Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

OSSERVA
motivi della decisione:
Con sentenza del 27.1.2005, il Tribunale di Firenze dichiarò V.D. responsabile del reato di cui all’art. 646 c.p., art. 61 c.p., n. 7 e art. 11 cod. pen. in relazione alla somma di L. 180.000.000 ricevuta quale promotore finanziario da M.R. M. e lo condannò alla pena di anni 1 di reclusione ed Euro 500,00 di multa.
Avverso tale pronunzia l’imputato propose gravame ma la Corte d’appello di Firenze, con sentenza del 16.6.2006, dichiarò inammissibile l’appello perchè ritenuto tardivo sull’assunto che essendo stata la pubblicazione della sentenza contestuale, il termine di quindici giorni per impugnare decorreva dal momento della pronunzia il 27.1.2005, mentre l’appello fu presentato il 18.2.2005.
Ricorre per cassazione il difensore dell’imputato deducendo violazione della legge processuale in quanto, contrariamente a quanto previsto dall’art. 548 cod. proc. pen. la sentenza, con motivazione contestuale, non fu depositata in cancelleria immediatamente dopo la pubblicazione. Secondo il difensore ricorrente egli sarebbe passato più volte senza sentire leggere il dispositivo e la motivazione ed in cancelleria la sentenza non fu reperita. Del resto la cancelleria ha attestato sul frontespizio della sentenza che la stessa è pervenuta in cancelleria il 3.2.2005. Pertanto sarebbe inapplicabile la decorrenza del termine di 15 giorni per impugnare dalla pubblicazione della sentenza in udienza e tale termine avrebbe dovuto essere fatto decorrere almeno dal deposito effettivo della sentenza.
Perlatro in ipotesi di non immediato deposito della sentenza pubblicata in udienza, si dovrebbe applicare l’art. 544 c.p.p., comma 2 e cioè di trenta giorni.
Il ricorso non è fondato.
Il termine di quindici giorni per impugnare la sentenza la cui pubblicazione sia avvenuta ai sensi dell’art. 544 c.p.p., comma 1 decorre, per espressa previsione dell’art. 585 c.p.p., comma 2, lett. b) dalla lettura del provvedimento per tutte le parti che sono state o che debbono considerarsi presenti nel giudizio.
Nell’ipotesi in cui alla pubblicazione della sentenza non segua immediatamente il deposito in cancelleria, come previsto dall’art. 548 cod. proc. pen. si è in presenza di un’ipotesi di forza maggiore che autorizza la richiesta di restituzione nel termine per impugnare ai sensi dell’art. 175 cod. proc. pen..
Infatti la motivazione della sentenza è già esistente ed è stata depositata, inoltre è legalmente nota alle parti presenti nel giudizio o considerate tali.
La necessità del deposito immediato in cancelleria, di cui all’art. 568 cod. proc. pen. è finalizzata a soddisfare l’esigenza della parte di ottenere della copia della sentenza o di poterla esaminare.
Tale deposito immediato, tuttavia, consegue al fatto che, dopo la lettura della motivazione, la sentenza, ove non inserita nel verbale, è consegnata all’ausiliario che assiste il giudice in udienza.
Il fatto che tale immediato deposito eventualmente non avvenga non può che essere ricondotto alla causa di forza maggiore (smarrimento, errore od altro) che appunto legittima la parte interessata a richiedere la restituzione nel termine per proporre impugnazione.
Nel caso di specie pertanto, la parte interessata da impugnare avrebbe dovuto richiedere la restituzione nel termine entro dieci giorni dal momento nel quale era cessato il fatto costituente forza maggiore.
Poichè ciò non è avvenuto, l’appello proposto è tardivo.
Il ricorso deve pertanto essere rigettato.
Ai sensi dell’art. 616 cod. proc. pen., con il provvedimento che rigetta il ricorso, l’imputato che lo ha proposto deve essere condannato al pagamento delle spese del procedimento.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con decreto ingiuntivo n. 42 del 1985, il Pretore di Saler­no ingiunse a Vincenzo Girino di pagare, in favore del Condominio di Corso Garibaldi n. 215 di quella città, la terza rata delle spese condominiali approvate con delibera del 10 luglio 1984.

Vincenzo Girino propose opposizione, che fu respinta dal Pretore.

Pronunciando sull’appello proposto da Alfredo Girino, Pierluigi Girino e Angela Sica, nella qualità di eredi di Vincenzo Girino, il Tribunale di Salerno, con sentenza n. 1001/97 del 07/01/1997-19/04/1997, respinse l’appello e compensò integralmente le spese processuali.

Nella sentenza è detto che Vincenzo Girino non aveva comunicato il trasferimento di proprietà a favore della società Alpier s.r.L, avvenuto come da atto per notaio Pisani del 12/01/1983 in epoca precedente alla delibera condominiale (10/7/1984) di approvazione e riparto delle spese, ma aveva continuato ad esercitare i poteri afferenti alla posizione di condomino. Nell’ipotesi di alienazione di una porzione dell’edificio in condominio, occorre una iniziativa del nuovo acquirente o dell’alienante idonea a rendere nota la nuova titolarità della proprietà separata:

altrimenti, il condomino, che non comunichi il trasferi­mento e continui a presentarsi come proprietario, persiste ad essere obbligato.

La sentenza ha anche aggiunto che l’interpretazione della contestata clausola 2 dell’atto notar Giuliani del 13/4/1964 di acquisto dell’immobile in capo al Girino -concernente l’esonero da tutti i diritti ed i doveri condominiali, nonché dal contributo per eventuali spese straordina­rie – andava effettuata nel senso che l’esonero era limitato e riconducibile al solo ambito di quei beni comuni non utilizzabili sulla scorta della ubicazione strutturale dell’im­mobile condominiale. Ed in effetti, posto che i cespiti trasferiti non avevano accesso dai due portoni del palazzo, ma soltanto dalla strada, evidentemente l’esonero riguarda­va solo le parti condominiali che, per loro struttura, non erano utilizzabili, essendo illogica l’interpretazione di eso­nero totale dall’obbligo contributivo, dovendo ritenersi la permanenza nella titolarità del condomino della compro­prietà delle altre parti comuni.

Contro tale sentenza hanno proposto ricorso per cassa­zione Alfredo e Pierluigi Girino e Angela Sica in base a tre motivi.

Il Condominio ha resistito con controricorso. Il Primo Presidente della Corte di Cassazione ha investi­to le Sezioni Unite della decisione del ricorso, su richiesta della seconda sezione civile della stessa Corte la quale, con ordinanza del 17/05-16/10/2000, ha rilevato l’esistenza di contrasto circa la titolarità in capo al condomino, che ha alienato la sua porzione immobiliare, delle obbligazioni per le spese per le parti comuni e della susseguente legitti­mazione passiva nei confronti dell’azione giudiziaria pro­mossa dall’amministratore per il recupero dei crediti con­dominiali, in quanto, secondo un certo orientamento, il principio dell’apparenza del diritto può essere applicato anche in tema di condominio negli edifici per individuare il soggetto tenuto al pagamento delle spese condominiali, mentre, secondo un altro orientamento, legittimato passi­vo è il vero proprietario della porzione immobiliare e non anche chi possa apparire tale.

Motivi della decisione

1. Con i tre motivi di cui si compone la impugnazione i ricorrenti denunciano:

a) violazione degli artt. 1123 c.c., 63 disp. att. c.c., 630 n. 1 c.p.c., nonché violazione dei principi generali di diritto in ordine alla legittimazione passiva delle parti. Assumono che in tema di ripartizione delle spese condomi­niali è passivamente legittimato, rispetto all’azione giudizia­le per il recupero delle quote di competenza, il vero pro­prietario della porzione immobiliare e non, anche, chi possa apparire tale, difettando nei rapporti fra condomi­nio, che è ente di gestione, ed i singoli partecipanti ad esso le condizioni per l’operatività del principio dell’apparenza del diritto, strumentale essenzialmente ad esigenze di tute­la del terzo in buona fede;

b) violazione e falsa applicazione deipari 1362 c.c.;

c) violazione dell’art. 360 n. 5 per omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione in ordine ai criteri da adottarsi per pervenire all’interpretazione del patto di cui all’art 2 dell’atto notaio Giuliani, e alla sua interpretazione;

d) violazio­ne e falsa applicazione degli artt. 1118 e 1123 c.c., 360 n. 1 c.p.c. Sostengono i ricorrenti che la sentenza non contie­ne motivazione in ordine alle ragioni per le quali non si potesse, come richiesto, procedere ad interpretazione lette­raria del patto in base al quale è stato escluso tra venditore ed acquirente il pagamento delle spese di condominio.

e) violazione dell’art. 360 n. 5 c.p.c. per omessa pro­nuncia in relazione al punto relativo all’opponibilità al Condominio del patto di cui all’art. 2. Rilevano i ricorrenti che il Tribunale, benché con il secondo motivo di gravame gli appellanti avessero censurato la sentenza sul punto in cui afferma che il patto non era opponibile al Condominio, ha omesso ogni pronuncia sul punto.

2. In relazione alla questione sottesa al primo mezzo impugnatorio – se in tema di ripartizione delle spese condo­miniali sia passivamente legittimato, rispetto all’azione giudiziale per il recupero delle quote di competenza, il vero proprietario della porzione immobiliare ovvero chi possa apparire tale – la causa è stata, come detto, rimessa all’esa­me di questo Collegio per composizione di contrasto di giurisprudenza.

3. Il denunciato contrasto effettivamente sussiste per­ché mentre un orientamento giurisprudenziale (per la verità più remoto e quasi superato, ma di recente ripropo­sto unicamente da Cass. 20/3/1999 n. 2617) è nel senso che debba continuare ad essere sottoposto al pagamento degli oneri condominiali il venditore di una unità immobi­liare facente parte dell’edificio condominiale, il quale, pur dopo il trasferimento della proprietà, ha continuato ad esercitare i diritti apparenti del condomino (Cass. 14/2/1981 n. 907; 16/11/1984 n. 5818; 1/9/1990 n. 9079); altro, e più attuale, indirizzo giurisprudenziale, invece, al contrario ritiene che obbligato al pagamento delle spese condominiali, e quindi legittimato passivo, sia il vero proprietario della porzione immobiliare (Cass. 3/4/2001 n. 4866; 19/4/2000 n. 5122; 8/8/1998 n. 6653; 27/6/1994 n. 6187).

4. L’orientamento giurisprudenziale, che ritiene l’appli­cabilità del principio dell’apparenza del diritto nei rappor­ti tra condominio e condomino, si fonda sulle seguenti considerazioni.

4.a. Innanzitutto rileva che lo stesso legislatore ha riconosciuto il principio in questione alcune volte in modo espresso (come ad es. per gli acquisti a titolo oneroso dall’erede apparente (art. 933 c.c. abr.; 534 c.c. vigente);per il matrimonio celebrato davanti a un apparente ufficia­le dello stato civile (art. 113 c.c.); per il pagamento fatto al creditore apparente (art. 189,1° comma, c.c.), altre volte per implicito (ad es. negoziazione di titoli di credito, acqui­sto di beni mobili, obbligazioni assunte dai soci di società apparente etc.). Il principio è stato, quindi, esteso ed applicato, per ragioni di necessità che affiorano nella prati­ca, alle situazioni oggettive nelle quali il terzo si sia dimo­strato inconsapevolmente indotto a confidare nella rispon­denza al diritto della situazione esteriorizzata. In particola­re, il principio dell’apparenza ha trovato applicazione nel campo dei diritti reali prima ancora che in altri campi, come dimostra l’istituto del possesso, che ab antiquo è riconosciuto e tutelato, senza riguardo alla titolarità del diritto, come espressione di un potere di fatto, esercitato come diritto di proprietà o altro diritto reale. Lo stesso si deve dire per la concessione di ipoteca da parte del pro­prietario apparente, ai fini dell’iscrizione e della trascrizio­ne, che può prevalere sul diritto dell’effettivo proprietario.

4.b. Osserva poi l’orientamento in esame che i concetti di pubblicità e di apparenza, che rilevano nel caso di specie, e, che sembrerebbero inconciliabili, non lo sono, in effetti, in modo assoluto, perché, nonostante la prima consenta ai terzi di accertare la realtà giuridica di una situazione determinata che – indipendentemente dall’uso errato o fraudolento degli strumenti pubblicitari – può anche non coincidere con quella effettiva, in ogni caso la pubblicità non impedisce che su di essa possa venire a innestarsi una situazione derivata che, nel complesso dei suoi elementi costitutivi, consenta di ravvisare l’esistenza di circostanze idonee a generare il legittimo convincimen­to del terzo di essere entrato in rapporto con l’avente diritto. Esplicitando meglio tale concetto, l’orientamento giurisprudenziale in esame rileva che la configurazione del­l’apparenza richiede necessariamente il concorso di due condizioni: quella di uno stato di fatto formalmente rispon­dente a una realtà giuridica, e l’altra, del giustificato convin­cimento del terzo che le due situazioni coincidano. A fronte di ciò può dirsi, in generale, che la tutela dell’appa­renza del diritto non può essere invocata da chi abbia trascurato di accertare sui pubblici registri, contro ogni norma di avvedutezza, la situazione giuridica, appunto per­ché la pubblicità, dov’è imposta, ha la funzione di rendere nota ufficialmente la posizione che ne forma oggetto. Que­sto, tuttavia, quando il nesso sia diretto; quando, invece, il rapporto negoziale non riguarda la situazione giuridica resa pubblica, perché si riconduce ad, essa solo in via media­ta, il riferimento alle risultanze dei pubblici registri viene a perdere il suo carattere determinante, dal quale deriva l’onere dell’accertamento, per declassarsi a semplice inda­gine cautelativa, che può risultare anche ultronea rispetto alle esigenze della pratica del diritto (Cass. 16/11/1984 n. 5818).

