenza statale in materia di concorrenza, né i princípi di proporzionalità ed adeguatezza. Sicché, per il rimettente, il divieto introdotto dalla norma contestata, finirebbe per comportare una irragionevole e contraddittoria «eliminazione di una delle modalità attraverso le quali, per la normativa statale, può essere svolta l’attività commerciale».

Quanto alla dedotta violazione degli artt. 3, 5 e 118 Cost., il Tar sottolinea che tanto la normativa statale che quella regionale innanzi richiamate demandano ai Comuni l’adozione di appositi provvedimenti per limitare l’esercizio del commercio itinerante su aree pubbliche. La competenza comunale trova, dunque, la propria ragion d’essere nella necessità di non porre limiti che non rispondano a specifiche esigenze connesse alle peculiarità del territorio. La disposizione censurata opera, invece, in modo del tutto indifferenziato in ambiti territoriali disomogenei, in guisa tale da comprimere irragionevolmente l’autonomia comunale, privata della possibilità di differenziare fra loro le varie situazioni territoriali, sociali ed economiche, nonché di governare l’elemento della disomogeneità distinguendo tra il commercio svolto legittimamente (come nella specie) e quello abusivo.

Ritenuto, poi, che il commercio itinerante «riguarda attualmente in modo prevalente se non esclusivo la piccola imprenditoria degli extracomunitari», per il Tar risulterebbero, infine, violati gli artt. 2, 3, 4, 10, primo comma, 41 e 117, primo comma, Cost. Vietando, infatti, soltanto tale tipo di commercio, esso sarebbe discriminato rispetto ad altre forme di commercio su aree pubbliche, quali quelle su posteggi dati in concessione in sede fissa. La previsione censurata comprometterebbe, pertanto, la libertà di iniziativa economica e il diritto al lavoro, riconosciuti come diritti inviolabili agli stranieri regolari, per i quali vale il principio di parità di trattamento sancito dalla Convenzione OIL 24 giugno 1975, n. 143, ratificata dalla legge 10 aprile 1981, n. 158 (Ratifica ed esecuzione delle convenzioni numeri 92, 133 e 143 dell’Organizzazione internazionale del lavoro), anche se si tratti di lavoratori autonomi, con conseguente violazione dell’art. 10, primo comma, Cost. Per altro verso, la normativa in questione introdurrebbe un effetto discriminatorio indiretto, secondo quanto prevede l’art. 2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica). Ciò, in particolare, alla luce dei princípi affermati, in tema di diritti da riconoscere ai cittadini extracomunitari e del carattere «universale dei diritti fondamentali, come il diritto al lavoro e alla libera iniziativa economica, del cittadino extracomunitario regolare».

2. – Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia, chiedendo la declaratoria di non fondatezza della sollevata questione, con riferimento a tutti gli evocati profili.

In particolare, riguardo alle censure riferite agli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost., il Comune – affermata la riconducibilità della regolamentazione de qua alla materia del commercio (ex art. 117, quarto comma, Cost.) e non già a quella della tutela della concorrenza – deduce che, comunque, è lo stesso legislatore statale (nel d.lgs. n. 114 del 1998) a prevedere che siano le Regioni a fissare i criteri generali per l’individuazione delle aree in cui è consentito il commercio in forma itinerante, con la possibilità di precludere tale attività nelle aree aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale, nonché per motivi di viabilità, di carattere igienico sanitario o per altri motivi di pubblico interesse, tutti riscontrabili nel centro storico di Venezia.

Quanto alle denunciate violazioni degli artt. 5 e 118 Cost, il Comune rileva che la norma censurata non sposta verso l’alto la titolarità delle competenze amministrative in materia, ma semplicemente si limita a porre un limite legislativo al potere discrezionale demandato alle amministrazioni comunali; il divieto di commercio nei centri storici di cui alla legge censurata, lungi dal configurarsi quale mero criterio astratto, si riempie di contenuto in considerazione di una scelta pianificatoria che resta di competenza dei Comuni, ai quali è consentita l’adozione di soluzioni calibrate e ponderate rispetto alle specifiche realtà.

Riguardo alle residue censure riferite agli artt. 2, 3, 10, 41 e 117, primo comma, Cost., il Comune di Venezia osserva come, in primo luogo, non sia condivisibile il presupposto stesso della asserita discriminazione derivante dal rilievo che il commercio su aree pubbliche in forma itinerante riguardi in modo prevalente la piccola imprenditoria degli extracomunitari. Dedotta l’inconferenza della evocazione dell’art. 10, primo comma, Cost. ed affermata la inapplicabilità della Convenzione OIL ai commercianti, la parte esclude altresì la possibilità di qualificare il diritto ad esercitare il commercio come diritto inviolabile ai sensi degli artt. 2 e 4 Cost.

3. – Nel giudizio è intervenuta la Regione Veneto la quale ha concluso, anch’essa, per la infondatezza della proposta questione.

Soffermatasi, in particolare, sulla possibilità per le Regioni ed i Comuni, di vietare o limitare il commercio anche al fine di conciliarne l’esercizio con il valore costituzionale della salvaguardia dei beni culturali (ai sensi degli artt. 10 e 52 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137», ed in riferimento all’art. 9 Cost.), la Regione analizza la portata della normativa oggetto di censura, sottolineandone gli aspetti per i quali la stessa deve ritenersi del tutto aderente alle linee già tracciate dalla legislazione statale e non esorbitante dai confini propri della disciplina del commercio, in aderenza all’indirizzo generale, ormai consolidato, teso a salvaguardare e valorizzare i beni culturali in tutti i settori della legislazione regionale.

Sul versante, poi, delle singole censure, la Regione contesta l’assunto del Tribunale rimettente secondo il quale la legislazione statale sul commercio rappresenterebbe normativa destinata a tutelare la concorrenza. Anzitutto, infatti, lo stesso d.lgs. n. 114 del 1998, prevede che l’esercizio del commercio possa essere subordinato a divieti e vincoli in presenza di situazioni particolari, bilanciando fra loro esigenze contrapposte. In linea più generale, si rileva che, dopo la riforma costituzionale del 2001 e l’attribuzione alle Regioni della competenza legislativa esclusiva in materia di commercio, queste ultime non sono più condizionate nella loro autonomia dalla legislazione statale in materia, sicché quest’ultima non può, di per sé, essere ora “riletta” come disciplina della tutela della concorrenza. Per la Regione, dunque, la norma oggetto di contestazione assicurerebbe un contemperamento ragionevole tra la libertà dei commercianti ambulanti e «limitatissime eccezioni, oggettivamente motivate dall’esigenza di tutelare alcuni centri storici particolarmente fragili e delicati», non potendosi peraltro ravvisare alcuna discriminazione o turbativa sul versante della concorrenza tra differenti categorie di operatori economici.

Quanto alla dedotta lesione del principio di sussidiarietà verticale e della autonomia comunale, la Regione deduce, anzitutto, che il principio di sussidiarietà verticale non viene in discorso in ipotesi in cui, come nella specie, la legge non attribuisca funzioni amministrative, ma individui essa stessa un divieto che limiti le normali attribuzioni amministrative. Inoltre, l’autonomia comunale si configura proprio in funzione delle scelte del legislatore. In terzo luogo, la legge regionale contestata attribuisce ai Comuni un significativo spazio di intervento. In quarto luogo, l’intervento legislativo è stato attuato in via del tutto sussidiaria, avendo i Comuni avuto quattro anni di tempo per individuare le aree ove il commercio ambulante deve essere limitato o vietato. D’altra parte, l’intervento legislativo regionale è stato il più circoscritto possibile e trova base normativa nella discrezionalità insita nella disciplina del commercio.

Con riferimento agli ultimi profili di censura, la Regione sottolinea infine come il divieto introdotto sia «del tutto coerente e corrispondente alle esigenze di tutela dei valori in gioco, in quanto è specificamente il commercio in forma itinerante ad avere un impatto particolarmente negativo sulle parti più fragili e preziose delle principali città d’arte», rendendo dunque ragionevole la diversa disciplina rispetto al commercio su aree pubbliche con posteggio fisso.

3.1. – Nell’imminenza dell’udienza, la Regione Veneto ha depositato una articolata memoria integrativa in cui ribadisce ed argomenta ulteriormente le proprie difese.

Considerato in diritto

1. – Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto censura l’art. 4, comma 4-bis, della legge della Regione Veneto 6 aprile 2001, n. 10 (Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche), introdotto dall’art. 16 della legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo), in base al quale «È vietato il commercio su aree pubbliche in forma itinerante nei centri storici dei comuni con popolazione superiore ai cinquantamila abitanti».

A giudizio del rimettente, la norma sarebbe contraria: a) agli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, posto che il «commercio itinerante costituisce una delle forme attraverso cui si esplica la libertà di iniziativa economica» e che le Regioni – pur potendo intervenire in tale settore per i profili inerenti alle materie di propria competenza (quali il commercio e l’urbanistica) – non possono eludere la competenza statale in materia di concorrenza, né i princípi di proporzionalità ed adeguatezza, attraverso un divieto «assoluto, inderogabile, generalizzato, non giustificato da concrete e localizzabili esigenze»; b) agli artt. 3, 5 e 118 Cost., in quanto la norma censurata opera in modo del tutto indifferenziato in ambiti territoriali disomogenei, in guisa tale da comprimere irragionevolmente l’autonomia comunale, privata della possibilità di differenziare fra loro le varie situazioni territoriali, sociali ed economiche, nonché di governare l’elemento della disomogeneità distinguendo tra il commercio svolto legittimamente (come nella specie) e quello abusivo; c) agli artt. 2, 3, 4, 10, primo comma, 41 e 117, primo comma, Cost., poiché (ritenuto che il commercio itinerante «riguarda attualmente in modo prevalente se non esclusivo la piccola imprenditoria degli extracomunitari») la norma censurata: 1) limiterebbe la libertà di iniziativa economica e il diritto al lavoro, riconosciuti come diritti inviolabili agli stranieri regolari; 2) violerebbe il principio di parità di trattamento sancito dalla Convenzione OIL 24 giugno 1975, n. 143, ratificata dalla legge 10 aprile 1981, n. 158 (Ratifica ed esecuzione delle convenzioni numeri 92, 133 e 143 dell’Organizzazione internazionale del lavoro), con conseguente violazione dell’art. 10, primo comma, Cost.; 3) introdurrebbe un effetto discriminatorio indiretto, secondo quanto prevede l’art. 2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione della direttiva 2000/43/CE per la parità di trattamento tra le persone indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica); 4) infine, discriminerebbe tale tipo di commercio rispetto ad altre forme di commercio su aree pubbliche, quali quelle su posteggi dati in concessione in sede fissa.