4.c. La fattispecie complessa che viene a configurarsi nel caso dei rapporti tra condominio e condomino per quanto concerne le somme dovute da quest’ultimo, frappo­nendosi tra la pubblicità e la situazione di diritto apparen­te, allenta, o interrompe, addirittura, il legame fra i due elementi, consentendo di invocare utilmente il principio dell’apparenza come discriminante dell’errore, quando as­sume rilevanza giuridica autonoma (Cass. 1/9/1990 n. 9079; 14/2/1981 n. 907).

5. In dottrina gli autori che sostengono l’applicabilità della tutela dell’apparenza nei rapporti tra condominio e falso condomino, svolgono le seguenti considerazioni.

5.a. L’apparenza non è un fenomeno patologico che assume rilevanza solo in ipotesi eccezionali perché, al contrario essa può essere riconosciuta quale canone gene­rale dell’ordinamento applicabile, quindi, per analogia.

5.b. La certezza del diritto presuppone che sia possibi­le portare a conoscenza della generalità ogni situazione giuridicamente rilevante, come non è in effetti, e come non appare nemmeno realizzabile, in molti casi, a causa della molteplicità dei rapporti giuridici esistenti e della rigidità insita in ogni sistema di pubblicità legale. In tal senso è stato osservato che la imperfetta organizzazione del siste­ma di pubblicità nel diritto italiano e l’insufficiente svilup­po degli strumenti del formalismo giuridico rendono ne­cessario un mezzo che supplisca a cedeste deficienze, garantendo la tutela di interessi considerati eminenti.

5.c. L’esigenza di tutelare l’amministrazione condomi­niale che ha fatto ragionevole affidamento su una situazio­ne manifesta ha portato ad attenuare il rigore del collega­mento fra il potere di disposizione del diritto ed il suo titolare, riconoscendo la rispondenza alla realtà giuridica della situazione apparente quando l’accertamento della titolarità venga a risolversi in un intralcio alla circolazione dei beni e alla costituzione dei rapporti giuridici, tanto più che il comportamento posto in essere da chi si presenta come condomino senza esserlo si pone in violazione dei doveri di correttezza e di informazione all’interno del condominio.

5.d. Nell’ambito dei diritti reali l’apparenza è di remo­ta applicazione come dimostra la disciplina del possesso, tutelato anche contro l’effettivo proprietario come espres­sione di un potere di fatto esercitato come diritto di pro­prietà o altro diritto reale.

5.e. Il mancato controllo nei pubblici registri della posizione di proprietario del presunto condomino, da par­te dell’amministratore condominiale, non è di ostacolo alla invocabilità del principio dell’apparenza del diritto, giacché questa può essere fatta valere anche quando la situazione apparente non coincide con quella risultante dai pubblici registri, ove non viene in rilievo direttamente, ma solo come presupposto di una fattispecie complessa, rilevante autonomamente sul piano giuridico, addotta per giustificare l’errore del terzo di buona fede. La pretesa fatta valere dall’amministratore, infatti, riguarda l’adempi­mento di un’obbligazione pecuniaria connessa con la tito­larità del diritto di proprietà, e non questo diritto di per sé, o nei suoi riflessi reali. In altri termini i rapporti relativi al pagamento delle spese condominiali per l’utilizzazione del­le parti comuni che accedono all’unità immobiliare di proprietà individuale non concernono in via primaria e diretta l’avvenuto trasferimento della predetta unità immo­biliare, sicché le risultanze dei registri immobiliari sono rilevanti solo in via mediata, perdendo quel carattere deter­minante dal quale deriva l’onere dell’accertamento che può anche risultare ultroneo rispetto alle esigenze della gestione delle spese condominiali.

5.f. Ulteriore riscontro del fatto che la materia degli oneri condominiali, sebbene connessa con il diritto di proprietà, non integra una situazione di diritto reale, è costituito dal fatto che il pagamento effettuato per più anni in base a tabelle apparenti, perché non corrispondenti all’effettivo valore delle proprietà individuali, da luogo alla vigenza delle tabelle stesse, approvate per fatta concludentia, senza alcuna forma ad substantiam e senza dover verificare l’effettiva corrispondenza tra i millesimi corrispo­sti e quelli effettivamente dovuti in base al valore della proprietà secondo il disposto degli artt. 1123 c.c. e 63 disp. att. dello stesso codice.

6. L’opposto orientamento giurisprudenziale afferma, invece, che in tema di ripartizione delle spese condominia­li è passivamente legittimato, rispetto all’azione giudiziale per il recupero della quota di competenza, il vero proprie­tario della porzione immobiliare e non anche chi possa apparire tale, difettando nei rapporti tra il condominio ed i singoli partecipanti ad esso le condizioni per l’operatività del principio dell’apparenza del diritto, coessenziale alla tutela di terzi in buona fede (Cass. 8/7/1998 n. 6653).

6.a. Si è a tale proposito rilevato che il principio dell’apparenza del diritto è collegato alla esigenza di tutela­re l’affidamento incolpevole, e, cioè, la buona fede del terzo, che, senza sua colpa, abbia fatto affidamento su una determinata situazione, esistente però solo in apparenza, alla quale, quindi, al di fuori dell’applicazione del princi­pio in argomento, non potrebbe collegarsi nessun effetto giuridico, con grave pregiudizio del terzo, cui, in tesi, non è addebitabile un incauto affidamento. Caso tipico di appli­cazione del principio suddetto è quello dell’apparente rap­presentato, il quale si sia comportato nel mondo estemo in maniera tale da ingenerare nel terzo la convinzione plausi­bile e ragionevole della effettiva sussistenza della rappresentanza: in tal caso, in forza del principio dell’apparenza del diritto, l’apparente rappresentato è tenuto a far fronte agli obblighi assunti in suo nome dal falsus procurator (in effetti, al di fuori dell’applicazione del principio dell’ap­parenza del diritto, gli obblighi assunti dal falsus procurator in nome altrui non sorgerebbero ne in capo al falsus procurator, non avendoli lo stesso assunti in nome pro­prio, ne in capo all’apparente rappresentato, mancando la rappresentanza, con la conseguenza che il terzo in buona fede resterebbe pregiudicato nei suoi diritti e nei suoi interessi, per aver confidato, senza sua colpa, nella validità e nella efficacia di un contratto). Altro caso tipico di applicazione del principio in discorso è quello della c.d. società di fatto che, ancorché non esistente nella realtà dei rapporti giuridici, può apparire come tale di fronte ai terzi, quando due o più soggetti agiscano nel mondo esterno, in modo da determinare la opinione che essi siano soci: in questo caso, sempre per la esigenza di tutelare la buona fede del terzo, questi, che senza sua colpa abbia fatto affidamento sulla esistenza effettiva di un rapporto societa­rio fra alcune persone e sia venuto in rapporto con una di queste che abbia agito in nome e per conto della società, potrà sempre invocare la responsabilità illimitata e solida­le di tutte quelle persone che operavano in modo da apparire legate da un effettivo vincolo sociale (Cass. 27/6/1994 n. 6187).

6.b. Nel caso, invece, del rapporto tra il condominio ed il singolo condomino (proprietario esclusivo di singole unità immobiliari dello stabile condominiale), in ordine al pagamento, da parte di quest’ultimo, della sua quota di spese sostenute per la conservazione e per il godimento delle parti comuni dell’edificio, owero per la prestazione dei servizi nell’interesse comune o per le innovazioni deli­berate dalla maggioranza, non si pone affatto una esigenza di tutelare al riguardo l’affidamento incolpevole del condo­minio e, quindi, di dare, a tal fine, corpo e sostanza ad una situazione apparente per non pregiudicare il condominio medesimo (Cass. 19/4/2000 n. 5122). Invero, a prescinde­re dalla considerazione che il condominio non è terzo ma una parte del rapporto, in tal caso, non può, ai fini della tutela della buona fede del condominio, sorgere la necessi­tà di collegare effetti giuridici ad una situazione apparente, come è nei casi esemplificati sopra, nei quali, se non si collegassero effetti giuridici alla situazione apparente, il terzo incolpevole non vedrebbe sorgere il rapporto sulla cui esistenza e validità aveva senza sua colpa confidato. Il rapporto giuridico tra il condominio e l’effettivo singolo condomino, proprietario esclusivo della unità immobilia­re, esiste, infatti, in ogni caso nella realtà, essendo previsto dagli artt. 1123 c.c. e 63 disp. att. di detto codice, e trattasi di un rapporto che, risultando da una situazione obiettiva quale è quella della proprietà delle varie unità immobilia­ri, non può essere influenzato dal comportamento di alcu­no, rispetto al quale è oltretutto anteriore.

6c. Si è pure osservato che paradossalmente, nel caso di rapporti tra condominio e condomino, con la pretesa applicazione del principio dell’apparenza del diritto, si determinerebbe una situazione in un certo senso opposta a quella che si verifica nei casi della società apparente e dell’apparente rappresentato: in questi, infatti, non esiste un valido ed effettivo rapporto e, per la tutela dell’affida­mento e della buona fede del terzo incolpevole, si deve attribuire rilevanza giuridica ad una situazione meramente apparente; nel caso in esame, invece, esiste, nella realtà giuridica un effettivo rapporto e lo si mette in non cale in forza di una situazione meramente apparente, da cui, sen­za necessità alcuna, si fa discendere un rapporto dello stesso contenuto (peraltro non assistito da garanzie come quello effettivo). Il fatto che il condominio, per errore determinato da un comportamento altrui, possa avere in­trapreso una iniziativa giudiziaria, può valere ad altri effetti e determinare semmai altre responsabilità ed in altre dire­zioni, ma non può portare a porre, a carico di un soggetto un obbligo che, invece, la legge pone a carico di un altro soggetto, esistente e bene individuato in base ad un rappor­to oggettivo (Cass. 27/6/1994 n. 6187).

7. La dottrina che commenta favorevolmente l’orienta­mento giurisprudenziale volto a negare la possibilità di applicare il principio dell’apparenza in tema di pagamento di spese condominiali, chieste dall’amministratore all’ap­parente condomino, svolge le seguenti considerazioni.

7.a. Innanzitutto sostiene che non è possibile superare il limite sempre riconosciuto dell’operatività del principio dell’apparenza per tutti quei casi in cui l’ordinamento attribuisce valore costitutivo, probatorio o anche di sempli­ce notizia ad un particolare sistema di pubblicità diretta a rendere nota ai terzi una determinata situazione giuridica sulla quale possono fare legittimo affidamento. Pubblicità e apparenza sono infatti istituti che si completano l’un l’altro, rispondenti alle medesime finalità di tutela dei terzi di buona fede; ma proprio perché tendenti alle stesse esigenze pratiche, logica vuole che dove opera la prima non abbia più ragione di operare la seconda. La tutela dell’apparenza non può infatti tradursi in un indebito van­taggio per chi abbia trascurato di accertarsi della realtà delle cose, preferendo affidarsi alla parvenza dei fatti. La titolarità del diritto reale rimane dunque la posizione giuri­dica essenziale e maggiormente rilevante, sia pure come presupposto determinante in una fattispecie più comples­sa; e non si vede come possa riconoscersi rilievo alcuno alla situazione giuridica apparente, in contrasto con quella risultante dai pubblici registri, senza mettere in forse la stessa validità e vigenza di tutto il sistema di pubblicità.

7.b. Richiama poi i principi di carattere generale elabo­rati in tema di tutela dell’apparenza del diritto secondo cui apparenza e pubblicità sono – e insieme con altri – strumen­ti concorrenti di tutela giuridica di una medesima esigenza pratica in relazione alla quale la c.d. apparenza assume la funzione di mezzo complementare, per cui là dove la pubblicità si attua pienamente e compiutamente, deve escludersi ogni autonoma tutela dell’apparenza, comun­que venga intesa. Infatti, quando la legge con i normali sistemi di pubblicità consente al contraente di accertarsi del vero stato delle cose, non è necessario alcun principio che protegge la buona fede del terzo, il quale faccia affida­mento su di una situazione apparente. Pertanto la pubblici­tà è un limite all’efficacia dell’apparenza. E questa affermazione trova puntuale riscontro nel costante orientamento della giurisprudenza secondo il quale il principio dell’ap­parenza del diritto non può essere invocato quando la situazione che si pretende apparente sia in contrasto con situazioni giuridiche risultanti dalla pubblicità legale. L’ap­parenza è infatti uno strumento elastico idoneo a penetra­re nei campi in cui il formalismo giuridico non ha avuto la possibilità di esplicarsi, e mira a proteggere l’interesse dei terzi tutte le volte in cui essi non hanno una dichiarazione formale su cui poggiare e tuttavia sono stati tratti in ingan­no da una situazione di fatto che abbia manifestato come esistente una realtà giuridica inesistente.

7.c. La dottrina che esclude la tutela dell’apparenza del diritto ai rapporti tra condominio e condomino apparente rileva ulteriormente che non può attribuirsi al conduttore di un’unità immobiliare la qualità di condomino per il solo fatto di avere egli partecipato alle assemblee condominiali, diritto che, peraltro, gli è riconosciuto dall’ari 10 della 1. n, 392 del 1978; tale norma si limita a prevedere solo una legittimazione del conduttore alla partecipazione alle as­semblee condominiali relative a determinate materie, con diritto di voto o di intervento nelle relative delibere e non una legittimazione passiva del conduttore nei confronti del condominio in ordine al pagamento degli oneri condomi­niali. Il nostro legislatore non prevede una azione diretta del condominio nei confronti del conduttore di una unità immobiliare. L’unico caso in cui potrebbe sussistere una obbigazione del conduttore nei confronti del condomino sarebbe quello in cui il conduttore, d’accordo con il locato­re, si fosse accollato (con un accollo estemo) i pagamenti da effettuare periodicamente all’amministratore, sempreché anch’egli avesse aderito a tale convenzione a norma dell’ari 1273 c.c. o ne fosse stato comunque a conoscen­za. La legge n. 392 del 1978 non ha, nei confronti del condominio, aggiunto al debitore originario (il condomi­no) un altro debitore (il conduttore), ma ha soltanto voluto disciplinare i rapporti tra conduttore e locatore.