2. – La legge regionale n. 10 del 2001 regolamenta, ai sensi del Titolo X del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59), l’esercizio del commercio su aree pubbliche (art. 1), nelle due forme del commercio “con posteggio” (art. 3) e del commercio “in forma itinerante” (art. 4).

In particolare, quanto alla determinazione delle zone in cui può essere svolta l’attività, l’art. 2, comma 1, lettera b), prevede l’individuazione, da parte dei Comuni, delle aree «nelle quali l’esercizio del commercio è vietato o sottoposto a condizioni particolari per motivi di viabilità, di carattere igienico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse, nonché per motivi di salvaguardia di aree aventi valore architettonico, storico, artistico e ambientale». E, con specifico riferimento alla disciplina del «rilascio delle autorizzazioni per il commercio in forma itinerante», l’art. 4, comma 3, nel sancire che tale tipo di commercio «può essere svolto su qualsiasi area pubblica», esclude dall’esercizio dell’attività le aree espressamente interdette dal Comune. Sotto questo profilo, peraltro, la disciplina regionale si conforma a quanto previsto dall’art. 28, comma 16, del d.lgs. n. 114 del 1998, secondo cui – nello stabilire l’ámbito e le modalità dello svolgimento di tale peculiare forma di commercio (art. 28, comma 15) – i Comuni individuano, «altresì le aree aventi valore archeologico, storico, artistico e ambientale nelle quali l’esercizio del commercio […] è vietato o sottoposto a condizioni particolari ai fini della salvaguardia delle aree predette» e possono stabilire «divieti e limitazioni all’esercizio anche per motivi di viabilità, di carattere igienico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse […]».

Infine, dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), la Regione Veneto ha apportato alcune modifiche all’art. 4 della legge regionale in esame: l’art. 16, comma 1, della legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo), ha aggiunto il censurato comma 4-bis, che appunto vieta «il commercio su aree pubbliche in forma itinerante nei centri storici dei comuni con popolazione superiore ai cinquantamila abitanti»; a sua volta, l’art. 13 della legge regionale 16 agosto 2007, n. 21 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di imprenditoria, flussi migratori, attività estrattive, acque minerali e termali, commercio, artigianato e industria), ha aggiunto il comma 4-ter, secondo il quale «In deroga a quanto previsto al comma 4-bis i comuni possono rilasciare appositi nulla osta solo per particolari manifestazioni o eventi».

3. – La prima censura mossa dal rimettente riguarda la violazione del combinato disposto degli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost., dedotta sull’assunto che il «commercio itinerante costituisce una delle forme attraverso cui si esplica la libertà di iniziativa economica» e che le Regioni – pur potendo intervenire in tale settore per i profili inerenti alle materie di propria competenza (quali il commercio e l’urbanistica) – non possono eludere la competenza statale in materia di concorrenza, né i princípi di proporzionalità ed adeguatezza, attraverso un divieto «assoluto, inderogabile, generalizzato, non giustificato da concrete e localizzabili esigenze».

3.1. – La censura non è fondata.

In termini generali, va rilevato che questa Corte, con giurisprudenza costante (da ultimo, sentenze n. 52 del 2010 e n. 237 del 2009), ha ritenuto che, per individuare la materia in cui devono essere ascritte le disposizioni oggetto di censure, non assuma rilievo dirimente la mera qualificazione che di esse dà il legislatore (statale o regionale), ma occorra fare riferimento all’oggetto della disciplina stessa, tenendo conto della sua ratio e tralasciandone gli aspetti marginali e riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche l’interesse tutelato.

Per non limitarsi alla, pur inequivoca, intitolazione («Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche»), appare indubbio che le disposizioni della legge in esame – avendo quale oggetto specifico la normativa regionale del commercio su aree pubbliche – siano riconducibili immediatamente alla materia «commercio», di competenza residuale delle regioni (sentenze n. 165 e n. 64 del 2007); e che anche il contenuto della disposizione censurata risulti coerente alla ratio perseguita dalla medesima legge, essendo del tutto naturale che, nell’ámbito di una generale regolamentazione della specifica attività del commercio in forma itinerante, vada ricompresa anche la possibilità di disciplinarne nel concreto lo svolgimento, nonché quella di vietarne l’esercizio in ragione della particolare situazione di talune aree metropolitane (centri storici dei Comuni con popolazione superiore a cinquantamila abitanti, di modo che l’esercizio del commercio stesso avvenga entro i limiti qualificati invalicabili della tutela dei beni ambientali e culturali. Infatti, la ratio del divieto trova altresì giustificazione nello scopo di garantire, indirettamente, attraverso norme che ne salvaguardino la ordinata fruizione, la valorizzazione dei maggiori centri storici delle città d’arte del Veneto a forte vocazione turistica.

D’altronde, di tale esigenza si è fatto carico anche il legislatore statale con il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137), che – rendendo esplicito che le pubbliche piazze, le vie, le strade e gli altri spazi urbani di interesse artistico o storico rientrano fra i beni culturali, e che essi sono pertanto oggetto di tutela ai fini della conservazione del patrimonio artistico e del decoro urbano (art. 10, comma 4, lettera g) – ha ribadito, in conformità di quanto già stabilito dall’art. 28, comma 16, del d.lgs. n. 114 del 1998, che i Comuni «individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio» (art. 52).

3.2. – Si deve a questo punto sottolineare che il rimettente – nel formulare la menzionata censura riferita agli artt. 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost. – muove dal presupposto che il d.lgs. n. 114 del 1998 costituisca legislazione statale a tutela della concorrenza e come tale continui a condizionare l’autonomia legislativa regionale anche dopo la riforma costituzionale del 2001, che pure ha attribuito alle Regioni competenza legislativa residuale in materia di commercio.

Va, tuttavia, rilevato che l’assunto su cui si basa tale premessa è già stato esplicitamente smentito da questa Corte, la quale – ritenuto che «a seguito della modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione, la materia “commercio” rientra nella competenza esclusiva residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost.» – ha chiarito che «il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 […] si applica, ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, soltanto alle Regioni che non abbiano emanato una propria legislazione nella suddetta materia» (ordinanza n. 199 del 2006), cosa che la Regione Veneto ha fatto appunto con la norma censurata, aggiunta alla legge regionale n. 10 del 2001 dall’art. 16 della legge regionale n. 7 del 2005.

D’altra parte, altrettanto errata si appalesa l’ulteriore affermazione del giudice a quo, secondo cui l’attuale normativa regionale si discosterebbe in maniera rilevante da quella dettata dal d.lgs. n. 114 del 1998; infatti – pur dovendosi ribadire che, dopo la riforma costituzionale del 2001 e l’attribuzione della competenza legislativa residuale in materia di «commercio» alle Regioni, queste ultime non sono condizionate nella loro autonomia dalla precedente legislazione statale in tema di commercio ben potendo «autonomamente rispondere alle esigenze di cui intendeva farsi carico la […] norma statale, valutando l’opportunità di esercitare in tal senso la propria competenza legislativa» (sentenza n. 1 del 2004) –, è agevole rilevare come la legge regionale si muova in stretta concordanza con quella statale, che già attribuiva alle Regioni poteri di programmazione in materia di limiti agli insediamenti commerciali allo specifico fine di salvaguardare i centri storici e l’arredo urbano (art. 6, comma 2, lettera b; art. 10, comma 1, lettera b; art. 28, comma 12, d.lgs. n. 114 del 1998).

3.3. – Nel merito, dunque, il profilo di censura prospettato dal rimettente (anche in quanto fondato sul presupposto, qui smentito, di una asserita antinomia della norma censurata rispetto alle ragioni di tutela della concorrenza che il Tar attribuisce alle disposizioni del d.lgs. n. 114 del 1998, assunto quasi a parametro interposto) non è condivisibile. Ciò, sia con riferimento (come detto) alla impossibilità di ritenere oggi la potestà residuale delle Regioni in materia di commercio condizionata da tale normativa statale preesistente alla riforma costituzionale del 2001 (sentenza n. 1 del 2004 ed ordinanza n. 199 del 2006, citate), sia in quanto la norma regionale censurata (per il suo limitato ámbito applicativo, riconnesso alla specificità della situazione dei singoli centri storici interessati) non risulta connotata da quella particolare rilevanza macroeconomica che giustifica, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., l’intervento esclusivo dello Stato, attraverso misure di considerevole entità, come tali idonee ad incidere sull’equilibrio economico generale, mediante la riduzione o l’eliminazione di vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra le imprese, che (come tale) non può tollerare differenziazioni nel territorio nazionale (sentenze n. 45 del 2010 e n. 14 del 2004).

La norma censurata, pertanto, non produce alcuna lesione di regole a tutela della concorrenza, giacché il divieto sancito dalla Regione Veneto non incide, né direttamente né indirettamente, sulla libertà di concorrenza; esso si colloca infatti – senza introdurre discriminazioni fra differenti categorie di operatori economici che esercitano l’attività in posizione identica o analoga – nel diverso solco della semplice regolamentazione territoriale del commercio (disciplinata in coerenza con la salvaguardia dei beni culturali caratterizzanti la specifica realtà del territorio regionale) ed appare razionalmente giustificato dalle concrete e localizzabili esigenze di tutela di altri interessi di rango costituzionale.

Né risulta violato il principio di cui all’art. 41 Cost. (peraltro evocato dal rimettente in connessione con l’art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.). Infatti, questa Corte ha costantemente negato che sia «configurabile una lesione della libertà d’iniziativa economica allorché l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale», purché, per un verso, l’individuazione di quest’ultima «non appaia arbitraria» e, «per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue» (ex plurimis sentenze n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009). Come già detto, la disposizione censurata assicura un contemperamento ragionevole fra la libertà dell’esercizio del commercio su aree pubbliche in forma itinerante (la cui autorizzazione, peraltro, abilita all’esercizio della relativa attività in tutto il territorio nazionale: art. 4, comma 2, della legge regionale n. 10 del 2001) e l’introduzione di limitate eccezioni, oggettivamente motivate dall’esigenza di non superare i limiti posti a tutela dei centri storici delle grandi città d’arte della Regione.

4. – Il Tar deduce, altresì, la violazione degli artt. 3, 5 e 118 Cost. (quest’ultimo parametro richiamato quale espressione della sussidiarietà cosiddetta verticale), in quanto la norma censurata opererebbe in modo del tutto indifferenziato in ambiti territoriali disomogenei, in guisa tale da comprimere irragionevolmente l’autonomia comunale, privata della possibilità di differenziare fra loro le varie situazioni territoriali, sociali ed economiche, nonché di governare l’elemento della disomogeneità distinguendo tra il commercio svolto legittimamente (come nella specie) e quello abusivo.

4.1. – Anche queste censure non sono fondate.

Innanzitutto, l’evocato principio di sussidiarietà verticale, sotteso all’art. 118 Cost., attiene propriamente al riparto fra i diversi livelli di governo dell’esercizio delle funzioni amministrative, così come astrattamente previste e modellate dalla legislazione di riferimento. Esso non viene perciò in rilievo allorché, come nella specie, il legislatore regionale (nell’ámbito di una propria competenza) non istituisca o attribuisca funzioni amministrative (né sposti verso l’alto la titolarità delle relative competenze), bensì imponga esso stesso un divieto, il quale concorre a definire i limiti di legge entro i quali deve svolgersi poi la normale attività amministrativa di attuazione (sentenza n. 128 del 2010).

In secondo luogo, va rilevato che la legge regionale n. 10 del 2001 tiene comunque conto del ruolo dei Comuni, e ne valorizza le competenze e le scelte pianificatorie, con riferimento (tra l’altro), sia alla individuazione delle altre «aree nelle quali l’esercizio del commercio è vietato o sottoposto a condizioni particolari per motivi di viabilità, di carattere igienico sanitario o per altri motivi di pubblico interesse, nonché per motivi di salvaguardia di aree aventi valore architettonico, storico, artistico e ambientale» (art. 2, comma 1, lettera b), sia al rilascio delle autorizzazioni per il commercio sulle aree pubbliche in forma itinerante (art. 4, comma 1), sia, soprattutto, alla possibilità di derogare al divieto di cui alla norma impugnata «per particolari manifestazioni o eventi» (art. 4, comma 4-ter).

Né si configura un vizio derivante dalla asserita equiparazione (che con tutta evidenza non sussiste) tra chi svolge legittimamente l’attività di commercio itinerante (il quale, pur dovendo sottostare allo specifico divieto, può, come già detto, operare liberamente su tutto il residuo territorio non solo regionale ma nazionale) e chi commerci abusivamente, senza alcun titolo che lo legittimi a tale attività.

5. – Il Tar lamenta, infine, la violazione degli artt. 2, 3, 4, 10, primo comma, 41 e 117, primo comma, Cost., poiché la norma impugnata: a) limiterebbe la libertà di iniziativa economica e il diritto al lavoro, riconosciuti come diritti inviolabili agli stranieri regolari; b) violerebbe il principio di parità di trattamento sancito dalla Convenzione OIL 143/1975, ratificata dalla legge n. 158 del 1981 (con conseguente violazione dell’art. 10, primo comma, Cost.); c) introdurrebbe un effetto discriminatorio indiretto, secondo quanto prevede l’art. 2, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 215 del 2003; d) infine, discriminerebbe tale tipo di commercio rispetto ad altre forme di commercio su aree pubbliche, quali quelle su posteggi dati in concessione in sede fissa.

5.1. – Le censure non sono fondate.

Il rimettente, nel formularle, muove dalla premessa secondo cui il commercio itinerante «riguarda attualmente in modo prevalente se non esclusivo la piccola imprenditoria degli extracomunitari»; e in ciò ravvisa una discriminazione (diretta e/o indiretta) per il solo fatto che un divieto avente carattere generale e indistinto riferito ad una categoria di operatori economici, nei fatti verrebbe ad incidere maggiormente sugli extracomunitari regolari muniti di autorizzazione al commercio itinerante.

Tale argomentazione non può essere condivisa. La disposizione censurata non attribuisce alcuna rilevanza, esplicita o implicita, alla nazionalità degli operatori muniti di autorizzazione al commercio su aree pubbliche in forma itinerante, la quale assume quindi valore di circostanza di mero fatto. Il contenuto precettivo della norma ha carattere generale ed obiettivo (ancorato esclusivamente alle modalità di svolgimento di detta peculiare attività) e non possiede alcuna valenza discriminatoria, prescinde completamente dalla provenienza, appartenenza etnica, cittadinanza o condizione giuridica soggettiva di chi esercita quel tipo di commercio.

L’erroneità del presupposto porta al superamento dei profili di incostituzionalità sopra riportati alle lettere a), b) e c), che il rimettente ritiene conseguenza dell’asserita discriminazione operata dalla norma censurata nei confronti dei commercianti ambulanti extracomunitari.

Infine, neppure sussiste la dedotta disparità di trattamento tra chi esercita il commercio su aree pubbliche in forma itinerante e chi lo esercita su posteggi in sede fissa (ex art. 3 della legge regionale n. 10 del 2001). L’eterogeneità (anche sotto il profilo della diversità di requisiti e regolamentazione) delle attività messe a confronto non consente di affermare la sussistenza di una violazione del principio di uguaglianza, che viceversa appare salvaguardato ove si consideri che il divieto di cui alla norma censurata si applica anche agli operatori del commercio su aree pubbliche in sede fissa, allorquando i medesimi si avvalgano della facoltà (loro attribuita dal comma 3 del citato art. 3) di esercitare il commercio anche in forma itinerante.

La qual cosa dimostra ulteriormente come il divieto espresso dalla norma censurata, lungi dall’operare discriminazioni di tipo soggettivo, trovi la sua giustificazione nella obiettiva esigenza di regolamentare tale attività nel rispetto di peculiari realtà territoriali quali i centri storici delle città d’arte (sentenza n. 388 del 1992).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4-bis, della legge della Regione Veneto 6 aprile 2001, n. 10 (Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche), introdotto dall’art. 16 della legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2004 in materia di miniere, acque minerali e termali, lavoro, artigianato, commercio e veneti nel mondo), sollevata – in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 5, 10, primo comma, 41, 117, primo e secondo comma, lettera e), e 118 della Costituzione – dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Paolo GROSSI, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’8 luglio 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri in data 13 ottobre 2009, la Regione Marche, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha sollevato, in riferimento all’art. 132 della Costituzione, nonché in riferimento al principio di leale collaborazione, questione di legittimità costituzionale della legge 3 agosto 2009, n. 117 (Distacco dei Comuni di Casteldieci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant’Agata Feltria e Talamello dalla Regione Marche e loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna, nell’ambito della Provincia di Rimini, ai sensi dell’articolo 132, secondo comma, della Costituzione), con la quale è stato, appunto, disposto il distacco dei citati Comuni dalla Regione Marche e la loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna, con inserimento dei medesimi nell’ambito territoriale della Provincia di Rimini.

Rileva la ricorrente che la legge – la quale, come fa notare la stessa ricorrente, è stata promulgata dal Presidente della Repubblica facendo uso della formula prevista per le leggi ordinarie e non di quella, specifica, prevista dall’art. 46, comma 3, della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo) – consta di tre soli articoli, dei quali, il primo dispone, appunto, il distacco e la conseguente aggregazione territoriale; il secondo detta una specifica disciplina sostanziale e procedimentale per gli adempimenti derivanti dalla attuazione dell’art. 1; il terzo fissa la data di entrata in vigore della legge nel giorno successivo a quello di sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

1.1.– Nel ricostruire l’iter che ha condotto alla adozione della legge impugnata, la ricorrente rammenta che il suo procedimento di formazione ha avuto inizio con la richiesta di referendum, formulata dai Comuni interessati e dichiarata legittima con provvedimento dell’Ufficio centrale per il referendum del 27 giugno 2006; che la consultazione popolare si è svolta nei giorni 17 e 18 dicembre 2006 e che, con la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto, ha dato un risultato favorevole al distacco dei predetti comuni dalle Marche ed alla loro aggregazione alla Emilia-Romagna, come da comunicato della Presidenza del Consiglio dei ministri, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del successivo 28 dicembre.

Sono quindi stati richiesti dal Governo, che nell’occasione ha allegato lo schema di disegno di legge predisposto dal Ministro dell’interno, i pareri dei Consigli regionali delle due regioni interessate che, con deliberazione del 14 novembre 2007, per l’Emilia-Romagna, e con deliberazione del 17 marzo 2008, per le Marche, sono stati resi, rispettivamente, in senso favorevole dalla prima e non favorevole dalla seconda.

Essendo, nel frattempo, decaduto, a causa dell’intervenuto scioglimento delle Camere, il citato disegno di legge governativo, in occasione della apertura della XVI Legislatura, sono stati presentati tre diversi progetti di legge di iniziativa parlamentare volti a realizzare il medesimo scopo di quello decaduto. Questi, dopo l’esame in Commissione, nel corso del quale è stato approntato un testo unificato, sono transitati per la Assemblea della Camera dei Deputati che ha discusso ed approvato, nelle sedute del 4 e 6 maggio 2009, il testo unificato. Il successivo 7 maggio il testo licenziato dalla Camera è stato trasmesso al Senato per l’esame in Commissione – alla quale, al fine di accelerare il procedimento, il disegno di legge è stato deferito in sede deliberante – ove esso è stato definitivamente approvato il 29 luglio 2009.

2.– Così ricostruito l’iter della legge censurata, la Regione Marche ritiene che quest’ultima sia in contrasto con l’art. 132 della Costituzione in quanto il parere espresso dalla sua Assemblea legislativa, sebbene acquisito alla procedura parlamentare, non è stato oggetto di considerazione in maniera ufficiale e conoscibile nel corso di questa, come invece sarebbe richiesto dalla detta norma costituzionale. La legge medesima, ad avviso della ricorrente, si porrebbe in contrasto, altresì, col principio di leale collaborazione, che deve informare le relazioni fra i soggetti istituzionali, in quanto la Regione Marche non sarebbe stata posta in condizione di conoscere le ragioni in forza della quali le Camere hanno disatteso il suo parere non favorevole allo scorporo territoriale.

2.1.– Prima di motivare le predette censure la Regione ricorrente, dato atto che le sue doglianze attengono a vizi di carattere procedimentale intervenuti nell’approvazione della legge impugnata, si sofferma sulla giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di rilevabilità di siffatte irregolarità, osservando che sin dal 1957 essa ha chiarito che, così come quelle relative alle disposizioni di rango costituzionale di contenuto sostanziale, anche «le violazioni delle norme strumentali per il processo formativo della legge (sono) suscettibili di sindacato costituzionale», essendo il procedimento legislativo «soggetto al controllo di costituzionalità attraverso la verifica dell’esistenza dei vizi tipici delle leggi, compresi quelli procedimentali».

Svolta questa premessa, la difesa della ricorrente ricorda come l’art. 132 della Costituzione individui una ipotesi di legge atipica, in relazione alla quale sono previste delle forme aggravate di approvazione, una delle quali è, appunto, la previa acquisizione dei pareri dei Consigli regionali interessati dal fenomeno di distacco-aggregazione da essa disciplinato; trattasi di previsione eccezionale, volta a creare un’articolata interlocuzione fra le popolazioni direttamente interessate, le assemblee rappresentative delle Regioni coinvolte e quelle nazionali.