8. Ritiene il Collegio che, valutate tali opposte prospetta­zioni e le rispettive argomentazioni, le quali, peraltro, più che fronteggiarsi (come in taluni momenti pur è avvenuto) in termini di radicale contrapposizione hanno, tendenzialmente, piuttosto, espresso una evoluzione, per aggiusta­menti successivi, di una linea interpretativa, la questione di contrasto, per quanto e nei limiti in cui episodicamente ancora si ripropone, debba comporsi in conformità del riferito più recente indirizzo che perviene ad escludere l’applicazione del principio dell’apparenza del diritto nei rapporti tra condominio e condomino, nel senso che in tema di ripartizione delle spese condominiali è passiva­mente legittimato, rispetto all’azione giudiziaria promossa dall’amministratore per il recupero della quota di compe­tenza, il vero proprietario della porzione immobiliare e non anche chi possa apparire tale.

E ciò sia in considerazione della suitas dell’apparenza del diritto, sia sulla base di una corretta interpretazione degli artt. 1123 c.c. e 63 disp. att. c.c., avuto riguardo alla natura processuale (contenziosa) dell’iniziativa giudiziaria intrapresa dall’amministratore e al sistema delle garanzie del credito.

8.1. Il principio dell’apparenza del diritto – ancorché rispondente (come ammesso in dottrina, ma soprattutto in giurisprudenza) ad uno schema negoziale di vasta portata, trascendente l’ambito delle singole figure legislativamente disciplinate e riconducibile a quello più generale della tutela dell’affidamento incolpevole – ha, però, una sua innegabile specificità e peculiarità, nel senso che non è suscettibile di incauti impieghi, specie in relazione a quelle fattispecie che trovano già nella legge una compiuta disci­plina, venendo in considerazione solo in presenza dell’esi­genza di tutelare il terzo in buona fede in ordine alla corrispondenza fra la situazione apparente e quella reale.

8.2. Nel caso del rapporto tra condominio (che pacifi­camente è ente di gestione) e il singolo condomino (pro­prietario esclusivo di determinate porzioni di piano o di unità immobiliari dello stabile condominiale) in ordine al pagamento, da parte di quest’ultimo, della sua quota di spese, sostenute per la conservazione e per il godimento delle parti comuni dell’edificio, per la prestazione di servi­zi nell’interesse comune e per le innovazioni deliberate dalla maggioranza, una esigenza di tutelare al riguardo l’affidamento incolpevole del condominio (che terzo non è) e, quindi, di dare a tal fine corpo e sostanza ad una situazione apparente per non pregiudicare il condominio medesimo, non si pone affatto.

Come già osservato, innanzitutto il condominio non è terzo ma una parte del rapporto, sicché rispetto ad esso non è possibile convenire la inesistente titolarità del diritto di proprietà nella effettiva titolarità e la inesistente legittima­zione in una effettiva legittimazione nascente dalla situazio­ne di apparenza. Inoltre, nel caso in esame, è da escludere la necessità, ai fini della tutela della buona fede del condo­minio, di collegare effetti giuridici ad una situazione appa­rente, come avviene nelle ipotesi di applicazione del princi­pio dell’apparenza del diritto, dove, in mancanza di tale collegamento, il terzo incolpevole non vedrebbe sorgere il rapporto sulla cui esistenza e validità aveva senza sua colpa confidato, perché il rapporto giuridico tra il condominio e il singolo condomino, proprietario esclusivo di unità im­mobiliari, esiste in ogni caso nella realtà.

8.3. Invero tale rapporto è espressamente previsto dagli artt. 1123 c.c. e 63 disp. att. c.c., che disciplinano compiutamente la materia della ripartizione delle spese e del recupero, da parte dell’amministratore, della quota di competenza del singolo condomino, stabilendo l’art. 1123 c.c. (primo comma) che «Le spese necessario per la conservazione e per il godimento delle parti comuni del­l’edificio, per la prestazione dei servizi nell’interesse comu­ne e per le innovazioni deliberate dalla maggioranza sono sostenute dai condomini in misura proporzionale ad valo­re della proprietà di ciascuno, salva diversa convenzione» e l’art. 63 disp. att. c.c. (primo comma) che «Per la riscossione dei contributi in base allo stato di ripartizione approvato dall’assemblea, l’amministratore può ottenere decreto ingiuntivo immediatamente esecutivo, nonostante opposizione», aggiungendo (secondo comma) che «Chi subentra nei diritti di un condomino è obbligato, solidal­mente con questo, al pagamento dei contributi relativi all’anno in corso e a quello precedente».

8.4. L’ipotesi non contenziosa del rapporto va mante­nuta distinta da quella contenziosa.

Le esigenze di celerilà, praticità e funzionalità, addotte a giustificazione dell’applicazione dell’istituto dell’apparen­za del diritto, valgono per l’ipotesi non contenziosa del rapporto, quando, cioè, l’apparente condomino non solle­va alcuna contestazione provvedendo al pagamento degli oneri condominiali. In tal caso le violazioni dei rispettivi doveri (quelli di correttezza e di informazione a carico del condomino apparente e quelli di consultazione dei registri immobiliari a carico dell’amministratore) non rilevano; in particolare l’amministratore non è tenuto ad effettuare alcuna indagine, mediante consultazione dei pubblici regi­stri (che può essere anche costosa e a volte, complessa, con grave nocumento per la gestione condominiale) circa il vero proprietario dell’unità immobiliare, potendo oltre­tutto il problema essere affrontato anche in termini di adempimento del terzo (art. 1180 c.c.).

Diversa è l’ipotesi contenziosa, quando cioè l’ammini­stratore, in presenza di mancato pagamento, deve agire giudizialmente per il recupero delle spese condominiali. In tal caso, l’istituto dell’apparenza del diritto, che non è di natura processuale, bensì di natura sostanziale, non può valere a giustificare un’iniziativa giudiziaria svincolata dalla realtà; mentre la violazione dei rispettivi doveri va conside­rata, esigendo nel contempo un collegato giudizio di com­parazione e bilanciamento tra situazioni contrapposte.

8.5. Nell’ipotesi in cui l’amministratore agisca per il recupero delle spese di competenza, l’osservanza del dove­re di consultazione dei registri immobiliari presso la con­servatoria assume rilievo ed è preminente (rispetto al contrapposto dovere di correttezza e informativa) per l’in­dividuazione del vero condomino obbligato, non solo per­ché corrisponde a regola di normale prudenza accertare l’effettivo legittimato passivo allorché si intende dare inizio ad un’azione giudiziaria, ma anche perché appare confor­me al sistema della tutela del credito.

Sotto quest’ultimo profilo, ancorché generalmente l’omesso pagamento si verifica per le spese (consistenti) collegate alle innovazioni deliberate dalla maggioranza (come nel caso specifico), l’amministratore che agisce contro il condomino apparente, nell’ipotesi in cui quest’ul­timo sia privo di beni, potrebbe non vedere soddisfatto il credito azionato, con grave pregiudizio per la gestione condominiale. Laddove, invece, essendo il vero condomi­no proprietario dell’unità immobiliare, l’amministratore che agisce contro di lui può utilmente esperire tutti i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale (in particola­re chiedere sequestro conservativo: artt. 2905 c.c. e 671 c.p.c.) per il soddisfacimento del credito.

Il sistema normativo (art. 1123 e art. 63 disp. att. c.c.) che, in tema di omesso pagamento delle spese condominia­li, consente all’amministratore di ottenere decreto di in­giunzione immediatamente esecutivo, nonostante opposi­zione, stabilendo altresì che chi subentra nei diritti di un condomino è obbligato solidalmente con questo al paga­mento dei contributi relativi all’anno in corso e a quello precedente, è finalizzato non soltanto alla celerilà ma an­che al rafforzamento e soddisfacimento del credito per il buon andamento e operatività della gestione condominiale.

9. Conclusivamente deve affermarsi (in tal senso, quin­di, risolvendosi la questione di contrasto) che, in caso di azione giudiziale dell’amministratore del condominio per il recupero della quota di spese di competenza di una unità immobiliare di proprietà esclusiva, è passivamente legittimato il vero proprietario di detta unità e non anche chi possa apparire tale.

Alla luce del principio enunciato, la sentenza del Tribu­nale, che da esso si è discostato, non resiste alle censure formulate con il primo motivo del ricorso, che va accolto, assorbiti gli altri.

Di conseguenza la sentenza impugnata va cassata; e, poiché non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto, la Corte, in applicazione dell’ari. 384 c.p.c., decidendo la causa nel merito, rigetta la domanda proposta dal Condo­minio di Corso Garibaldi n. 215 di Salerno nei confronti Vincenzo Girino e, per l’effetto, revoca l’opposto decreto ingiuntivo n. 42/1985 del Pretore di Salerno.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese dell’intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione, Sezioni Unite,

accoglie il primo motivo del ricorso, assorbiti gli altri;

cassa la sentenza impugnata

e, decidendo nel merito, rigetta la domanda, proposta dal Condominio di Corso Garibaldi n. 215 di Salerno nei confronti Vincenzo Girino, revo­cando l’opposto decreto ingiuntivo n. 42/1985 del Preto­re di Salerno.

Roma, 14 febbraio 2002.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con atto di citazione notificato in data 1/7/1994, la soc. Zappa s.r.l. conveniva in giudizio innanzi al Tribunale di Venezia il Ministero delle Finanze, il Ministero dei Trasporti e della Navigazione ed il Ministero dei Lavori Pubblici, per sentir accertare la sua proprietà sul complesso immobiliare denominato "Valle Zappa", sito nella zona marginale della laguna veneta, in Comune di Campagna Lupia, e per sentir accertare l’invalidità degli atti di diffida e di intimazione inviati dalle Amministrazioni convenute e l’illecito comportamento tenuto dalle stesse, e dunque per sentirle condannare al risarcimento dei danni derivati dall’illecita affermazione della demanialità della valle (e dalle conseguenti richieste di risarcimento del danno per occupazione senza titolo del bene), allegando la natura privata della "Valle Zappa", regolarmente acquistata da essa attrice con contratto 14/7/1972.

Le predette Amministrazioni si costituivano chiedendo il rigetto delle domande e chiedendo in via riconvenzionale l’accertamento della natura demaniale della valle, con condanna di Zappa S.r.l. al rilascio del bene ad al pagamento dell’indennità per l’occupazione senza titolo, da liquidarsi in separato giudizio.

Disposta consulenza tecnica d’ufficio, ed intervenuta a giudizio l’Agenzia del Demanio (divenuta titolare dei rapporti già facenti capo al Ministero delle Finanze in virtù del D.Lgs. n. 300 del 1999) l’adito Tribunale di Venezia, con sentenza n. 864/2004, dichiarato il difetto di legittimazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, accertava Ici proprietà della Valle in capo al demanio, così rigettando le domande attoree, con condanna della Zappa al rilascio dell’immobile ed al pagamento delle somme conseguentemente dovute (da liquidarsi in separato giudizio); in particolare, il primo giudice osservava che le lagune sono bene rientranti nel demanio marittimo, ai sensi dell’art. 28 c.n., e ciò indipendentemente dalla loro concreta utilizzabilità per esigenze pubbliche.

Proponeva appello la Zappa (chiedendo, in via pregiudiziale, la declaratoria del difetto di giurisdizione dell’Ago) e, costituitesi le appellate amministrazioni dell’Economia e Finanze, delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Agenzia del Demanio, la Corte d’Appello di Venezia, con la sentenza in esame n. 823 depositata in data 10/6/2008, rigettava l’impugnazione confermando quanto statuito in primo grado. Ricorre per cassazione la Zappa s.a.s. Società Valle Zappa con sei motivi, illustrati da memoria; resistono con controricorso i Ministeri dell’Economia e Finanze, nonchè delle Infrastrutture e dei Trasporti, nonchè l’Agenzia del Demanio.

Motivi della decisione

Con il primo motivo si deduce "carenza di giurisdizione per mancato previo esperimento della fase conciliativa-amministrativa, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 1 e all’art. 32 c.n.". Si fa presente in proposito che detta ultima norma prescrive il procedimento conciliativo-amministrativo, come adempimento prodromico alla rivendicabilità giudiziale della demanialità. Quesito di diritto: dica e stabilisca la Corte se l’esperimento dello speciale e specifico procedimento del tentativo di conciliazione amministrativa delle questioni afferenti e comunque relative alla demanialità marittima, previsto dall’art. 32 del Codice della Navigazione, sia prodromico alla statuizione anche giudiziale sulla stessa demanialità marittima o se sia un mero optional lasciato alla discrezionalità della P.a..

Con il secondo motivo si deduce "nullità della sentenza e del procedimento per difetto di processualità, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4 nonchè agli artt. 100 e 101 c.p.c. per sopraggiunta irregolarità del contraddittorio". Si fa presente in proposito che detta censura prospetta due profili, l’uno sostanziale e l’altro processuale: il primo riguarda l’impossibilità di continuare il processo in contraddittorio con lo Stato, avendo lo stesso perduto la titolarità del bene controverso per effetto della riforma costituzionale; il secondo attiene alla titolarità del bene in questione quale spettante ad una delle tre nuove componenti della Repubblica individuata sulla base della collocazione geografica della Valle. Quesito di diritto: dica e stabilisca la Corte se il giudizio sulla natura demanialità d’un bene precedentemente appartenente per codice (civile e della navigazione) allo Stato, instaurato contro lo Stato, ora che per effetto della riformulazione dell’art. 144 Cost. il bene è passato ad una delle altre componenti della Repubblica concorrenti con lo Stato, possa continuare in contraddittorio solo dello Stato (che non ne ha più comunque la titolarità), in assenza della nuova componente della Repubblica alla quale a seguito della riforma costituzionale spetta; traendo nel caso negativo la conseguenza della cassazione senza rinvio della sentenza gravata.