2.2.– Sulla base di questo rilievo, ritiene la ricorrente Regione che detta finalità sarebbe frustrata ove si ritenessero soddisfatti i vincoli procedimentali prescritti dal citato art. 132 della Costituzione tramite la mera acquisizione formale dei pareri dei Consigli regionali, senza che questi siano effettivamente presi in considerazione nell’ambito della procedura legislativa e senza che siano rese conoscibili all’esterno, in particolare al Consiglio regionale che abbia reso il parere non favorevole, le ragioni per le quali ci si è discostati da essi.

In tal senso militerebbe anche la stessa giurisprudenza della Corte, la quale, con la sentenza n. 334 del 2004, ha riconosciuto ai pareri dei Consigli regionali interessati «l’imprescindibile valore sistemico, consistente nel portare all’interno del procedimento il punto di vista delle altre popolazioni non direttamente coinvolte da(lla …) operazione», onde fornire anche alle «valutazioni di tali altre popolazioni» una «congrua tutela», cosicché «l’acquisizione e l’esame dei pareri dei consigli regionali» non possono che avere «sicura incidenza ai fini dell’eventuale approvazione della legge di modifica territoriale».

2.3.– Dato il carattere non vincolante dei pareri in questione, la richiamata «sicura incidenza» non può consistere, secondo la ricorrente, altro che nella effettiva e sostanziale considerazione di essi nel corso del procedimento di formazione legislativa e nel formale riscontro di tale considerazione negli atti del procedimento medesimo.

Che i pareri espressi in sede regionale abbiano una rilevanza centrale nella procedura legislativa costituisce convincimento che è, d’altra parte, maturato anche all’interno delle stesse Camere. La ricorrente osserva, infatti, come la Commissione parlamentare per le questioni regionali, pur dando parere favorevole al distacco aveva segnalato, in considerazione del parere non favorevole espresso dalla Regione Marche, «l’opportunità di una valutazione del merito di tali pronunciamenti nel corso dell’esame del provvedimento»; il che, ribadisce la ricorrente, non è, però, avvenuto.

Da nessun atto formale, infatti, risultano conoscibili i motivi che hanno indotto le Camere a discostarsi dal parere espresso dal Consiglio regionale delle Marche: non dalla formula di promulgazione; non dal messaggio col quale il Presidente del ramo del Parlamento che per ultimo ha approvato la legge ne ha licenziato il testo; non da quest’ultimo o da un separato atto contestuale; non, infine, dalle relazioni delle Commissioni parlamentari referenti.

2.4.– A tali omissioni formali corrisponde anche un silenzio sostanziale; infatti, lamenta la Regione, al suo ricordato parere in sede di discussione parlamentare è stato assegnato un peso trascurabile o è stato apprezzato solo in quanto dava conto dell’esistenza di ragioni a sostegno della operazione di distacco territoriale.

La ricorrente, pur dandosi carico del fatto che in linea generale l’ordinamento non prevede un obbligo di motivazione degli atti legislativi, osserva, però, che sussistono, in relazione a specifici aspetti, talune eccezioni.

Richiama, a tal proposito, la sentenza n. 14 del 1964 della Corte costituzionale ove è detto che «di norma, non è necessario che l’atto legislativo sia motivato», inferendo da ciò che tale principio concerne non la «totalità» ma, solo, la «normalità» dei casi.

L’art. 132 della Costituzione, nel prevedere la necessità di sentire i Consigli regionali, richiede, altresì, che sia dato conto dei motivi in base ai quali il punto di vista espresso da tali assemblee legislative non è stato seguito.

Affinché sia soddisfatto il prescritto obbligo di motivazione, non è sufficiente che siano genericamente indicati i motivi per i quali si procede al distacco – in tal senso la difesa regionale ricorda che l’art. 1 della legge impugnata richiama la «particolare collocazione territoriale e i peculiari legami storici, economici e culturali» che i Comuni distaccati hanno con la provincia di Rimini – occorrendo, invece, che siano specificate le ragioni per le quali non sono stati condivisi i punti di vista espressi dai Consigli regionali. Sarebbe stato necessario, in altre parole, che il legislatore avesse esplicitato i motivi per i quali le soluzioni, alternative al distacco territoriale, che la Regione Marche aveva prospettato nel suo parere come preferibili e che anzi essa già aveva iniziato a mettere in pratica, erano state ritenute impraticabili o insufficienti.

2.5.– Quanto alle modalità attraverso le quali il surrichiamato obbligo deve essere adempiuto, la difesa regionale ritiene che esse siano libere, purchè «esteriorizzate in qualche atto formale caratterizzato da un regime di pubblicità»; atto che, nel caso che interessa, come ricordato, sarebbe carente.

3.– Andando, poi, ad esaminare il contenuto del parere contrario reso dalla Regione Marche, la difesa di quest’ultima rileva che esso si fonda essenzialmente sulle seguenti quattro ragioni: a) pur sussistendo motivi di carattere economico-sociale e logistico a fondamento della richiesta di distacco, tuttavia, sono, rispetto all’accoglimento di quest’ultima, «maggiormente opportune, efficaci ed economiche azioni programmatorie sul territorio interessato ed interventi concordati fra i vari enti locali della Valle del Marecchia e le Regioni interessate»; b) già è stato, a tal fine, sottoscritto un protocollo d’intesa tra i Presidenti delle Regioni e delle Provincie interessate, volto a risolvere i problemi sollevati dalle popolazioni ed Amministrazioni coinvolte; c) fra i Comuni oggetto di distacco e gli altri enti locali delle Marche sono da tempo «consolidati […] positivi rapporti di collaborazione interistituzionale che è opportuno mantenere»; d) vi è «l’esigenza primaria di mantenimento dell’attuale assetto territoriale, sociale e culturale, nonché dell’immagine unitaria della Regione, della quale i Comuni interessati rappresentano una parte significativa». Di tali puntuali ragioni, nessuna è stata oggetto della benché minima considerazione nello svolgimento dell’iter legislativo, dato questo che, secondo la ricorrente, depone per l’accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.

Al riguardo, la difesa ricorrente segnala una circostanza che, a suo avviso, sarebbe dirimente: nel cosiddetto “fascicolo d’Assemblea” posto a disposizione dei componenti della Camera dei deputati ai fini della discussione dei testi di legge non erano stati inseriti i due atti costituzionalmente necessari ai sensi dell’art. 132, secondo comma Cost., ossia i pareri espressi dalle Assemblee regionali interessate; parimenti era stato omesso qualsiasi riferimento a tali atti nella documentazione allegata al testo del disegno di legge distribuito, dopo l’approvazione di Montecitorio, in Senato.

Nessuna sorpresa, chiude sul punto la ricorrente, che nel dibattito parlamentare non siano stati esaminati gli argomenti contenuti nel parere della Regione Marche, visto che i singoli parlamentari neppure sono stati posti in condizione di conoscerli.

4.– Riguardo al secondo motivo di censura, relativo alla violazione del principio di leale collaborazione, la ricorrente riferisce di essere consapevole dell’insegnamento della Corte, in base al quale, riguardo alla funzione legislativa, non sono previste necessarie forme di interlocuzione fra le Camere e gli enti regionali, ma di essere, tuttavia, consapevole anche della «pervasività» del principio in questione, il quale impone che le relazioni fra soggetti istituzionali siano sempre improntate al reciproco rispetto e considerazione.

Nel definire, pertanto, gli obblighi che in base ad esso gravano sulle Camere, ritiene la ricorrente, che, tenuto conto della elasticità del principio, dinanzi alla peculiarità della statuizione contenuta nell’art. 132 della Costituzione, consistente nella partecipazione, attraverso la necessaria espressione di un parere, delle Assemblee regionali al procedimento legislativo, «non si può fare a meno di ritenere che il rispetto e la considerazione di chi ha reso il parere comportino necessariamente che tale atto sia espressamente esaminato e che (chi) lo ha reso sia messo nelle condizioni di conoscere le ragioni in virtù delle quali le Camere si siano […] determinate in senso difforme».

Rileva, infine, la difesa della Regione Marche che nel procedimento di approvazione della legge impugnata non è rinvenibile neppure «il minimum che deve caratterizzare, in virtù del principio di leale collaborazione, le relazioni tra i soggetti che, a vario titolo, intervengono in un medesimo ciclo funzionale», cioè l’assolvimento degli oneri di mutua informazione.

4.1.– Nel rispetto di quanto sopra le Camere (o almeno quella che per ultima ha approvato il testo di legge) avrebbero dovuto formalmente comunicare alla Regione Marche le risultanze dell’esame del parere da questa formulato e le ragioni per le quali era stato disatteso, ovvero si doveva fare in modo che la detta Regione potesse essere resa edotta su quanto sopra indicato tramite la adozione, da parte del Parlamento di atti formali dotati di un’adeguata pubblicità.

In assenza di tutto ciò, data la mancanza del «reciproco rispetto e considerazione» fra organi istituzionali, non può – secondo la ricorrente – non ritenersi violato il principio di leale collaborazione.

5.– Si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la infondatezza della questione di legittimità costituzionale della legge n. 117 del 2009.

5.1.– Afferma la difesa dello Stato, in primo luogo, che la censura, relativa alla scarsa «valorizzazione» nel corso della procedura parlamentare del parere reso dalla ricorrente, formulata da quest’ultima non è fondata. Infatti, per un verso il dettato costituzionale si limita a prevedere che siano sentiti i Consigli regionali, per altro verso il grado di approfondimento del parere è difficilmente quantificabile, infine l’espressione «valorizzazione» è priva di riferimenti costituzionali.

La resistente difesa contesta, altresì, l’affermazione che il parere, obbligatorio ma non certo vincolante, non sia stato esaminato in sede parlamentare: invero, nel corso della discussione sarebbero riscontrabili specifici riferimenti ad esso ed alle ragioni per le quali è stato disatteso.

5.2.– Ma al di là di ciò, ritiene la Avvocatura che la procedura delineata dall’art. 132 della Costituzione richiede la mera acquisizione dei pareri dei Consigli regionali e non anche che sia motivato il superamento del parere contrario al distacco territoriale. La procedura in esame si è quindi svolta regolarmente.

Segnala, ancora, la difesa erariale come la giurisprudenza della Corte abbia evidenziato che l’art. 132 della Costituzione mira a garantire un ruolo preponderante e fondamentale alle popolazioni interessate dal fenomeno di distacco-aggregazione, chiarendo che la collettività locale è l’unico soggetto interessato alla fase prodromica al procedimento legislativo.

5.3.– Quanto alla dedotta violazione del principio di leale collaborazione, parte resistente rammenta come, per costante giurisprudenza della Corte costituzionale, questo non sia invocabile a proposito dell’esercizio della funzione legislativa.