Con il terzo motivo si deduce "violazione dell’art. 42 Cost., commi 2 e 3 e del Protocollo 1 della Dichiarazione dei diritti dell’Uomo"; si afferma in particolare che "i danti causa dell’attuale attrice abbiano acquistato la Valle de quo dalla Repubblica veneta è provato in causa e non è mai stato contestato dalla controparte". Quesito di diritto: datosi atto che nessun atto statale è mai intervenuto per dichiarare la demanialità della Valle Zappa dopo l’entrata in vigore dei due codici del 1942, dica e stabilisca la Corte se, nello statuto costituzionale italiano ed europeo della proprietà, sia ammissibile che la mera classificazione legale d’un bene come demaniale statale sia idonea di per sè ed in quanto descrizione classificatoria, a togliere la proprietà al precedente proprietario e ad attribuirla allo Stato e ciò anche senza alcun intervento provvedimentale e senza far luogo a nessuna indennità di acquisizione.

Con il quarto motivo si deduce violazione dell’art. 829 c.c. e art. 23 c.n. sulla necessità dell’atto di formale sdemanializzazione per la cessazione della demanialità".

Si fa presente in proposito che il motivo si rifà a vari rilievi dell’esposto di fatto; qui ricapitolati: la Società ha la proprietà per accessione a quella dei suoi danti causa della Valle, per acquisto loro fattone dalla Repubblica Veneta;dall’acquisto settecentesco la possedette sempre uti unica domina; sotto la vigenza dei due codici del 1942 (CC e CdN) vi effettuò gl’importanti lavori di arginatura e di trasformazione aziendale itticola descritti nella relazione del CTU in atti; il tutto su progetti approvati dallo Stato: il Magistrato alle Acque (organo del Min. LL.PP.), il Genio Civile, il Ministero dell’Agricoltura, per l’azienda itticola, con contributi europei; alla luce del sole e per decenni e decenni: la Valle costeggia la famigerata strada Romea; ancora in corso di causa, in sede di lustrazione catastale ordinaria condotta d’ufficio, lo Stato accatastò la Valle a ditta della società, come proprietà privata, imponendo sulla stessa le imposte erariali regolarmente assolte dalla Società. Pur consci che la tesi contrasta una consolidata giurisprudenza, la si deduce proprio per indurne un revirement, ferma la sua copertura "europea". Quesito di diritto:

dica e stabilisca la Corte se sia compatibile con lo statuto costituzionale italiano ed europeo della proprietà, che la Valle che pur rivestisse i caratteri della demanialità necessaria (dato non solo non ammesso ma fermamente contestato), resti necessariamente demaniale fino a classificazione formale, anche nel persistente (per oltre mezzo secolo) disinteresse (mancata declaratoria di demanialità e mancata tutela della stessa) dello Stato ed anche a fronte di molteplici atti autorizzativi d’interventi assolutamente incompatibili con la demanialità; dica correlativamente se alla luce dell’evoluzione complessiva e sistematica dell’ordinamento le disposizioni denunciate (art. 829 c.n. e 23 del CdN) possano considerarsi ancora vigenti.

Con il quinto motivo si deduce "violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c; violazione del principio di disponibilità della prova e della probatorietà del comportamento anche extraprocessuale univocamente".

Dopo aver premesso che lai censura in questione "si riallaccia alla precedente, di cui costituisce la prospettazione sotto profilo processuale", si afferma in proposito che "prima dei codici del 1942, nel codice civile del 1865, la laguna non era compresa tra i beni formalmente dichiarati demaniali". Quesito di diritto: dica e stabilisca la Corte se sia applicabile anche ai giudizi in cui sia parte lo Stato e quindi anche contro lo Stato il principio della valutabilità del contegno processuale di cui all’art. 116 c.p.c. e quindi specificamente se sia processualmente rilevante contro lo Stato l’atto d’amministrazione della funzione posto in essere da un suo organo appartenente allo stesso Dicastero titolare della funzione di cui è causa.

Con il sesto motivo si deduce difetto di motivazione in relazione "ai vari elementi di censura disseminati nei vari mezzi di ricorso. Si afferma in particolare che "il regime storico della Valle Zappa fosse demaniale nel senso attualmente dato al termine dall’art. 823 c.c.;

che i contratti di compravendita delle Valli anche anteriori ai codici del 1942 siano improduttivi di qualsivoglia effetto giuridico in forza delle disposizione introdotte da quei due codici; che la Valle Zappa sia demaniale perchè rientra nella classificazione dei beni demaniali introdotta dai due codici del 1942".

Nel controricorso si deduce, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso per erronea formulazione dei quesiti.

Il ricorso non merita accoglimento in relazione a tutte le suesposte doglianze.

Deve innanzitutto individuarsi, sulla base delle argomentazioni esposte dalla Corte di merito, la ratio decidendi dell’impugnata decisione, anche al fine di una compiuta valutazione delle censure in esame.

In proposito, la Corte di Venezia afferma che "si evidenzia come già all’epoca del regolamento approvato dal competente organo dell’Impero (giusta dispaccio 8 ottobre 1841 della cancelleria aulica e pubblicato con notificato 20.12.1841), la laguna era considerata demanio pubblico, nel senso attuale di bene appartenente al demanio marittimo necessario che l’art. 28 c.n. individua in beni di origine naturale, la cui proprietà non può che essere pubblica, e quindi distinti da quelli per i quali la demanialità è condizionata dalla loro appartenenza allo Stato. Ed invero, la premessa stessa del predetto regolamento, adottato in conformità ai pp. 287 e 1455 c.c. austriaco e rimasto in vigore fino al R.D.L. 18 giugno 1936, n. 1853 (essendo del resto pacificamente riconosciuto in vigore, al di là della prevista attuazione provvisoria e sperimentale, e dopo alcune iniziali incertezze, dall’uniforme giurisprudenza di legittimità sìa civile che penale di fine 800 e 900), evidenzia, senza ombra di dubbio, la sua natura normativa cogente, propria delle leggi (come già inequivocabilmente riconosciuto da Cassazione Firenze, sentenza 14.7.1904). In detto regolamento risulta espressamente affermata la demanialità della laguna, concepita quale comprendente anche le valli da pesca; la laguna difatti è descritta quale "seno di acqua salsa che si estende dalla foce del Sile alla Conca di Brontolo, che è compreso tra il mare e la terraferma" e presenta quindi quelle caratteristiche di unitarietà che non consentono di enucleare singoli beni acquei in esso ricadenti, al fine di farne risultare caratteristiche differenti.

Il che comporta, come ineludibile conseguenza, l’affermazione per cui tutte le situazioni determinatesi sotto la vigenza della normativa sopra indicata (riconfermata in tempi più recenti dalle ulteriori disposizioni di legge: v. la L. 5 marzo 1963, n. 366, art. 1), non possono che essere regolate dalla stessa e dunque deve ammettersi che i beni acquei di cui si sta discorrendo, in quanto appartenenti al demanio necessario marittimo di origine naturale, non potevano e non possono formare oggetto di proprietà privata e neppure di altro godimento privato e non alle condizioni a tal riguardo fissate dalla stessa legge (concessione amministrativa, ove possibile e così via).

In definitiva, va rilevato che l’appartenenza di un bene al demanio naturale marittimo (necessario) si pone quale conseguenza della presenza delle connotazioni fisiche considerate dalla legge, e ciò indipendentemente da atti ricognitivi dell’amministrazione o da formalità pubblicitarie". In definitiva, sul punto, la Corte di merito sostiene, da un lato, che anche in base alla normativa previgente la laguna (e quindi le valli da pesca) era considerata demanio pubblico, e, dall’altro lato, che tale demanialità trova conferma nella vigente legislazione in relazione alle caratteristiche fisiche della laguna (e con essa delle valli da pesca), con particolare riferimento all’art. 28 c.n., lett. b ed ai relativi collegamenti funzionali con il mare.

Tale ratio non è di per sè censurabile (e "resiste" alle censure della società ricorrente), pur se la Corte ritiene di ampliarla ed integrarla con ulteriori argomentazioni, in virtù del sistema pluralistico delle fonti del diritto civile con particolare riferimento alla Costituzione.

A fronte di tale ratio, con il primo motivo si deduce l’imprenscindibilita del procedimento ex art. 32 c.n. in tema di demanialità.

La censura è manifestatamene infondata secondo il consolidato giudizio giurisprudenziale di questa Corte, in base al quale il procedimento di delimitazione non è costitutivo della demanialità di un bene ma ha ima mera funzione di accertamento dei relativi confini; si è affermato infatti (tra le altre, Cass. n. 10817/2009) che il procedimento di delimitazione del demanio marittimo, previsto dall’art. 32 cod. nav., tendendo a rendere evidente la demarcazione fra tale demanio e le proprietà private finitime, si presenta quale proiezione specifica della normale azione di regolamento dei confini di cui all’art. 950 c.c., e si conclude con un atto di delimitazione, il quale ha una funzione di mero accertamento, in sede amministrativa, dei confini del demanio marittimo rispetto alle proprietà dei privati, senza l’esercizio di in potere discrezionale della P.a..

Con il secondo motivo di ricorso della società Zappa si deduce nullità della sentenza e del procedimento per "difetto di processualità", nel senso che si sostiene che il giudizio sulla natura demaniale di un bene precedentemente appartenente per codice (civile e della navigazione) allo Stato, instaurato contro lo Stato, ora che per effetto della riformulazione dell’art. 114 Cost. il bene è passato ad altre componenti della Repubblica concorrenti con lo Stato, non può continuare in contraddittorio solo dello Stato. Il motivo non è fondato.

Ha costituito oggetto della controversia se le valli da pesca della Laguna veneta abbiano fatto o facciano o no parte del mare e pertanto se appartengano o no allo Stato.

In ragione di questo, come la domanda di accertamento negativo è stata svolta nei confronti dello Stato, così quella riconvenzionaie di accertamento positivo vede come legittimato attivo alla sua posizione lo Stato stesso.

Con il terzo e quarto motivo si deduce, rispettivamente, violazione dell’art. 42 Cost. in quanto nessun atto statale è mai intervenuto per dichiarare la demanialità della Valle, dopo l’entrata in vigore dei due codici del 42, e violazione dell’art. 829 c.c. in ordine alla necessità dell’atto formale di sdemanializzazione per la cessazione della demanialità.

Anche tali motivi non meritano accoglimento.

Il richiamo all’art. 42 Cost., come effettuato dalla società ricorrente, coinvolge non solo la prospettata (e non condivisibile) tesi della necessità di un intervento "provvedimentale" dello Stato per attribuire natura demaniale ad un bene, oltre la mera classificazione in via legislativa, ma pone l’esigenza (proprio al fine della suddetta necessaria integrazione della motivazione dell’impugnata decisione) di rivisitare in via interpretativa il sistema normativo vigente, con particolare riferimento ai dati costituzionali, al fine della individuazione dei criteri indispensabili per attribuire natura "non privata" ad un bene immobile.

La disciplina positiva dei beni pubblici, peraltro, risiede ancora, almeno nelle sue linee fondamentali, nel codice civile (artt. 822-831 il quale, com’è noto, con una classificazione non del tutto soddisfacente, divide i beni pubblici, ossia i beni "appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici", in tre categorie: beni demaniali, beni patrimoniali indispensabili e beni patrimoniali disponibili.

I beni demaniali, elencati nell’art. 822 c.c., secondo un criterio di tassatività, hanno come caratteristica comune il fatto di essere beni immobili o universalità di mobili e di appartenere necessariamente ad enti territoriali, ossia lo Stato, le regioni, le province e i comuni (art. 824 c.c.).

Questi beni sono tali o per loro intrinseca qualità (cd. demanio necessario, ossia il demanio marittimo, idrico e militare, art. 822, comma 1) o per il fatto di appartenere ad enti territoriali (cd. demanio accidentale od eventuale: strade, autostrade, aerodromi, immobili di interesse storico ed artistico, raccolte dei musei etc., art. 822 c.c., comma 1).

Il regime giuridico di tali beni, contenuto nell’art. 823 c.c., prevede che essi sono "inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano", il che vuol dire che essi non possono costituire oggetto di negozi giuridici di diritto privato, nè possono essere usucapiti, in quanto sono del tutto non commerciabili.

Inoltre, la disciplina del demanio marittimo si completa con la normativa di cui agli artt. 28-35 c.n.; in particolare, l’art. 28 c.n., comma 1, lett. c, stabilisce che fanno parte del demanio marittimo "le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano liberamente col mare".

I beni patrimoniali indisponibili, invece, possono essere sia mobili che immobili e possono appartenere anche ad enti pubblici non territoriali (art. 380 c.c.; a titolo esemplificativo, si pensi ai beni appartenenti agli enti di previdenza). Essi hanno, nella sistematica del codice, carattere residuale. L’art. 826 c.c., comma 1, infatti, esordisce, in negativo, osservando che i beni "appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni". Anche per questi beni si profila una distinzione tra patrimonio necessario e patrimonio accidentale, riconducibile in parte all’art. 826 c.c., commi 2 e 3, poichè vi sono beni patrimoniali per natura (miniere, acque minerali termali, cave e torbiere etc.) e beni patrimoniali per destinazione (edifici destinati a sede di uffici pubblici, arredi, dotazione del Presidente della Repubblica etc.); l’elencazione dell’art. 826 c.c., inoltre, non è considerata tassativa. Riguardo al regime giuridico, l’art. 828 c.c., comma 2, si limita a stabilire che tali beni "non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti delle leggi che li riguardano". I beni patrimoniali indisponibili, perciò, sono commerciabili, ma sono gravati da uno specifico vincolo di destinazione all’uso pubblico, pur potendo formare oggetto di negozi traslativi di diritto privato.

Residuano, infine, i beni patrimoniali disponibili, ai quali non si applica nè il regime dei beni demaniali, nè quello dei beni patrimoniali indisponibili, ma quello ordinario del codice civile (art. 828 c.c., comma 1); essi, proprio in quanto beni di diritto privato, sono commerciabili, alienabili, usucapibili e soggetti ad esecuzione forzata. Si tratta, in altre parole, di beni che possono appartenere allo Stato e agli enti pubblici allo stesso modo in cui possono appartenere a soggetti privati, ossia di beni per i quali non ha senso parlare di vincolo di destinazione.

Oggi- però, non è più possibile limitarsi, in tema di individuazione dei beni pubblici o demaniali, all’esame della sola normativa codicistica del ’42, risultando indispensabile integrare la stessa con le varie fonti dell’ordinamento e specificamente con le (successive) norme costituzionali. La Costituzione, com’è noto, non contiene un’espressa definizione dei beni pubblici, nè una loro classificazione, ma si limita a stabilire alcuni richiami che sono, comunque, assai importanti per la definizione del sistema positivo.

Tuttavia, dagli artt. 2, 9 e 42 Cost., e stante la loro diretta applicabilità, si ricava il principio della tutela della umana personalità e del suo corretto svolgimento nell’ambito dello Stato sociale, anche nell’ambito del "paesaggio", con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa- codicistica, il demanio e il patrimonio oggetto della "proprietà" dello Stato ma anche riguardo a, quei beni che, indipendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell’intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività.

L’art. 9 Cost., in particolare, prevede infatti che la Repubblica tutela "il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione", con una affermazione, contenuta nell’ambito dei principi fondamentali, che negli ultimi anni ha costituito fondamento per una ricca legislazione in tema di beni culturali (il richiamo va, in particolare, al D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, poi abrogato, a decorrere dal 1 maggio 2004, dal D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che contiene il codice dei beni culturali e del paesaggio, il cui art. 10 prevede una definizione dei beni culturali). A sua volta l’art. 42 Cost., pur essendo centrato prevalentemente sulla proprietà privata, esordisce sulla significativa affermazione secondo cui la proprietà "è pubblica o privata", il che costituisce un implicito riconoscimento di una diversità di fondo tra i due tipi di proprietà. Più di recente, ancora, la riforma attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha modificato il titolo 5^ della parte seconda della Costituzione, ha ricondotto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali (art. 117, comma 2), mentre ha stabilito la competenza concorrente dello Stato e delle Regioni per ciò che riguarda la valorizzazione dei beni culturali e ambientali (art. 117, comma 3); l’art. 118 Cost., comma 3, inoltre, dispone che la legge statale disciplina "forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali".

Da tale quadro normativo-costituzionale, e fermo restando il dato "essenziale" della centralità della persona (e dei relativi interessi), da rendere effettiva, oltre che con il riconoscimento di diritti inviolabili, anche mediante "adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale", emerge l’esigenza interpretativa di "guardare" al tema dei beni pubblici oltre una visione prettamente patrimoniale-proprietaria per approdare ad una prospettiva personale-collettivistica.

Ciò comporta che, in relazione al tema in esame, più che allo Stato- apparato, quale persona giuridica pubblica individualmente intesa, debba farsi riferimento allo Stato-collettività, quale ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della cittadinanza (collettività) e quale ente preposto alla effettiva realizzazione di questi ultimi; in tal modo disquisire in termine di sola dicotomia beni pubblici (o demaniali) – privati significa, in modo parziale, limitarsi alla mera individuazione della titolarità dei beni, tralasciando l’ineludibile dato della classificazione degli stessi in virtù della relativa funzione e dei relativi interessi a tali beni collegati.

Ne deriva quindi che, là dove un bene immobile, indipendentemente dalla titolarità, risulti per le sue intrinseche connotazioni, in particolar modo quelle di tipo ambientale e paesaggistico, destinato alla realizzazione dello Stato sociale come sopra delineato, detto bene è da ritenersi, al di fuori dell’ormai datata prospettiva del dominium romanistico e della proprietà codicistica, "comune" vale a dire, prescindendo dal titolo di proprietà, strumentalmente collegato alla realizzazione degli interessi di tutti i cittadini.

Del resto, già da tempo, la dottrina ma anche la stessa giurisprudenza hanno fatta proprio l’idea di una necessaria funzionalità dei beni pubblici, con la conseguente convinzione che il bene è pubblico non tanto per la circostanza di rientrare in una delle astratte categorie del codice quanto piuttosto per essere fonte di un beneficio per la collettività, sino ad ipotizzare casi di gestione patrimoniale dei beni pubblici (come la loro alienazione e cartolarizzazione). In proposito vale la pena ricordare che già il codice prevede espressamente, all’art. 825, la figura giuridica dei diritti demaniali su beni altrui; osserva questa norma che il regime del demanio pubblico si estende ai diritti reali che spettano allo Stato, alle province e ai comuni quando essi "sono costituiti per l’utilità di alcuno dei beni indicati negli articolari precedenti o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi". In tal modo vengono in evidenza le servitù pubbliche e i diritti di uso pubblico, quali le strade vicinali, gli usi civici e le proprietà collettive.

Tali figure, generalmente assimilate fra loro, presentano singolarmente caratteristiche peculiari.

Le servitù pubbliche, soprattutto la servitù di elettrodotto, costituiscono il tipico esempio di ius in re aliena, cui possono per certi aspetti essere paragonate le strade vicinali, che hanno la caratteristica di essere strade di proprietà privata e tuttavia soggette al pubblico transito (i comuni deliberano periodicamente l’elenco di queste strade e l’inserimento in esso fa presumere iuris tantum l’esistenza di un diritto di uso pubblico).

Mentre in dette servitù pubbliche risulta evidente la distinzione tra titolarità del diritto di proprietà e uso pubblico sulla cosa altrui, tale distinzione è meno netta negli usi civici che, quali espressione della proprietà in senso collettivo non conosciuta dal legislatore del codice civile, trova una sua specifica disciplina nella legge (e relativo regolamento) n. 1766/1927 e nella più recente L. n. 97 del 1994 (Nuove disposizioni per le zone montane);

tali "usi" presentano la caratteristica della non appartenenza, a titolo di proprietà individuale, a persone fisiche od enti in quanto spettanti ad una comunità di abitanti che ne godono collettivamente.

La finalità che il legislatore ha perseguito con detti usi è quella della liquidazione, in realtà non raggiunta, perchè negli anni è andato sempre più emergendo il collegamento funzionale tra disciplina degli usi pubblici e la tutelai dell’ambiente (sul punto, le sentenze della Corte Costituzionale n. 46/95, 345/97 e 310/2006).

Infine, con la legge quadro 6 dicembre 1991, 394, il legislatore è intervenuto creando e regolando le aree protette. Sulla base di questa legge, il cui obbiettivo è quello di dare attuazione agli artt. 9 e 32 Cost. (art. 1, comma 1), possono essere individuate aree naturali protette sottoposte a particolari vincoli, la cui costituzione, però, non modifica l’appartenenza proprietaria delle aree medesime; non si creano, quindi, diritti demaniali su beni altrui, ma vincoli finalizzati alla tutela del paesaggio e della salute dei consociati. E’ sempre necessario, però, un apposito provvedimento di individuazione e delimitazione (v. art. 8, che prevede un decreto del Presidente della Repubblica per l’istituzione di un parco e un decreto del Ministero dell’ambiente per l’istituzione delle riserve naturali statali).

Se quindi, da un lato, sono già ipotizzabili nel nostro ordinamento norme caratterizzanti, il godimento e la fruizione, a vario titolo, di beni da parte della collettività, dall’altro lato, altre norme risultano destinate a scindere il binomio bene pubblico demaniale- indisponibilità, nel senso che prevedono il trasferimento, sulla base di determinati presupposti e in relazione a specifici fini, di beni dello Stato.

Pertanto, la regola della non commerciabilità di detti beni, originariamente prevista dal legislatore in modo assoluto, incontra sempre più eccezioni, con la conseguenza, lungi però dal diventare "sistematica" nella normativa civilistica ed anzi configurando una diversità di enunciati tra codice civile e leggi ordinarie, che in alcune ipotesi la proprietà "pubblica" del bene e la destinazione dello stesso ad usi e finalità pubbliche (della collettività) diventano aspetti scindibili. In tale quadro vanno inserite le leggi aventi ad oggetto la trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni (tra cui il D.L. n. 386 del 1991, convertito nella L. n. 35 del 1992), quelle riguardanti la privatizzazione di enti proprietari in maniera rilevante di beni pubblici (come l’Enel, ex lege n. 359 del 1992, e le Ferrovie dello Stato, mediante Delib.

Cipe del 92), nonchè il D.Lgs. n. 267 del 2000, che ha consentito il trasferimento a società di capitali di beni pubblici da parte degli enti locali (con riferimento a "i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni"), il D.L. n. 63 del 2002 (convertito nella L. n. 112 del 2002) che, tra l’altro, ha dato luogo alla costituzione di un’apposita società per azioni (la Infrastrutture s.p.a.), sotto la vigilanza del Ministro dell’Economia e delle Finanze) cui possono essere trasferiti beni pubblici sino alla L. n. 326 del 2003, con particolare riferimento all’art. 30 (che tra l’altro statuisce che "ai fini della valorizzazione, trasformazione, commercializzazione e gestione del patrimonio immobiliare dello Stato e con le procedure di cui al primo periodo del D.L. 25 settembre 2001, n. 351, art. 3, comma 15, convertito, con modificazioni, dalla L. 23 novembre 2001, n. 410, vengono promosse le società di trasformazione urbana secondo quanto disposto dall’articolo 120 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che includano nel proprio ambito di intervento immobili di proprietà dello Stato, anche con la partecipazione del Ministero dell’economia e delle finanze, attraverso l’Agenzia del demanio, delle regioni., delle province, e delle società interamente controllate dallo stesso Ministero….. "), e la legge n. 112/2002 che all’art. 7 prevede ai commi 1 e 10 che "per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato è istituita una società per azioni, che assume la denominazione di "Patrimonio dello Stato s.p.a." e che "alla Patrimonio dello Stato s.p.a. possono essere trasferiti diritti pieni o parziali sui beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato, sui beni immobili facenti parte del demanio dello Stato e comunque sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato di cui al D.Lgs. 7 agosto 1997, n. 279, art. 14, ovvero ogni altro diritto costituito a favore dello Stato….". Pertanto, il solo aspetto della "demanialità" non appare esaustivo per individuare beni che, per loro intrinseca natura, o sono caratterizzati da un godimento collettivo o, indipendentemente dal titolo di proprietà pubblico o privato, risultano funzionali ad interessi della stessa collettività. In tal modo, risultando la collettività costituita da persone fisiche, l’aspetto dominicale della tipologia del bene in questione cede il passo alla realizzazione di interessi fondamentali indispensabili per il compiuto svolgimento dell’umana personalità.

Ed è appunto in tale seconda prospettiva che vanno inquadrate le cd. valli da pesca che, in virtù di un’indagine svolta dal giudice di merito e documentata da ampia motivazione della sentenza in esame, presentano (con esclusione delle zone emerse dall’acqua) una funzionalità e una finalità pubblica-collettivistica; afferma, infatti, la Corte di merito che "si sottolinea infine che gli spazi acquei in contesa sono naturalmente idonei a soddisfare pienamente i caratteri ora richiesti dall’art. 28 c.n., lett. b, trattandosi di bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno ben possono comunicare liberamente con il mare, seppure con l’azionamento dei meccanismi idraulici approntati dai privati.

Infatti, i requisiti della demanialità persistono sulla scorta della legislazione vigente, trattandosi in un bacino acqueo rimasto pur sempre in collegamento con la laguna aperta e quindi con il mare, nonostante la realizzazione di sbarramenti più efficienti rispetto alle antiche cogolere; permane anche l’idoneità a soddisfare gli usi marittimi, in particolare la pesca e la navigazione (quest’ultima, ovviamente, solo con modeste imbarcazioni).

Va osservato a tal riguardo, in punto di fatto, che la Valle in questione, già descritta nel catasto de B. redatto negli anni 1843-1844 quale valle semiarginata, con presenza di nove cogolere, risultava fino a tempi recenti precariamente chiusa nel suo perimetro esterno mediante semplici palizzate di canne palustri, tavole e pali, la cui messa in opera doveva essere temporanea e rinnovabile di anno in anno, a mente dell’art. 59 del citato regolamento austriaco (e nello stesso senso cfr. il R.D.L. 18 giugno 1936, n. 1853, artt. 45 e ss.), essendo del resto la morfologia della valle non esattamente identica (anche nella distribuzione tra terre emerse e specchi d’acqua) alla situazione attuale, come ben chiarito nella relazione del consulente tecnico d’ufficio, per effetto sia dell’azione antropica che di fenomeni naturali. La valle si presentava dunque, fino ad alcuni decenni orsono, senz’altro permeabile al flusso delle maree, e non separata dalla laguna; la sua chiusura, attuata solo nel dopoguerra, con la costruzione di argini con chiaviche controllate da paratoie, in attuazione del piano organico presentato dall’utente della valle (secondo quanto previsto dalla L. 31 ottobre 1942, n. 1471) ed approvato nell’agosto 1943 dal Magistrato alle Acque (cfr. pagg. 23 e 49 della relazione del C.t.u.), non è idonea a determinare un’effettiva e definitiva separazione dal resto della laguna, in quanto la demanialità naturalmente acquisita da tempo immemorabile con l’espandersi delle acque lagunari non può cessare per effetto di mere attività materiali eseguite da soggetti privati, sia pure nell’inerzia o con la tolleranza degli organi pubblici".