Viene, infine, osservato dalla costituita difesa che le censure formulate dalla ricorrente sono infondate anche nel merito, risultando, dall’esame dei lavori parlamentari, che il parere da questa reso è stato superato, essendo state ritenute (opportunamente, aggiunge la difesa dello Stato) prevalenti le ragioni che legittimavano il distacco rispetto a quelle, pur rappresentate nel parere della Regione Marche, ritenute da quest’ultima a ciò ostative.

6.– Nell’imminenza della pubblica udienza la Regione Marche ha depositato una ampia memoria illustrativa, volta a confutare le difese svolte dalla Avvocatura dello Stato.

6.1.– In particolare, la ricorrente, smentita la circostanza secondo la quale essa si dorrebbe genericamente della mancata valorizzazione nel merito del parere reso dal locale Consiglio regionale, osserva, invece, che i termini del suo ricorso sono riassumibili nelle seguenti premesse e nella conseguente conclusione. Posto che lo speciale procedimento legislativo previsto dall’art. 132, secondo comma, della Costituzione prevede l’espressione di un parere obbligatorio, sebbene non vincolante, dei Consigli regionali interessati alla richiesta; che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, l’acquisizione e l’esame di tale parere deve avere «sicura incidenza ai fini dell’eventuale approvazione della legge di modifica territoriale»; che il concetto di leale collaborazione impone relazioni di reciproco rispetto e considerazione fra i soggetti istituzionali; a tutto ciò deve conseguire che il vincolo procedimentale imposto dalla Costituzione non può ritenersi rispettato con la mera richiesta del parere e con la sua formale acquisizione, essendo, invece, necessario che esso sia anche effettivamente preso in considerazione in termini «espressi, sostanziali e compiuti» e che siano rese note all’organo consultivo le ragioni per le quali il suo parere è stato disatteso.

Poco importa, prosegue la difesa delle Marche, che alcuni parlamentari si siano espressi nel corso della discussione della legge, sugli stessi temi toccati dal parere, come fa rilevate la difesa dello Stato, posto che ciò non prova né la conoscenza del parere da parte di costoro, né, tantomeno, da parte delle Camere nel loro complesso.

6.2.– Riguardo al «presunto obbligo di motivazione» del legislatore, la Regione, chiarendo il contenuto del suo ricorso, precisa di non lamentare la violazione di un generico obbligo in tal senso, ma di dolersi del fatto che, costituendo l’espressione del parere un atto necessario di interlocuzione istituzionale, essa non abbia avuto la possibilità di reperire, in atti parlamentari ufficiali e pubblici, echi nell’esame del suo parere.

Quanto alla violazione del principio di leale collaborazione la difesa regionale pone l’accento, onde evidenziare la inapplicabilità alla fattispecie della giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale che ne nega l’applicabilità al procedimento di formazione delle leggi, sul fatto che in questo caso, essendo la stessa fonte costituzionale a richiedere una forma di collaborazione interistituzionale fra Camere e Regioni, è tale medesima fonte che postula l’applicabilità del principio stesso.

6.3.– Riguardo alla dedotta, da parte resistente, infondatezza delle censure relative al «merito delle scelte politiche fatte con la legge» censurata, la ricorrente Regione, infine, ribadisce che tale aspetto non è in discussione, essendo la censura esclusivamente riferita ad aspetti formali del procedimento di approvazione della legge.

Considerato in diritto

1.– La Regione Marche ha sollevato in via principale questione di legittimità costituzionale della intera legge 3 agosto 2009, n. 117 (Distacco dei Comuni di Casteldieci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant’Agata Feltria e Talamello dalla Regione Marche e loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna, nell’ambito della Provincia di Rimini, ai sensi dell’articolo 132, secondo comma, della Costituzione), ritenendola in contrasto con l’art. 132 della Costituzione nonché col principio di leale collaborazione che deve informare i rapporti interistituzionali.

1.1.– La ricorrente, in particolare, denuncia la legge citata – con la quale, in applicazione del meccanismo legislativo previsto appunto dall’art. 132, secondo comma, della Costituzione, è stato disposto il distacco dei Comuni di Casteldieci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant’Agata Feltria e Talamello dalla Regione Marche e la loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna – in quanto, a suo avviso, nel corso del procedimento parlamentare di approvazione della legge medesima, il parere, reso in senso contrario al distacco, emesso dalla Assemblea legislativa della Regione Marche ai sensi della citata disposizione costituzionale non è stato oggetto di sostanziale considerazione risultante da atti ufficiali e conoscibili, come, invece, avrebbe richiesto l’art. 132 della Costituzione ed in quanto, nel corso dello stesso procedimento legislativo, sarebbe stato, altresì, violato il principio di leale collaborazione, essendo stato il ricordato parere negativo solamente acquisito agli atti, senza che la Regione che lo ha reso sia stata posta in condizione di conoscere i motivi che hanno spinto le Camere a discostarsi da esso, così risultando violate le regole di reciproco rispetto attraverso le quali devono svolgersi le relazioni tra i soggetti cui spettano poteri riconosciuti dalla Costituzione.

2.– Deve, preliminarmente, darsi atto della ammissibilità del ricorso, ancorché rivolto nei confronti di un’intera legge e non di singole disposizioni in essa contenute: infatti, per un verso, il tipo di censure formulate dalla ricorrente, avendo ad oggetto in sostanza le modalità di svolgimento del procedimento di formazione della legge, involgono il testo normativo nella sua globalità, e, per altro verso, la assoluta omogeneità delle disposizioni contenute nella legge n. 117 del 2009 ne consente, in ogni caso, la complessiva impugnazione.

2.1.– Sempre in via preliminare, va rilevato che esula dal presente giudizio la circostanza che la legge censurata sia stata promulgata facendo uso della formula di promulgazione ordinaria e non di quella specifica prevista dall’art. 46, terzo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), per le leggi che dispongono una variazione territoriale ai sensi dell’art. 132, secondo comma, della Costituzione, in quanto la suddetta evenienza, pur evidenziata dalla Regione nell’ampio ed analitico esame delle questioni attinenti all’attuazione dell’art. 132 Cost., non è stata oggetto di censura.

3.– La questione non è fondata.

3.1.– Rileva questa Corte che, con riferimento alla asserita violazione del secondo comma dell’art. 132 della Costituzione, detta disposizione consente, ove si intenda distaccare uno o più Comuni – o Province – da una Regione onde aggregarli ad un’altra, che ciò avvenga solo attraverso un procedimento speciale, plurifasico, aggravato dal previo svolgimento di due adempimenti ulteriori rispetto a quelli legislativi ordinari. In particolare, è previsto che sia dapprima acquisita, tramite l’esperimento di un’apposita consultazione popolare condotta secondo le forme del referendum, la approvazione della maggioranza delle popolazioni degli enti territoriali interessati all’operazione di distacco e di aggregazione e che, quindi, siano, altresì, «sentiti i Consigli regionali» delle due Regioni coinvolte dalla operazione.

Con riferimento a tale secondo adempimento, questa Corte ha chiarito, come più volte ricordato dalla stessa ricorrente, che esso ha la finalità di consentire la complessiva emersione di tutti gli interessi locali implicati nella operazione – e, pertanto, non solo di quelli di cui sono portatori gli abitanti dei Comuni oggetto del distacco e della conseguente aggregazione, il cui momento di valorizzazione è specificamente fornito dalla consultazione referendaria – e la loro organica valutazione: in tal senso è stata, infatti, affermata la «sicura incidenza […che i predetti pareri…] avranno […] ai fini della eventuale approvazione della legge di modifica territoriale» (sentenza n. 334 del 2004).

Si tratta di una conclusione che viene senz’altro ribadita anche in questa sede, tenendo peraltro presente il quadro generale, delineato dalla citata disposizione costituzionale, entro cui i suddetti pareri si collocano.

3.2.– Al riguardo, è opportuno sottolineare che, costituendo la legge impugnata la prima applicazione di quanto previsto dal secondo comma dell’art. 132 Cost. – tra l’altro nel testo modificato dall’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) – la Commissione affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni della Camera ha ritenuto di approfondire, anche in via generale, la materia effettuando una apposita indagine conoscitiva sulle problematiche relative al distacco dei Comuni da una Regione ed alla loro conseguente aggregazione ad un’altra, giungendo alla conclusione, secondo le parole di un suo componente, che «in nessun caso il Parlamento possa essere considerato una sorta di notaio in questo procedimento, per effetto di una serie di fasi precedenti che si sono determinate». In realtà, secondo quanto è stato affermato nel corso dell’indagine e delle relative audizioni, «le Camere del Parlamento sono chiamate a valutare questa tematica, così come tutte le altre, alla luce […] dell’interesse generale, dell’intera comunità politica e dell’intera Repubblica».

È senz’altro rispondente al vero che la difesa della Regione non contesta che il Parlamento possa disattendere la volontà della Regione medesima espressa tramite il parere del suo Consiglio, dato che pone al centro della questione di costituzionalità un diverso aspetto attinente alla assenza, nell’atto legislativo e negli adempimenti formali che lo hanno accompagnato e seguito, di valutazioni che esplicitino i motivi della mancata considerazione di detto parere, sì che, portando alle estreme conseguenze tale argomentazione, potrebbe addirittura dubitarsi della circostanza che esso sia stato preso in esame. Così argomentando la ricorrente giunge, però, a porre a carico del legislatore nazionale vincoli non previsti nel normale iter di formazione delle leggi.

3.3.– Questa Corte non ritiene, né lo ha ritenuto nella sentenza n. 334 del 2004, che la «sicura incidenza» che i pareri espressi dalle Regioni vengono ad avere nell’ambito della procedura prevista dal secondo comma dell’art. 132 Cost. possa concretizzarsi nell’esistenza a carico del Parlamento di ulteriori oneri procedimentali susseguenti alla espressione del parere ed alla sua acquisizione in sede parlamentare.

La norma costituzionale infatti, l’unica che possa porre dei vincoli di carattere procedimentale all’operato degli organi legislativi, non prescrive che, esauritasi la prima delle due fasi in cui si articola lo speciale procedimento di cui all’art. 132, secondo comma, della Costituzione (cioè quella avente ad oggetto la consultazione referendaria e la espressione del parere dei Consigli regionali interessati), la seconda fase (quella cioè che ha inizio con la presentazione del disegno di legge) si svolga secondo forme sostanzialmente diverse rispetto a quelle legislative ordinarie. Richiedere, pertanto, come preteso dalla ricorrente, che gli organi parlamentari «rendano conoscibili le specifiche ragioni in forza delle quali ess(i) si siano eventualmente determinat(i) in senso difforme rispetto ai punti di vista espressi dalle Regioni interessate», o che abbiano oneri motivazionali, equivarrebbe ad inserire un ulteriore aggravamento della procedura non richiesto dalla disposizione che si assume violata.