Dunque, la "demanialità" esprime una duplice appartenenza alla collettività ed al suo ente esponenziale, dove la seconda (titolarità del bene in senso stretto) si presenta, per così dire, come appartenenza di servizio che è necessaria, perchè è questo ente che può e deve assicurare il mantenimento delle specifiche rilevanti caratteristiche del bene e la loro fruizione.

Sicchè, al fine di riconoscere se in concreto il particolare bene di cui si discute fa parte della realtà materiale che la norma, denominandola, inserisce nel demanio, sì deve tener conto in modo specifico del duplice aspetto finalistico e funzionale che connota la categoria dei beni in questione. Ne consegue ancora che la titolarità dello Stato (come Stato-collettività, vale a dire come ente espositivo degli interessi di tutti) non è fine a se stessa e non rileva solo sul piano proprietario ma comporta per lo stesso gli oneri di una governance che renda effettivi le varie forme di godimento e di uso pubblico del bene.

Del resto, tale impostazione già ha avuto nella stessa giurisprudenza della Cassazione delle preliminari "intuizioni" e previsioni come quando (tra le altre Cass. nn. 1863/1984 e 1300/1999) si è affermato che agli effetti dell’art. 28 c.n., lett. B), secondo cui fanno parte del demanio (necessario) marittimo i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell’anno comunicano "liberamente" con il mare, l’indispensabile elemento fisico- morfologico della comunicazione con il mare, pur essendo irrilevante che questa sia assicurata attraverso l’opera dell’uomo che impedisca il progressivo interramento delle acque, non costituisce di per sè solo il fattore decisivo e qualificante della demanialità, ma esso deve essere accertato e valutato in senso finalistico-funzionale, in quanto, cioè, si presenti tale da estendere al bacino di acqua salmastra le stesse utilizzazioni cui può adempiere il mare, rilevando l’idoneità attuale, e non meramente potenziale e futura, del bene, secondo la sua oggettiva conformazione fisica, a servire i pubblici usi del mare, anche se in atto non sia concretamente destinato all’uso pubblico.

In definitiva, le valli da pesca configurano uno dei casi in cui i principi combinati dello sviluppo della persona, della tutela del paesaggio e della funzione sociale della proprietà trovano specifica attuazione, dando origine ad una concezione di bene pubblico, inteso in senso non solo di oggetto di diritto reale spettante allo Stato, ma quale strumento finalizzato alla realizzazione di valori costituzionali. Detta natura di tali beni (come del resto per tutti i beni pubblici) ha la sua origine costitutiva nella legge, quale ordinamento composto da una pluralità di fonti (in particolar modo la Costituzione con le norme sopra richiamate), sulla base della sussistenza "all’attualità" di determinate caratteristiche (fisiche- geografiche) in concreto previste dal legislatore, e prescinde quindi da disposizioni e provvedimenti di ordine amministrativo, come già affermato da questa Corte (in particolare, Cass. n. 1228/1990, ove si afferma che l’inclusione di un bene nel demanio naturale discende della presenza delle connotazioni fisiche al riguardo considerate dalla legge, indipendentemente da atti ricognitivi o formalità, pubblicitarie).

Non rilevano anche, trattandosi di beni comunque dello Stato, eventuali atti privatistici di trasferimento di detti beni risultando nulli per impossibilità giuridica dell’oggetto degli atti stessi, come pure eventuali comportamenti "concludenti" posti in essere dalla pubblica amministrazione mediante suoi funzionari in quanto illeciti perchè ovviamente contra legrem (con tale argomento evidenziandosi in particolare l’infondatezza del secondo motivo).

Infine, sul punto, va ricordato che lo stesso legislatore ordinario, in particolare con la L. n. 366 del 1963 (e già con la L. n. 191 del 1937, di conversione del D.L. n. 1853 del 1936, poi abrogata) ha previsto specificamente la tutela della laguna in un ambito pubblicistico (art. 1) e il collegamento funzionale tra "valli" e laguna veneta in relazione alla pesca. Per tutto quanto esposto, assorbite sono le dogliamo di cui al quinto e sesto motivo, fermo restando che per quest’ultimo non risulta formulato il relativo quesito, contrariamente a quanto affermato già da questa Corte (Cass. n. 27680/2009), secondo cui la formulazione del quesito è indispensabile anche in caso di deduzione di difetto di motivazione, risultando necessario esporre compiutamente le ragioni per le quali la dedotta insufficienza della motivazione la rende inidonea a giustificare la decisione.

In relazione alla natura della controversia e alla complessità delle relative questioni sussistono giusti motivi per dichiarare interamente compensate tra le parti le spese della presente fase.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e dichiara interamente compensate tra le parti le spese della presente fase.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Gazzetta Ufficiale – 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale n. 32 del 8-8-2012

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimita’ costituzionale dell’articolo 9, commi
1, 2-bis, 4 e 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita’
economica), convertito, con modificazioni dell’articolo 1 della legge
30 luglio 2010 n. 122, promosso dalla Regione autonoma Valle
d’Aosta/Vallee d’Aoste e dalle Regioni Liguria, Umbria,
Emilia-Romagna e Puglia con ricorsi notificati il 24-27 e il 28
settembre 2010, depositati in cancelleria il 28 settembre, il 6 e il
7 ottobre 2010 e rispettivamente iscritti ai nn. 96, 102, 103, 106 e
107 del registro ricorsi 2010.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica del 3 luglio 2012 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
uditi gli avvocati Ulisse Corea per la Regione autonoma Valle
d’Aosta/Vallee d’Aoste, Giandomenico Falcon per le Regioni Liguria,
Umbria ed Emilia-Romagna, Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 28 settembre 2010 ed iscritto al n. 96 del registro
ricorsi dell’anno 2010, la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee
d’Aoste ha promosso, tra l’altro, questioni di legittimita’
costituzionale degli articoli 9, commi 2-bis e 4, del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita’ economica), convertito in legge, con
modificazioni, dall’articolo 1 della legge 30 luglio 2010, n. 122, in
riferimento agli articoli 117, terzo comma, e 119 della Costituzione,
all’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e
agli articoli 2, lettere a) e b), 3, lettere f) e l), e 4, della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la
Valle d’Aosta).
1.1.- La ricorrente premette che il comma 2-bis dell’art. 9 del
decreto-legge n. 78 del 2010 prevede che «a decorrere dal 1° gennaio
2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui
all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
non puo’ superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed e’,
comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla
riduzione del personale in servizio».
La difesa regionale sostiene, in via principale, che tale norma
contrasta con gli artt. 2, lettera a), e 4, primo comma, dello
statuto della Valle d’Aosta, nonche’ con l’art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001.
La ricorrente afferma che, ai sensi dell’art. 2, lettera a),
dello statuto regionale speciale, essa gode di una competenza
primaria in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale». Conseguentemente, nella relativa disciplina, la Regione
valdostana non puo’ essere limitata dall’intervento del legislatore
statale, essendo venuto meno anche il limite del rispetto dei
principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, dell’interesse
nazionale e delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, in
virtu’ della previsione di cui all’art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001. Nella medesima materia, poi, in forza del c.d. parallelismo
posto dall’art. 4 dello statuto, la Regione autonoma Valle d’Aosta
esercita le rispettive funzioni amministrative.
Ad avviso della ricorrente, tali attribuzioni statutarie
sarebbero lese dal comma 2-bis dell’art. 9 del decreto-legge n. 78
del 2010, perche’, per effetto di tale disposizione, la Regione e gli
enti pubblici regionali non potranno autonomamente determinarsi circa
il trattamento accessorio da destinare al personale, ne’ potranno –
per la parte eccedente il limite fissato con legge statale – assumere
nuovo personale o mantenere i rapporti contrattuali in essere,
dovendo, altrimenti, rideterminarne, in senso peggiorativo, il
relativo trattamento economico.
La predetta disposizione del decreto-legge n. 78 del 2010
inciderebbe pertanto in maniera diretta su aspetti concernenti lo
«stato economico» del personale.
1.1.1.- In subordine, la ricorrente sostiene che l’art. 9, comma
2-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010 sarebbe illegittimo anche ove
si volesse invocare il titolo competenziale rappresentato dalla
materia del coordinamento della finanza pubblica. In particolare,
risulterebbero violati l’art. 3, lettera f), dello statuto di
autonomia speciale e gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, Cost., applicabili alla Regione ai sensi dell’art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
Infatti la norma impugnata, lungi dall’introdurre principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, si risolve
nell’imposizione di misure analitiche e di dettaglio che non lasciano
alcun margine di intervento al legislatore regionale in ordine alla
scelta degli strumenti idonei a perseguire l’obiettivo del
contenimento della spesa pubblica.
Lo Stato, quindi, avrebbe esorbitato dalla competenza concorrente
prevista dall’art. 117, terzo comma, Cost., limitando indebitamente
l’autonomia finanziaria di spesa della Regione, nonche’ quella dei
Comuni situati nel suo territorio, in relazione alla quale la
competenza spetta alla ricorrente ai sensi dell’art. 3, lettera f),
dello statuto di autonomia speciale.
1.2.- La ricorrente impugna, poi, l’art. 9, comma 4, del
decreto-legge n. 78 del 2010.
Al riguardo premette che tale norma dispone che i rinnovi
contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni
e i miglioramenti economici del rimanente personale in regime di
diritto pubblico, relativi al biennio 2008-2009, non possono, in ogni
caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento;
tale divieto (che non vale per il comparto sicurezza-difesa, ne’ per
i vigili del fuoco) si applica anche ai contratti ed accordi
stipulati prima della data di entrata in vigore del decreto-legge n.
78 del 2010 e determina l’inefficacia delle clausole difformi
contenute nei predetti contratti ed accordi a decorrere dalla
mensilita’ successiva alla data di entrata in vigore dello stesso
decreto, con conseguente adeguamento dei trattamenti retributivi.
La ricorrente sostiene che ove si ritenesse che la disciplina ora
ricordata sia vincolante anche per la Regione autonoma Valle
d’Aosta/Vallee d’Aoste e per gli altri enti del comparto unico
valdostano, essa determinerebbe un’indebita compressione
dell’autonomia legislativa, organizzativa e finanziaria della
Regione.
1.2.1.- In particolare, il divieto di determinare aumenti
retributivi superiori al 3,2 per cento non esprime un mero indirizzo
rivolto al legislatore regionale, ne’ un obiettivo che quest’ultimo
possa perseguire con autonome decisioni, ma incide direttamente su
una specifica e puntuale voce della spesa regionale, privando la
Regione della possibilita’ di decidere autonomamente su quali voci e
con quali modalita’ realizzare l’obiettivo del contenimento della
spesa. Sarebbero lesi, pertanto, gli artt. 117, terzo comma, e 119
Cost., i quali garantiscono, ai sensi dell’art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001, anche la sfera di autonomia finanziaria della Regione.
Ne’ si potrebbe sostenere che la previsione di un tetto massimo
agli aumenti retributivi, lasciando alla Regione la possibilita’ di
differenziare e graduare tali aumenti purche’ inferiori alla soglia
prevista dalla disposizione censurata, possa percio’ qualificarsi
come un principio di coordinamento della finanza pubblica. Infatti la
norma statale impugnata impedisce comunque alla Regione, non solo di
compiere una scelta tra i diversi possibili strumenti volti al
perseguimento del contenimento della spesa per il personale, ma anche
di selezionare le modalita’ attraverso le quali distribuire i
possibili aumenti retributivi tra le diverse strutture organizzative
e le diverse figure professionali, dovendo comunque per tutte
allinearsi al di sotto del limite percentuale fissato dal legislatore
statale.
La natura dettagliata ed autoapplicativa dell’art. 9, comma 4,
del decreto-legge n. 78 del 2010 sarebbe confermata dal fatto che
esso prevede che il divieto di aumenti retributivi superiori al 3,2
per cento si applichi anche ai contratti ed accordi stipulati prima
della data della sua entrata in vigore, producendo, dunque, un
puntuale effetto abrogativo sulle clausole contrattuali che abbiano
disposto aumenti superiori alla predetta percentuale.
1.2.2.- La ricorrente deduce altresi’ che la predetta norma
statale, vietando aumenti superiori al 3,2 per cento in sede di
rinnovi contrattuali del personale dipendente delle pubbliche
amministrazioni, incide in maniera diretta e puntuale sullo «stato
economico» di tale personale e, dunque, viola l’art. 2, lettera a),
della legge cost. n. 4 del 1948 che attribuisce alla piena competenza
legislativa regionale la materia dell’«ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla regione e stato giuridico ed economico
del personale».
1.2.3.- Inoltre, ad avviso della difesa regionale, l’art. 9,
comma 4, del decreto-legge n. 78 del 2010, qualora ritenuto
applicabile a tutti gli enti del comparto unico valdostano, sarebbe
lesivo anche della competenza legislativa primaria attribuita
dall’art. 2, lettera b), dello statuto di autonomia speciale in
materia di ordinamento degli enti locali; tale competenza implica
infatti che spetta alla Regione dettare la disciplina riguardante
l’organizzazione amministrativa di tali enti, non esclusi gli aspetti
concernenti lo stato economico del personale dipendente.
1.2.4.- Sarebbe leso, poi, l’art. 3, lettera f), della legge
cost. n. 4 del 1948, il quale, attribuendo alla Regione la potesta’
di introdurre norme legislative di integrazione ed attuazione,
nell’ambito dei principi individuati con legge dello Stato, in
materia di «finanze regionali e comunali», impedirebbe al legislatore
statale di vincolare la spesa per il personale delle amministrazioni
locali valdostane con una disciplina di dettaglio, come fa invece
l’art. 9, comma 4, del decreto-legge n. 78 del 2010.
1.2.5.- Tale norma, infine, e’ costituzionalmente illegittima, ad
avviso della ricorrente, anche in riferimento al parametro costituito
dall’art. 4 dello statuto speciale della Regione autonoma Valle
d’Aosta/Vallee d’Aoste, che attribuisce alla Regione medesima le
funzioni amministrative nelle materie nelle quali essa e’ titolare di
potesta’ legislativa e tutela l’autonomia regionale in materia di
attivita’ (e relative determinazioni di spesa) che hanno ad oggetto
il personale necessario a svolgere dette funzioni e ad assicurare il
buon andamento ed il funzionamento degli uffici e degli enti
regionali. Conseguentemente, il limite imposto dalla disposizione
statale censurata agli aumenti retributivi disposti dai rinnovi
contrattuali del personale dipendente delle pubbliche
amministrazioni, qualora applicabile anche alla Regione Valle
d’Aosta, comporterebbe un’illegittima menomazione anche delle
competenze amministrative regionali, poiche’ la determinazione dello
stato economico del personale delle Regioni e degli altri enti
rientranti nel comparto unico valdostano incide su un aspetto
determinante della contrattazione relativa alle risorse umane
attraverso cui l’ente regionale esercita le proprie funzioni
amministrative.
2.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 6 ottobre 2010 e iscritto al n. 102 del registro
ricorsi dell’anno 2010, la Regione Liguria ha promosso, tra l’altro,
questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 9, commi 2-bis, 4
e 21, del decreto-legge n. 78 del 2010, in riferimento agli artt. 3,
36, 39, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione e al principio di
ragionevolezza.
2.1.- Ad avviso della ricorrente, i commi 2-bis e 4 del predetto
art. 9, ponendo limiti rigidi ed autoapplicativi a voci specifiche e
minute di spesa, lederebbero l’art. 117, terzo comma, Cost. e
l’autonomia finanziaria delle Regioni.
2.1.1.- Inoltre, il comma 4 dello stesso art. 9 contrasterebbe
con l’art. 39 Cost., perche’ incide sull’entita’ dei trattamenti
economici determinata dai contratti collettivi, violando la riserva
di contrattazione collettiva in materia di retribuzioni. Tale
violazione si tradurrebbe, ad avviso della Regione, in lesione
dell’autonomia organizzativa e finanziaria regionale tutelata dagli
artt. 117, quarto comma, e 119 Cost., perche’ lo Stato, in questa
maniera, altera unilateralmente le scelte fatte dall’Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) per
conto delle Regioni e pone limiti puntuali a specifiche voci di spesa
regionale.
2.1.2.- Inoltre, la norma in questione violerebbe il principio di
ragionevolezza e l’art. 36 Cost., perche’ riduce i trattamenti
fissati nei contratti collettivi, che si presumono essere quelli
proporzionati alla qualita’ e quantita’ del lavoro prestato,
producendo un’ingiustificata ed irragionevole alterazione del
sinallagma contrattuale, danneggiando i singoli lavoratori a fronte
di una limitata incidenza sul totale della manovra. Tali violazioni,
poi, si rifletterebbero in lesione dell’autonomia finanziaria ed
organizzativa regionale, riguardando la gestione del personale
regionale e del bilancio.
2.2.- La Regione Liguria censura anche l’art. 9, comma 21, del
decreto-legge n. 78 del 2010, il quale stabilisce che «per il
personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque
denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposti negli
anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici».
Ad avviso della ricorrente, tale norma viola l’art. 117, terzo
comma, Cost., dettando un precetto di dettaglio che pone un limite
rigido ad una voce minuta di spesa.
Essa, inoltre, contrasterebbe con gli artt. 3, 36 e 39 Cost.,
poiche’, a fronte dello svolgimento di una funzione di livello piu’
elevato, con contenuti professionali piu’ complessi e con maggiori
responsabilita’, il dipendente promosso dopo il 1º gennaio 2011 si
troverebbe a percepire una retribuzione diversa da quella prevista
dal contratto collettivo e corrispondente ad un lavoro
qualitativamente diverso (con discriminazione rispetto ai dipendenti
promossi prima del 2011, i quali, a parita’ di lavoro, riceverebbero
uno stipendio diverso). Cio’ si tradurrebbe in lesione dell’autonomia
organizzativa e finanziaria regionale, perche’ la gestione del
personale regionale e del bilancio rientra nelle competenze
regionali.
3.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 6 ottobre 2010, e iscritto al n. 103 del registro
ricorsi dell’anno 2010, la Regione Umbria ha promosso, tra l’altro,
questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 9, commi 1, 2-bis,
4 e 21, del decreto-legge n. 78 del 2010, in riferimento agli artt.
3, 36, 39, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione e al principio
di ragionevolezza.
3.1.- Ad avviso della ricorrente, l’art. 9, comma 1, del
decreto-legge n. 78 del 2010, stabilendo che per gli anni 2011, 2012
e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti
delle amministrazioni pubbliche non puo’ superare, in ogni caso, il
trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, violerebbe
l’art. 117, terzo comma, Cost. e l’autonomia organizzativa e
finanziaria delle Regioni e degli enti locali. Essa, infatti,
costituisce una norma di dettaglio in materia di competenza
concorrente, poiche’ riguarda una voce specifica di spesa, e fissa
con precisione la misura del taglio.
3.2.- Circa l’art. 9, comma 2-bis, del decreto-legge n. 78 del
2010, la difesa regionale ne afferma l’illegittimita’ per lesione
dell’art. 117, terzo comma, Cost. e dell’autonomia finanziaria della
Regione e degli enti locali, poiche’ la disposizione introduce un
limite rigido e autoapplicativo ad una voce minuta di spesa.
3.3.- La Regione Umbria impugna anche il comma 4 del medesimo
art. 9, affermandone l’incostituzionalita’ per violazione del
principio di ragionevolezza, degli artt. 36, 39 e 117, terzo comma,
Cost. e dell’autonomia finanziaria delle Regioni, per gli stessi
motivi indicati dalla Regione Liguria con riferimento alla medesima
disposizione censurata ed ai medesimi parametri costituzionali
(motivi riportati sub nn. 2.1., 2.1.1. e 2.1.2.).
3.4.- La ricorrente censura l’art. 9, comma 21, del decreto-legge
n. 78 del 2010, giacche’ esso violerebbe gli artt. 3, 36, 39 e 117,
terzo comma, Cost., svolgendo le stesse argomentazioni contenute nel
ricorso della Regione Liguria (riportate sub n. 2.2.).
4.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 6 ottobre 2010 e iscritto al n. 106 del registro
ricorsi dell’anno 2010, la Regione Emilia-Romagna ha promosso, tra
l’altro, questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 9, commi
1, 2-bis, 4 e 21, del decreto-legge n. 78 del 2010, in riferimento
agli artt. 3, 36, 39, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione e al
principio di ragionevolezza.
4.1.- La ricorrente formula le medesime censure contenute nel
ricorso proposto dalla Regione Umbria e riportate sub nn. 3.1., 3.2.,
3.3. e 3.4.
5.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 7 ottobre 2010 e iscritto al n. 107 del registro
ricorsi dell’anno 2010, la Regione Puglia ha promosso, tra l’altro,
questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 9, comma 2-bis,
del decreto-legge n. 78 del 2010, in riferimento agli artt. 117,
terzo comma, e 119 della Costituzione.
La ricorrente sostiene che la norma censurata prevede
illegittimamente limiti puntuali a specifiche voci di spesa,
richiamando argomenti analoghi a quelli gia’ svolti dalle altre
ricorrenti.
6.- In tutti i giudizi si e’ costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per il rigetto dei ricorsi.
6.1.- Preliminarmente la difesa dello Stato eccepisce la
tardivita’ dei ricorsi proposti contro norme gia’ contenute nel
decreto-legge n. 78 del 2010, non modificate in sede di conversione
e, quindi, in ipotesi immediatamente lesive.
6.2.- Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri
afferma che il predetto decreto-legge e’ stato adottato nel pieno di
una grave crisi economica internazionale, al fine di assicurare la
stabilita’ finanziaria del Paese nella sua interezza. Le disposizioni
in esso contenute, pertanto, devono essere esaminate nel loro
complesso, poiche’ ognuna sorregge le altre al fine di raggiungere le
finalita’ di stabilizzazione e di rilancio economico. Si tratterebbe,
in particolare, di interventi normativi tutti rientranti nella
competenza statale del coordinamento della finanza pubblica e che
trovano fondamento nei principi fondamentali della solidarieta’
politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), dell’uguaglianza
economica e sociale (art. 3, secondo comma, Cost.), dell’unitarieta’
della Repubblica (art. 5 Cost.) e della responsabilita’
internazionale dello Stato (art. 10 Cost.), nonche’ in quelli
correlati del concorso di tutti alle spese pubbliche (art. 53 Cost.),
della pari dignita’ di Stato e Regione (art. 114 Cost.), del fondo
perequativo (art. 119 Cost.), della tutela dell’unita’ giuridica ed
economica (art. 120 Cost.) e degli altri doveri espressi dagli
articoli da 41 a 47, nonche’ 52 e 54 della Costituzione.
6.2.1.- Nel giudizio promosso dalla Regione autonoma Valle
d’Aosta/Vallee d’Aoste, l’Avvocatura generale dello Stato deduce che,
poiche’ le norme impugnate sono dirette a consolidare il patto di
stabilita’ esterno ed interno, esse si applicano anche agli enti ad
autonomia speciale, poiche’ pure su di essi grava il dovere di
conseguire gli obiettivi di finanza pubblica, condizionati anche
dagli obblighi comunitari.
6.3.- Con specifico riferimento alle censure rivolte alle
disposizioni contenute nell’art. 9 del decreto-legge n. 78 del 2010,
il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che queste ultime
concernono la spesa per il personale delle pubbliche amministrazioni,
vale a dire uno degli aggregati di spesa piu’ consistenti e di
rilevanza strategica ai fini dell’attuazione del piano di stabilita’
interno, con conseguente sottrazione di tali disposizioni da ogni
censura di interesse regionale, anche perche’ si tratta di norme non
permanenti, ma transitorie.
Inoltre, i limiti ai rinnovi contrattuali da finanziare (art. 9,
comma 4) o il blocco economico alle progressioni in carriera (art. 9,
comma 21) non contrasterebbero ne’ con l’art. 36 Cost. (poiche’,
secondo la difesa dello Stato, «chi puo’ dire cosa accadra’ l’anno
prossimo»), ne’ con l’art. 39 Cost. (dovendo la contrattazione
collettiva svolgersi nel quadro di compatibilita’ finanziaria posto
dalla legge).
Inoltre, l’Avvocatura generale dello Stato ricorda che, con la
sentenza n. 151 del 2010, questa Corte ha stabilito che la disciplina
del rapporto di pubblico impiego e’ riconducibile alla materia
dell’ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva statale.
7.- Le parti hanno depositato memorie.
7.1.- La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste ha chiesto
in via preliminare che la Corte dichiari l’inapplicabilita’ ad essa
delle norme oggetto della sua impugnazione, in virtu’ del disposto
dell’art. 1, comma 132, della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – legge di stabilita’ 2011), a norma del quale «Per gli
esercizi 2011, 2012 e 2013, le Regioni a statuto speciale, escluse la
Regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di
Bolzano, concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente,
con il Ministro dell’economia e delle finanze il livello complessivo
delle spese correnti e in conto capitale, nonche’ dei relativi
pagamenti, in considerazione del rispettivo concorso alla manovra,
determinato ai sensi del comma 131». La Regione sostiene che, poiche’
in data 11 novembre 2010 essa ha gia’ raggiunto l’accordo con il
Ministero per la semplificazione normativa relativamente
all’assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall’ordinamento dell’Unione europea e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale, previsto dall’art. 1, comma 160, della legge n. 220 del
2010, la disciplina contenuta nel decreto-legge n. 78 del 2010 e’ ad
essa inapplicabile.
In via subordinata, la Regione eccepisce che le norme da essa
impugnate sarebbero incostituzionali anche per violazione del
principio di leale collaborazione.
7.2.- Le Regioni Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna deducono
l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilita’ sollevata
dall’Avvocatura generale dello Stato, sostenendo la possibilita’ di
impugnare disposizioni contenute in un decreto-legge anche dopo la
sua conversione in legge.
Le ricorrenti contestano che si possano ritenere legittime le
disposizioni impugnate invocando la situazione di emergenza
economica, la quale non consentirebbe comunque l’emanazione di norme
che nel contenuto si discostino dalle regole costituzionali.
Con riferimento specifico alle disposizioni dell’art. 9 del
decreto-legge n. 78 del 2010 oggetto di impugnazione, le predette
Regioni affermano che esse non attengono alla spesa complessiva per
il personale pubblico, ma a singole voci componenti di quella spesa.
Inoltre si tratta di norme autoapplicative che non lasciano alcun
margine di scelta alle Regioni. Alcune di esse, poi, non hanno
neppure natura transitoria.
7.2.1.- In memorie successivamente depositate, le Regioni
Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna menzionano le sentenze di questa
Corte n. 182 e n. 232 del 2011, sottolineando che la prima ha
ribadito i limiti del potere statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica, mentre la seconda ha escluso che una
disposizione contenuta nel decreto-legge n. 78 del 2010 (e,
precisamente, l’art. 43) potesse qualificarsi come principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica.
Le ricorrenti aggiungono che le misure dettate dall’art. 9 del
decreto-legge n. 78 del 2010 non possono essere considerate come
mirate alla salvezza dello Stato, considerata la loro limitata
incidenza sul totale della manovra.
Infine, le tre Regioni deducono che le tesi della difesa dello
Stato sono state gia’ respinte dalla sentenza n. 148 del 2012 di
questa Corte.
7.3.- La Regione Puglia deduce preliminarmente l’infondatezza
dell’eccezione di tardivita’ sollevata dall’Avvocatura generale dello
Stato.
Nega, poi, che situazioni di emergenza economica abilitino lo
Stato a legiferare eccedendo dai limiti previsti dalla Costituzione
alla sua competenza legislativa.
La difesa regionale richiama la giurisprudenza costituzionale in
tema di coordinamento della finanza pubblica e, con specifico
riferimento alle disposizioni dell’art. 9 del decreto-legge n. 78 del
2010 oggetto di impugnativa, contesta che esse possano essere
qualificate come principi fondamentali in quella materia, anche per
il loro carattere autoapplicativo.
La difesa regionale contesta, infine, che le disposizioni
dell’art. 9 del decreto-legge n. 78 del 2010 oggetto di impugnazione
possano essere ricondotte alla materia dell’ordinamento civile,
poiche’ esse non attengono alla disciplina degli istituti
contrattuali del rapporto di impiego pubblico.
7.4.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha
depositato memorie nelle quali ha ribadito argomentazioni gia’ svolte
in sede di costituzione in giudizio.
In particolare, l’Avvocatura generale dello Stato ha riaffermato
che le previsioni contenute nell’art. 9 del decreto-legge n. 78 del
2010 soddisfano i requisiti richiesti dalla giurisprudenza di questa
Corte affinche’ le norme statali che impongono limiti alla spesa di
Regioni ed enti locali possano qualificarsi come principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica.
Infatti, esse pongono solamente obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica (intesi anche nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, sebbene non generale, della spesa
corrente), senza prevedere strumenti o modalita’ per il loro
perseguimento.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, con riferimento
all’art. 9, commi 1 e 2-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010
sostiene che si tratta di disposizioni di principio e, pertanto,
legittimamente emanate dallo Stato nell’esercizio della propria
competenza legislativa in materia di coordinamento della finanza
pubblica. Il comma 1, inoltre, e’ riconducibile anche alla materia
dell’ordinamento civile, al pari dei commi 4 e 21.