3.4.– Né da quanto precede potrebbe scaturire un vulnus alle forme di tutela che l’ordinamento appresta alla Regione che si vedesse, in maniera arbitraria ed in contrasto col parere da essa espresso, privata o accresciuta di una parte del suo territorio abituale, posto che la medesima potrebbe (sentenza n. 241 del 2008) impugnare di fronte a questa Corte la legge attraverso la quale si realizzasse la modifica territoriale allegandone, ai sensi dell’art. 3 della Costituzione, la eventuale arbitrarietà sotto la specie della irragionevolezza, essendo evidente, in questo caso, che il vizio dedotto, sebbene non direttamente relativo a parametri attributivi di competenze regionali, ridonderebbe, tuttavia – dato che verrebbe ad incidere in via immediata sulla estensione territoriale entro la quale la Regione eserciterebbe la sua potestas, ampliandone o riducendone l’ambito di applicazione – sulle sue competenze, cosi rendendo ammissibile, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la doglianza formulata da parte della Regione.

4.– È opportuno, infine, per completezza, soffermarsi anche su una argomentazione più volte sottolineata dalla ricorrente, vale a dire il vulnus alla integrale conoscenza dei necessari presupposti della decisione che i parlamentari stavano per assumere, ed alle prescrizioni contenute nel secondo comma dell’art. 132 Cost., che sarebbe stato rappresentato dal mancato inserimento nel cosiddetto “fascicolo d’Assemblea” dei pareri espressi dai Consigli regionali interessati. A prescindere dalla circostanza di fatto che l’esame degli atti parlamentari evidenzia che tali pareri erano ben conosciuti da coloro che sono intervenuti nel dibattito parlamentare, che il diverso contenuto dei due pareri è emerso anche durante lo svolgimento della citata indagine conoscitiva svoltasi presso la prima Commissione della Camera e che ad essi fa esplicito riferimento il parere espresso dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali a conclusione dell’esame della proposta di legge relativa al distacco dei suddetti comuni dalla Regione Marche e alla loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna, deve osservarsi che le modalità di predisposizione della documentazione relativa ai lavori delle Commissioni e dell’Aula rientrano pienamente negli interna corporis delle Assemblee parlamentari e che, quindi, si tratta di un’indagine relativa ad adempimenti materiali propedeutici all’espressione del voto che deve ritenersi «assorbita dalla valutazione circa il corretto svolgimento dei lavori parlamentari, che solo la Camera è competente a compiere» (sentenza n. 379 del 1996).

5.– Egualmente infondato è il motivo di censura svolto sotto il profilo della violazione del principio di leale collaborazione.

Invero, salva ed impregiudicata la assai dubbia congruità del parametro invocato nei confronti di una fattispecie avente ad oggetto lo svolgimento della funzione legislativa (da ultimo, sentenze n. 247 del 2009, n. 371, n. 222 e n. 159 del 2008), anche ove si aderisse alla tesi formulata da parte ricorrente, volta a rivendicare, invece, la pertinenza al caso del parametro costituzionale dedotto, non può non osservarsi che, anche in questa solo astratta ipotesi, la previsione di un onere di informazione – il cui contenuto formale e sostanziale non è, peraltro, univocamente chiarito dalla stessa Regione ricorrente – gravante sulle Camere, in favore del Consiglio regionale che abbia reso il parere ai sensi dell’art. 132, secondo comma, della Costituzione, si risolverebbe in un appesantimento della procedura di approvazione della legge che dispone la variazione territoriale, non giustificato da alcuna norma di rango costituzionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della legge 3 agosto 2009, n. 117 (Distacco dei Comuni di Casteldieci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant’Agata Feltria e Talamello dalla Regione Marche e loro aggregazione alla Regione Emilia-Romagna, nell’ambito della Provincia di Rimini, ai sensi dell’articolo 132, secondo comma, della Costituzione), sollevata dalla Regione Marche, in riferimento all’art. 132, secondo comma, della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’8 luglio 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso spedito per la notifica il 27 novembre e depositato il successivo 3 dicembre 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. l, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 26 settembre 2009, n. 19 (Integrazioni alla legge regionale 31 luglio 2007, n. 32, recante «Norme generali in materia di autorizzazione, accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private»).

1.1.– Il ricorrente, dopo aver ricordato che l’art. 2, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 31 luglio 2007, n. 32 (Norme generali in materia di autorizzazione, accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private), prima dell’attuale integrazione, prevedeva alla lettera a) il non assoggettamento ad autorizzazione solo degli «studi dei medici di medicina generale e pediatri di libera scelta che rispondono a requisiti stabiliti dai vigenti accordi collettivi nazionali», fa presente che la norma regionale censurata stabilisce che all’art. 2, comma 2, lettera a), della citata legge regionale n. 32 del 2007, dopo le parole «collettivi nazionali», sono aggiunte le parole «gli studi privati medici e odontoiatrici che non intendono chiedere l’accreditamento istituzionale», estendendo, quindi, anche a questa ipotesi l’esonero dal sistema autorizzatorio.

Secondo il Governo, l’art. 1, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 19 del 2009, di conseguenza, sarebbe da ritenere costituzionalmente illegittimo, in quanto – escludendo dal regime dell’autorizzazione «gli studi privati medici ed odontoiatrici che non intendono chiedere l’accreditamento istituzionale» – eccederebbe dalla competenza concorrente regionale in materia di tutela della salute, ex art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Per il ricorrente, la disposizione regionale impugnata verrebbe a violare, in particolare, gli artt. 8, comma 4, e 8-ter del decreto legislativo del 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), secondo i quali tutti gli studi medici e odontoiatrici, per la peculiarità dell’attività posta in essere e, comunque, ove debbano essere erogate «prestazioni di chirurgia ambulatoriale o procedure diagnostiche di particolare complessità che comportino un rischio per la sicurezza del paziente», devono essere autorizzati previa verifica del possesso dei requisiti fissati con il d.P.R. 14 gennaio 1997 recante «Approvazione dell’atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per l’esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private (previsioni rilevanti relative agli ambulatori)», emanato d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni, e le Province autonome.

Sempre a detta del ricorrente, il rispetto delle prescrizioni richiamate dal legislatore statale è, difatti, «indispensabile per assicurare livelli essenziali di sicurezza e di qualità delle prestazioni in ambiti nei quali il possesso della dotazione strumentale e la sua corretta gestione e manutenzione assum[ono] preminente interesse per assicurare l’idoneità e la sicurezza delle cure».

1.2.– Inoltre, la norma regionale in esame verrebbe anche ad incidere sui poteri conferiti dal Governo al Commissario ad acta con delibera dell’11 settembre 2008, per la realizzazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo, dal momento che uno degli interventi «prioritari» per il suddetto rientro dovrà essere proprio quello relativo «all’attuazione della normativa statale in materia di autorizzazioni ed accreditamenti istituzionali, mediante adeguamento della vigente normativa regionale».

La disposizione in oggetto, dunque, anche per questo verso, eccederebbe la competenza regionale concorrente attribuita alla Regione in materia dall’art. 117, terzo comma, Cost.

2.– La Regione Abruzzo non si è costituita.

Considerato in diritto

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. l, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 26 settembre 2009, n. 19 (Integrazioni alla legge regionale 31 luglio 2007, n.32, recante «Norme generali in materia di autorizzazione, accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private»).

1.1.– L’art. 1, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 19 del 2009, secondo il ricorrente, nella parte in cui – modificando l’art. 2, comma 2, della legge della Regione Abruzzo n. 32 del 2007 – esclude dal regime dell’autorizzazione ivi previsto «gli studi privati medici ed odontoiatrici che non intendono chiedere l’accreditamento istituzionale», violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost. Esso, infatti, si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali desumibili dagli artt. 8, comma 4, e 8-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge. 23 ottobre 1992, n. 421), secondo i quali «gli studi medici e odontoiatrici ove attrezzati per erogare prestazioni di chirurgia ambulatoriale, ovvero procedure diagnostiche e terapeutiche di particolare complessità o che comportino un rischio per la sicurezza del paziente» devono essere autorizzati, previa verifica del possesso dei requisiti fissati con il d.P.R. 14 gennaio 1997 (Approvazione dell’atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano, in materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per l’esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private). Inoltre la suddetta disposizione verrebbe ad incidere sui poteri conferiti dal Governo al Commissario ad acta, con delibera dell’11 settembre 2008, per la realizzazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo, dato che la materia degli accreditamenti e dell’autorizzazione è proprio uno dei settori di intervento previsti dal suddetto piano.

2.– La questione è fondata.

2.1.– A prescindere dall’eventuale incidenza della norma censurata sui poteri conferiti al Commissario ad acta per la realizzazione del Piano di rientro del disavanzo sanitario della Regione Abruzzo, una questione simile a quella attualmente prospettata ha formato oggetto del giudizio di legittimità costituzionale, definito con la sentenza n. 150 del 2010, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art.3, della legge della Regione Puglia 23 dicembre del 2008, n. 45 (Norme in materia sanitaria), disposizione che – analogamente alla norma regionale qui denunciata – prevedeva l’esclusione dal regime dell’autorizzazione per gli studi medici e per gli studi odontoiatrici privati che non intendevano chiedere l’accreditamento, in difformità da quanto stabilito dall’art. 8, comma 4, e dall’art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992.

In tale occasione, questa Corte ha rilevato, difatti, che la disposizione regionale impugnata disattendeva il principio fondamentale dettato dagli artt. 8, comma 4, e 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992, i quali stabiliscono la necessità di tale autorizzazione per gli studi medici ed odontoiatrici privati al fine di «assicurare livelli essenziali di sicurezza e di qualità delle prestazioni, in ambiti nei quali il possesso della dotazione strumentale e la sua corretta gestione e manutenzione assum[ono] preminente interesse per assicurare l’idoneità e la sicurezza delle cure», non rispettando, in tal modo, i limiti imposti dall’art. 117, terzo comma, della Costituzione in materia di tutela della salute.

Infatti, sempre secondo quanto ritenuto nella suddetta decisione, «se è condivisibile che la competenza regionale in tema di autorizzazione e vigilanza delle istituzioni sanitarie private vada inquadrata nella potestà legislativa concorrente in materia di tutela della salute (di cui all’art. 117, comma terzo, Cost.), resta, comunque, […] precluso alle Regioni di derogare a norme statali che fissano principi fondamentali»; né assume rilievo «(l)a circostanza che queste strutture non abbiano l’accreditamento presso il servizio sanitario nazionale» perché tale elemento «non incide sul tipo di prestazioni che esse vengono ad erogare».

2.2.– Tale orientamento, per l’assoluta identità dei presupposti e della ratio, deve essere nella specie confermato con conseguente dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma regionale qui impugnata.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale, dell’art. l, comma 1, della legge della Regione Abruzzo del 26 settembre 2009, n. 19 (Integrazioni alla legge regionale 31 luglio 2007, n. 32, recante «Norme generali in materia di autorizzazione, accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private»).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l’8 luglio 2010.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Motivi della decisione

Con sentenza 26.6.06 il Tribunale di Mantova condannava per il delitto di turbata libertà dell’industria e del commercio C. Andrea, C. Gianguido e C. Carlo e quest’ultimo anche per i delitti di appropriazione indebita e di violazione di segreti industriali, delitti tutti aggravati ex art. 61 nn. 7 e 11 c.p.; condannava altresì tutti i predetti al risarcimento dei danni in favore della costituita parte civile Azionaria Costruzioni Macchine Automatiche – ACMA S.p.A. (d’ora innanzi, più semplicemente ACMA S.p.A.), fissando a loro carico una provvisionale.
Questi, in sintesi, i fatti come ricostruiti in prime cure: C. Carlo, ex direttore generale della ACMA S.p.A., società leader nel campo delle macchine automatiche per il riempimento di liquidi, si era indebitamente appropriato di una serie di disegni tecnici, progetti e numerosi altri documenti aziendali coperti da segreto e, sfruttando il patrimonio di conoscenze da essi tratto, aveva dato vita a due società – la Engipac e la Weightpack – operanti nel medesimo settore merceologico della ACMA; di qui le imputazioni a suo carico per i delitti p. e p. dagli artt. 646, 623 e 513 c.p., quest’ultimo ascritto anche ai figli Andrea e Gianguido, rispettivamente amm.re unico della Engipac (ma con ruolo di fatto primario anche nella Weightpack) e disegnatore ed utilizzatore materiale delle copie dei progetti provenienti dalla ACMA.
Con sentenza 19.5.09 la Corte d’Appello di Brescia, in parziale riforma della pronuncia di prime cure, assolveva tutti e tre i prevenuti dal delitto di cui all’art. 513 c.p. perché il fatto non sussiste, per l’effetto revocando le statuizioni civili pronunciate in relazione a tale imputazione; dichiarava estinto per intervenuta prescrizione il delitto di appropriazione indebita e rideterminava la pena a carico di C. Carlo in mesi 10 di reclusione, riducendo la provvisionale ad euro 100.000,00 e compensando per un terzo le spese del grado sostenute dalla parte civile.
L’assoluzione dal delitto di cui all’art. 513 c.p. era motivata dall’assenza di frode od inganno nella messa in commercio delle macchine prodotte dagli imputati, nel senso che la frode doveva fungere da mezzo per il raggiungimento dello scopo illecito e, quindi, avere attitudine ad ingannare il soggetto danneggiato (la ACMA) e i terzi acquirenti, cosa che nella fattispecie non era avvenuta perché costoro ben sapevano di trattare con un soggetto che aveva avuto lunga esperienza lavorativa all’interno della ACMA e che, perciò, era in grado di produrre beni di qualità a prezzi inferiori a quelli praticati dalla concorrenza.
Ricorrevano C. Carlo, il PG presso la Corte d’Appello di Brescia e la ACMA S.p.A. contro la sentenza, di cui chiedevano l’annullamento per i motivi qui di seguito riassunti.
Il C. lamentava:
a) erroneamente i giudici del gravame avevano ritenuto inammissibile il motivo d’appello relativo al delitto di cui all’art. 623 c.p. in quanto pedissequamente ripetitivo di una memoria difensiva depositata nel corso del giudizio di primo grado, senza specifiche censure alla motivazione in proposito spesa dalla sentenza del Tribunale: in realtà ciò dipendeva dal fatto che il primo giudice non aveva esaminato le argomentazioni esposte in tale memoria, il che aveva costretto la difesa dell’imputato a riproporne il contenuto in sede di gravame, per altro arricchito dalla specifica doglianza relativa all’aver il primo giudice omesso di considerare che mancava la prova del requisito della misura oggettiva di salvaguardia della segretezza prescritto dall’art. 98 d.lgs. 30/05 (codice della proprietà industriale);
b) il reato p. e p. ex art. 623 c.p. non era configurabile vuoi per la predetta mancanza del requisito di cui all’art. 98 d.lgs. 30/05, vuoi perché la norma codicistica era applicabile soltanto a chi fosse venuto a conoscenza di segreti (mentre il C., per 15 anni presente nella ACMA e creatore della Divisione Liquidi, aveva in prima persona contribuito alla formazione del contenuto della notizia destinata ad essere coperta da segreto industriale), vuoi – infine – perché il requisito della segretezza avente i caratteri prescritti dal cit. art. 98 del codice della proprietà industriale non era stato adeguatamente individuato ed accertato;
c) contrariamente a quanto ritenuto dall’impugnata sentenza, sussistevano gli estremi per il proscioglimento nel merito ex art. 129 cpv. c.p.p.: posto che oggetto dell’appropriazione doveva ritenersi il bene immateriale costituito dalle forme tecniche rappresentate nei documenti aziendali, il delitto di cui all’art. 646 c.p., doveva escludersi perché la ACMA non aveva perso il possesso e la disponibilità del bene medesimo, né era stato provato l’utilizzo dei documenti de quibus nella realizzazione di macchine automatiche per il riempimento di liquidi da parte della Engipac o della Weightpack;
d) mancata motivazione in ordine alla quantificazione della provvisionale in euro 100.000,00.
La ACMA S.p.A. deduceva, ai fini dei propri interessi civili e della parziale compensazione delle spese del secondo grado:
e) l’assoluzione dei C. dal delitto di cui all’art. 513 c.p. si era erroneamente basata sull’assenza di requisiti – come l’inganno del consumatore o del concorrente e/o la vendita di prodotti industriali con segni mendaci – che esulavano da tale previsione normativa, essendo propri, invece, dei reati p. e p. dagli artt. 515 e 517 c.p.;
f) sempre in ordine al reato di cui all’art. 513 c.p., configurabile anche quando la turbativa colpiva una singola azienda (come nel caso di specie) ed era commesso con meri atti di concorrenza sleale (mentre nella vicenda in oggetto vi era molto di più), erroneamente la gravata pronuncia aveva trascurato che mezzo fraudolento atto a turbare la libertà dell’industria e del commercio era anche l’impossessamento subdolo ed indebito di documenti e progetti della ACMA, utilizzandone il relativo know how industriale e commerciale accompagnato da storno di dipendenti, agenti e fornitori della parte civile; effetto della configurabilità del delitto di cui all’art. 513 c.p. era che erroneamente erano state revocate le statuizioni civili, ridotta la provvisionale e compensate per un terzo le spese del grado in rapporto a tale imputazione, sicché la ACMA chiedeva che l’impugnata sentenza fosse annullata ex art. 622 o 623 c.p.p. con rinvio al giudice civile competente per valore in grado d’appello per l’accoglimento delle domande risarcitorie svolte dalla parte civile.
Il PG censurava la sentenza nella parte in cui aveva assolto i C. dal reato di turbata libertà dell’industria e del commercio:
g) per violazione di legge, avendo erroneamente ristretto il concetto di mezzo fraudolento attraverso l’ampliamento del requisito dell’attitudine ingannatrice che, in realtà, non era richiesto dall’art. 513 c.p.;
h) per contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione perché, mentre da un lato affermava la necessità di idonea condotta ingannatrice, dall’altro escludeva che la ACMA ne fosse rimasta vittima, pur confermando nella loro storicità i reati di cui agli artt. 646 e 623 c.p., pacificamente intesi a realizzare una forma di concorrenza sleale; inoltre, ammetteva l’attitudine ingannatrice laddove parlava di mezzi fraudolenti (l’appropriazione indebita) posti in essere prima dell’immissione sul mercato dei prodotti concorrenziali.
1 – Il motivo che precede sub a) è infondato.
Il Tribunale aveva espressamente disatteso le difese del C. con duplice ratio decidendi formulata in via alternativa, ovvero sia perché il concetto penalistico di notizia destinata al segreto non soffriva interferenze ad opera di quello ricavabile dall’art. 98 del codice della proprietà industriale sia perché, anche in ipotesi di applicazione di tale ultima norma come norma extrapenale integratrice, nel caso di specie ne sarebbero occorsi tutti i requisiti (su ciò la sentenza di prime cure aveva diffusamente motivato).
A fronte di ciò l’appello del C. si era limitato ad una contestazione meramente assertiva e, per di più, circoscritta al solo aspetto inerente all’assenza di misure oggettive adeguate al mantenimento del segreto industriale, dando per presupposto ciò che – invece – la sentenza appellata aveva negato con dovizia di argomentazioni.
Di conseguenza, il motivo era effettivamente inammissibile perché con esso il C. non esaminava specificamente – per confutarle – tutte le considerazioni svolte dal provvedimento impugnato.
A riguardo è appena il caso di ricordare che è inammissibile – per mancanza della specificità del motivo prescritta dall’art. 581 lett. c) – il ricorso per cassazione quando manchi l’indicazione della correlazione tra le ragioni argomentate dalla decisione impugnata e quelle poste a fondamento dell’atto d’impugnazione, che non può ignorare le affermazioni del provvedimento censurato senza cadere nel vizio di aspecificità, che conduce, ex art. 591 co. 1° lett. c) c.p.p., all’inammissibilità del ricorso (cfr. Cass. n. 19951 del 15.5.2008, dep. 19.5.2008; Cass. n. 39598 del 30.9.2004, dep. 11.10.2004; Cass. n. 5191 del 29.3.2000, dep. 3.5.2000; Cass. n. 256 del 18.9.1997, dep. 13.1.1998).
2 – L’inammissibilità dell’appello circa il delitto p. e p. ex art. 623 c.p. preclude il motivo che precede sub b) e, con esso, ogni discorso in ordine ad eventuale prescrizione del reato, essendosi già formato il giudicato sul punto all’esito della sentenza di prime cure, non validamente impugnata a riguardo, con conseguente impossibilità di dichiarare ex articolo 129 c.p.p. in cassazione una – in ipotesi – intervenuta prescrizione del reato (v. giurisprudenza costante di questa S.C.: Sez. III n. 35885 del 22.6.01, dep. 4.10.01, rv. 220068; Sez. V n. 4867 del 29.11.2000, dep. 5.2.01, rv. 219060; Sez. III n. 1693 del 19.4.2000, dep. 1°.6.2000, rv. 216584).
3 – Il motivo che precede sub c) è infondato perché muove dall’erroneo presupposto che la contestata appropriazione indebita abbia avuto ad oggetto un bene immateriale come la proprietà industriale: al contrario, la lettera e lo spirito dell’art. 646 c.p. non consentono altro oggetto materiale che denaro od altra cosa mobile (sulla non estensione del concetto di “cosa mobile” anche a beni immateriali v., ad es. Cass. Sez. II n. 36592 del 26.9.07, dep. 4.10.07, rv. 237807; in generale sul concetto di cosa mobile a fini penalistici v. altresì Cass. Sez. II n. 9802 del 7.5.84, dep. 8.11.84, rv. 166566; Cass. Sez. I n. 8514 del 12.2.74, dep. 14.11.74, rv. 128491).
Invero, per cosa mobile – secondo la nozione desumibile, nella sua massima estensione, dall’art. 624 cpv. c.p. – deve intendersi qualsiasi entità di cui in rerum natura sia possibile una fisica detenzione, sottrazione, impossessamento od appropriazione, e che a sua volta possa spostarsi da un luogo ad un altro o perché ha l’attitudine a muoversi da sé oppure perché può essere trasportata da un luogo ad un altro o, ancorché non mobile ab origine, resa tale da attività di mobilizzazione ad opera dello stesso autore del fatto, mediante sua avulsione od enucleazione.
In altre parole, la nozione penalistica di cosa mobile non coincide con quella civilistica, rivelandosi per certi aspetti più ridotta e, per altri, più ampia: è più ridotta laddove non considera cose mobili le entità immateriali – come, appunto, le opere dell’ingegno e i diritti soggettivi – che, invece, l’art. 813 c.c. assimila ai beni mobili; è più ampia, laddove comprende beni che, originariamente immobili o costituenti pertinenze di un complesso immobiliare (queste ultime assoggettate dall’art. 818 c.c. al regime dei beni immobili), siano mobilizzati, divenendo quindi asportabili e sottraibili e, pertanto, potenzialmente oggetto di appropriazione.
Ulteriore conferma di ciò si desume – come sopra si è accennato – dall’art. 624 cpv. c.p., che considera cosa mobile anche l’energia, elettrica o di altra natura, munita di valore economico: infatti, come si evince dalla relazione ministeriale sul progetto del codice penale (vol. 2, p. 438 e ss.), il legislatore avvertì l’esigenza di chiarire la connotazione materiale di un bene come l’energia che, fino a quel momento, aveva fatto sorgere dubbi in molti autori di dottrina.
Ma, come si è visto, il legislatore non si è spinto oltre, mantenendo costante il requisito di base della naturalistica fisicità della cosa mobile nella sua accezione penalistica, né il principio di stretta legalità consente di estendere ulteriormente la nozione anche alla proprietà industriale.
Da quanto precede, deve concludersi che nel caso di specie l’appropriazione ha avuto ad oggetto soltanto i documenti (di cui l’imputato aveva il possesso in virtù del ruolo aziendale rivestito in seno alla ACMA S.p.A., quale direttore generale della “Liquid Division”) analiticamente elencati al capo n. 1) così come contestato nell’editto accusatorio, documenti intesi nella loro cartacea fisicità non separabile dall’intrinseco valore consistente nella sintesi delle informazioni tecniche in essi contenuta.
Quanto all’assunto secondo cui non ne sarebbe stato provato il concreto utilizzo nella produzione di macchine automatiche da parte della Engipac o della Weightpack, osserva questa S.C. che le sentenze di merito (conformi sul punto) hanno invece motivatamente statuito il contrario, con riferimento anche alla deposizione (definita di esemplare chiarezza dai giudici del gravame) del teste Adami.
Le obiezioni a riguardo mosse dal ricorrente non fanno altro che sollecitare, in sostanza, un nuovo esame nel merito delle risultanze istruttorie, il che è ovviamente precluso in sede di legittimità.
Ne discende l’insussistenza degli estremi per far luogo all’invocato proscioglimento nel merito ex art. 129 cpv. c.p.p.
4 – Il motivo che precede sub d) collide – senza addurre argomento alcuno per un suo ipotetico superamento – contro la costante giurisprudenza di questa S.C. che nega la ricorribilità per cassazione del provvedimento che liquida una provvisionale, in quanto privo di valore vincolante di giudicato in sede civile e destinato ad essere travolto – per il suo carattere di provvisorietà – dalle statuizioni definitive sul risarcimento del danno (cfr. Cass. Sez. V n. 5001 del 17.1.07, dep. 7.2.07, rv. 236068; Cass. Sez. IV n. 36760 del 4.6.04, dep. 17.9.04, rv. 230271; Cass. n. 4973/2000, rv. 215770; Cass. n. 2246/91, rv. 186722).
5 – I motivi che precedono sub e), f), g) e h) – da trattarsi congiuntamente perché tutti sostanzialmente inerenti all’esatta interpretazione dell’art. 513 c.p. – vanno disattesi perché infondati, sia pure correggendosi nei termini che seguono, ai sensi dell’art. 619 cpv. c.p.p., la motivazione espressa dalla gravata pronuncia, che confonde con una (non ravvisabile) frode ai danni della parte civile e/o dei consumatori il mero impiego di mezzo fraudolento, pur sicuramente riconoscibile nella violazione del segreto industriale da parte di C. Carlo, ex direttore della Divisione liquidi della ACMA, ovvero di violazione dell’obbligo di fedeltà di cui all’art. 2105 c.c., inteso nella sua accezione giuslavoristica di abuso di posizione.
Si consideri, invece, che il delitto p. e p. ex art. 513 rientra nel titolo VIII del secondo libro del codice, relativo ai reati contro il c.d. ordine economico, espressione di sintesi per indicare una pluralità di interessi protetti che vanno dall’ordine del lavoro alla libertà di produzione e scambio di beni e servizi, dall’affidamento del consumatore alla libera concorrenza etc.
Già l’oggetto giuridico dell’art. 513 c.p. segnala una prima divaricazione tra la fattispecie normativa ed il fatto addebitato ai C., nel senso che la loro condotta non impediva né turbava l’attività produttiva e commerciale della ACMA (che è normalmente continuata), ma si limitava a farle un’illecita concorrenza mediante fraudolenta violazione del segreto industriale.
Ma il bene della libertà di concorrenza forma oggetto non dell’art. 513, bensì del successivo art. 513 bis c.p., che limita l’incriminazione alla sola alterazione di una (leale) concorrenza posta in essere con violenza o minaccia e non anche con mezzi fraudolenti.
Dunque, nell’un caso il bene protetto è la libertà stessa di iniziativa economica nel settore dell’industria e del commercio, nell’altro la correttezza della concorrenza.
Né si può ritenere che l’art. 513 c.p. svolga la funzione di integrare ed esaurire l’area di penalizzazione non ricoperta dall’art. 513 bis c.p. e ciò non solo e non tanto per tenore letterale, collocazione sistematica e precedenza cronologica, quanto per la diversità – oltre che di oggetto giuridico (di cui s’è detto) – di soggetto attivo, elemento oggettivo ed elemento psicologico.
Infatti, mentre soggetto attivo del delitto p. e p. ex art. 513 c.p. può essere chiunque, nella fattispecie di cui all’art. 513 bis c.p. agente è soltanto l’imprenditore commerciale (sostanzialmente inteso, a prescindere dalla veste formale rivestita; sulla natura di reato proprio dell’art. 513 bis c.p. cfr. Cass. Sez. VI n. 1089 del 22.10.08, dep. 13.1.09, rv. 243187; Cass. Sez. II n. 26918 del 16.5.01, dep. 3.7.01, rv. 219804; Cass. Sez. VI n. 7627 del 31.1.96, dep. 30.7.96, rv. 206603).
Nell’uno l’elemento materiale consiste in un’azione impeditiva o perturbatrice dell’industria o del commercio realizzata attraverso violenza sulle cose o mezzi fraudolenti, nell’altro è integrato – invece – da concorrenza attuata mediante violenza o minaccia (alle persone); mentre la concorrenza consiste in uno sviamento di clientela, in quanto tale incidente sulla destinazione dell’attività economica, ovvero sul target a valle dell’attività produttiva, id est sul raggiungimento del consumatore, l’impedimento o la turbativa dell’industria o del commercio agiscono a monte, sulla possibilità stessa di produrre o scambiare beni o servizi ancor prima di arrivare alla platea dei potenziali acquirenti.
Quanto all’elemento psicologico, nell’art. 513 è necessario il dolo specifico (“… per impedire o turbare l’esercizio ..”), mentre nell’art. 513 bis basta quello generico.
Trasferendo nel caso di specie le considerazioni che precedono, deve rilevarsi che il fatto addebitato ai C. non coincide con la fattispecie dell’art. 513 né con quella dell’art. 513 bis c.p.: della seconda presenta il soggetto attivo (quanto ai soli C. Carlo e Andrea), l’oggetto giuridico, il dolo generico e la forma della concorrenza illecita, ma non anche i connotati della violenza o della minaccia; della prima ha il mezzo fraudolento, ma non l’azione perturbatrice od impeditiva dell’attività economica né l’interesse violato e il dolo specifico.
A quest’ultimo riguardo, infatti, si noti che ai C. si contesta non l’aver agito al fine precipuo di impedire o turbare l’attività della ACMA S.p.A., ma solo l’aver svolto un’attività concorrenziale che, sebbene illecita perché basata sulla violazione dell’altrui segreto industriale, nondimeno aveva di mira esclusivamente un utile economico.
Manca, dunque, quell’essenziale nesso teleologico tra i mezzi fraudolenti adoperati e l’impedimento o la turbativa del commercio o dell’industria che già un’antica giurisprudenza di questa S.C. (Sez. VI n. 548 del 5.3.70, dep. 27.6.70, rv. 1 14717) aveva ritenuto essenziale per la sussistenza del delitto p. e p. ex art. 513 c.p.
In sintesi, quel che si ascrive ai C. al capo n. 3 della rubrica non è altro che una forma di concorrenza illecita o sleale civilisticamente rilevante ex artt. 2958 e ss. c.c., ma sprovvista di sanzione penale perché esterna all’area incriminatrice dei citati artt. 513 e 513 bis c.p.
Questo, in breve, il principio di diritto: “Gli atti di concorrenza illecita o sleale posti in essere con mezzi fraudolenti non rientrano nella previsione incriminatrice né dell’art. 513 c.p. né dell’art. 513 bis c.p.”.
6 – In conclusione, tutti i ricorsi sono da rigettarsi. Consegue, ex art. 616 c.p.p., la condanna di C. Carlo e della ACMA S.p.A. al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, Seconda Sezione Penale, rigetta i ricorsi e condanna C. Carlo e la ACMA S.p.A. al pagamento delle spese processuali.

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