Considerato in diritto

1.- La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste e le Regioni
Liguria, Umbria, Emilia-Romagna e Puglia hanno promosso, tra l’altro,
questioni di legittimita’ costituzionale dell’articolo 9, commi 1,
2-bis, 4 e 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita’
economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della
legge 30 luglio 2010, n. 122, in riferimento agli articoli 3, 36, 39,
117, terzo comma, e 119 della Costituzione, all’articolo 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), e agli articoli 2, lettere
a) e b), 3, lettere f) e l), e 4, della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), e al
principio di ragionevolezza.
1.1.- Le Regioni Umbria ed Emilia-Romagna impugnano l’art. 9,
comma 1, del decreto-legge n. 78 del 2010 e sostengono che tale
norma, stabilendo che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento
economico complessivo dei singoli dipendenti delle pubbliche
amministrazioni non puo’ superare il trattamento ordinariamente
spettante per l’anno 2010, violi gli artt. 117, terzo comma, e 119
Cost., poiche’, ponendo limiti rigidi a una specifica voce di spesa,
eccede dalla competenza statale concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica e lede l’autonomia organizzativa
e finanziaria delle Regioni e degli enti locali.
1.2.- Tutte le ricorrenti censurano l’art. 9, comma 2-bis, del
decreto-legge n. 78 del 2010, il quale stabilisce che dal 1° gennaio
2011 al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale di
ciascuna delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), non puo’ superare il corrispondente importo dell’anno
2010 ed e’, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale
alla riduzione del personale in servizio.
Ad avviso delle Regioni, tale disposizione contrasta con gli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., poiche’, concernendo una
specifica voce di spesa e fissando con precisione la misura del
taglio, eccede dalla competenza statale concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica e lede l’autonomia organizzativa
e finanziaria delle Regioni e degli enti locali.
La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste aggiunge che la
norma statale impugnata viola, inoltre, gli artt. 2, lettera a), e 4,
primo comma, della legge cost. n. 4 del 1948, e l’art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, che attribuiscono ad essa, rispettivamente, la
competenza primaria in materia di «ordinamento degli uffici e degli
enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale» (con la conseguenza che, nella relativa disciplina, la
Regione valdostana non puo’ essere limitata dall’intervento del
legislatore statale, essendo venuto meno anche il limite del rispetto
dei principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica,
dell’interesse nazionale e delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale) e le relative funzioni amministrative, mentre, per
effetto della norma impugnata, la Regione e gli enti pubblici
regionali non potranno autonomamente determinarsi circa il
trattamento accessorio da destinare al personale.
La difesa regionale sostiene che e’ leso anche l’art. 3, lettera
f), dello statuto di autonomia speciale, poiche’ l’art. 9, comma
2-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010, lungi dall’introdurre
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, si
risolve nell’imposizione di misure analitiche e di dettaglio che non
lasciano alcun margine di intervento al legislatore regionale in
ordine alla scelta degli strumenti idonei a perseguire l’obiettivo
del contenimento della spesa pubblica.
1.3.- Le ricorrenti (ad eccezione della Regione Puglia) impugnano
l’art. 9, comma 4, del decreto-legge n. 78 del 2010, il quale
stabilisce – con disposizione espressamente applicabile ai contratti
ed agli accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del
decreto-legge – che i rinnovi contrattuali del personale dipendente
dalle pubbliche amministrazioni per il biennio 2008-2009 ed i
miglioramenti economici del rimanente personale in regime di diritto
pubblico per il medesimo biennio non possono determinare aumenti
retributivi superiori al 3,2 per cento.
Le Regioni affermano che tale disposizione viola gli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., perche’ impone limiti rigidi a una
specifica voce di spesa e dunque eccede dalla competenza statale
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica e lede
l’autonomia organizzativa e finanziaria delle Regioni e degli enti
locali.
Le Regioni Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna aggiungono che la
norma statale contrasta anche con il principio di ragionevolezza e
l’art. 36 Cost., perche’, riducendo i trattamenti fissati nei
contratti collettivi, che si presumono essere quelli proporzionati
alla qualita’ e quantita’ del lavoro prestato, produce
un’ingiustificata ed irragionevole alterazione del sinallagma
contrattuale, danneggiando i singoli lavoratori a fronte di una
limitata incidenza sul totale della manovra, violazione che si
riflette in lesione dell’autonomia finanziaria ed organizzativa
regionale, riguardando la gestione del personale regionale e del
bilancio.
Tali ricorrenti affermano che e’ leso anche l’art. 39 Cost.,
perche’ l’art. 9, comma 4, del decreto-legge n. 78 del 2010,
incidendo sull’entita’ dei trattamenti economici determinata dai
contratti collettivi, viola la riserva di contrattazione collettiva
in materia di retribuzioni e tale violazione si traduce in lesione
dell’autonomia organizzativa e finanziaria regionale tutelata dagli
artt. 117, quarto comma, e 119 Cost., perche’ lo Stato, in questa
maniera, altera unilateralmente le scelte fatte dall’Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni per conto
delle Regioni e pone limiti puntuali a specifiche voci di spesa
regionale.
La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste sostiene che
sono lese anche alcune disposizioni dello statuto di autonomia
speciale e, precisamente: l’art. 2, lettera a), il quale attribuisce
alla piena competenza legislativa regionale la materia
dell’«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione
e stato giuridico ed economico del personale», mentre la norma
impugnata incide in maniera diretta e puntuale sullo stato economico
del personale regionale; l’art. 2, lettera b), che attribuisce alla
Regione la competenza legislativa primaria in materia di ordinamento
degli enti locali, la quale implica che spetta alla Regione dettare
la disciplina riguardante l’organizzazione amministrativa di tali
enti, inclusi gli aspetti concernenti lo stato economico del
personale dipendente; l’art. 3, lettera f), il quale, attribuendo
alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste la potesta’ di
introdurre norme legislative di integrazione ed attuazione,
nell’ambito dei principi individuati con legge dello Stato, in
materia di «finanze regionali e comunali», impedisce al legislatore
statale di vincolare la spesa per il personale delle amministrazioni
locali valdostane con una disciplina di dettaglio; l’art. 4, che
attribuisce alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste le
funzioni amministrative nelle materie nelle quali essa e’ titolare di
potesta’ legislativa e tutela l’autonomia regionale in materia di
attivita’ (e relative determinazioni di spesa) che hanno ad oggetto
il personale necessario a svolgere dette funzioni e la determinazione
dello stato economico del personale delle Regioni e degli altri enti
rientranti nel comparto unico valdostano, incidendo su un aspetto
determinante della contrattazione relativa alle risorse umane
attraverso cui l’ente regionale esercita le proprie funzioni
amministrative.
1.4.- Le Regioni Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna impugnano
anche l’art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del 2010, nella
parte in cui esso stabilisce che «per il personale contrattualizzato
le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le
aree eventualmente disposti negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici».
Ad avviso delle ricorrenti, tale disposizione viola sia l’art.
117, terzo comma, Cost., perche’ detta un precetto di dettaglio che
pone un limite rigido ad una voce minuta di spesa, sia gli artt. 3,
36 e 39 Cost., poiche’, a fronte dello svolgimento di una funzione di
livello piu’ elevato, il dipendente promosso dopo il 1º gennaio 2011
si troverebbe a percepire una retribuzione diversa da quella prevista
dal contratto collettivo e corrispondente ad un lavoro
qualitativamente diverso (con discriminazione rispetto ai dipendenti
promossi prima del 2011, i quali, a parita’ di lavoro, riceverebbero
uno stipendio diverso), con conseguente lesione dell’autonomia
organizzativa e finanziaria regionale, perche’ la gestione del
personale regionale e del bilancio rientra nelle competenze
regionali.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni promosse dalle ricorrenti, i ricorsi debbono essere riuniti
per essere decisi con la stessa sentenza.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri preliminarmente
eccepisce la tardivita’ dei ricorsi, perche’ proposti contro norme
gia’ contenute nel decreto-legge n. 78 del 2010, non modificate in
sede di conversione e, quindi, in ipotesi immediatamente lesive, onde
esse avrebbero dovuto essere impugnate con ricorsi proposti entro 60
giorni dall’emanazione del decreto-legge e non, come avvenuto nella
fattispecie, dopo la conversione in legge.
L’eccezione non e’ fondata.
Questa Corte, infatti, ha ripetutamente affermato
l’ammissibilita’ di questioni concernenti disposizioni contenute in
un decreto-legge proposte solamente successivamente alla conversione
in legge (tra le tante, sentenza n. 383 del 2005).
4.- In ordine alle questioni promosse dalla Regione autonoma
Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste contro l’art. 9, comma 2-bis, del
decreto-legge n. 78 del 2010 deve essere dichiarata la cessazione
della materia del contendere.
La ricorrente, nella memoria depositata in prossimita’
dell’udienza pubblica dell’8 maggio 2011, ha affermato che, a seguito
della sopravvenuta entrata in vigore della legge 13 dicembre 2010, n.
220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge di stabilita’ 2011), il suo concorso
agli obiettivi di finanza pubblica ha luogo, ormai, con misure da
definire mediante accordi con lo Stato. Si tratta, precisamente,
dell’accordo con il Ministro dell’economia e delle finanze previsto
dall’art. 1, comma 132, della legge n. 220 del 2010 e di quello con
il Ministro per la semplificazione normativa, ai sensi dell’art. 1,
commi 160 e seguenti, della stessa legge n. 220 del 2010. Alla luce
di tale normativa, la Regione ricorrente sostiene che le disposizioni
impugnate non sono ad essa applicabili, perche’ introducono misure
volte ad assicurare il proprio concorso agli obiettivi di finanza
pubblica senza che esse siano state pattuite mediante i menzionati
accordi.
La ricorrente ha prodotto in giudizio una copia dell’accordo
concluso in data 11 novembre 2010 con il Ministro per la
semplificazione, con la denominazione «Accordo tra lo Stato e la
Regione autonoma Valle d’Aosta per il coordinamento della finanza
pubblica nell’ambito del processo di attuazione del federalismo
fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione». Tale
accordo non e’ stato concluso nel rispetto di quanto previsto dai
commi 160 e seguenti dell’art. 1 della legge n. 220 del 2010 (entrata
in vigore il 1° gennaio 2011), ma in dichiarata applicazione della
legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della
Costituzione), al fine di «modificare l’ordinamento finanziario della
Regione e di definire specifiche norme di coordinamento finanziario».
In attuazione di tale accordo – il quale prevede che gli obiettivi
finanziari in esso pattuiti «sono approvati con legge ordinaria dello
Stato […]» – e’ poi effettivamente intervenuta la citata legge n.
220 del 2010, la quale, al comma 160 del suo art. 1, stabilisce che:
«Ai sensi del combinato disposto dell’articolo 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42, e dell’articolo 50 dello Statuto speciale per la
Valle d’Aosta, di cui alla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
4, e successive modificazioni, la regione Valle d’Aosta concorre
[…] all’assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall’ordinamento dell’Unione europea e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale, attraverso le misure previste nell’accordo sottoscritto tra
il Ministro per la semplificazione normativa e il presidente della
Regione Valle d’Aosta: a) con la progressiva riduzione della somma
sostitutiva dell’imposta sul valore aggiunto all’importazione a
decorrere dall’anno 2011 fino alla soppressione della medesima
dall’anno 2017; b) con il concorso finanziario ulteriore al
riequilibrio della finanza pubblica, mediante l’assunzione di oneri
relativi all’esercizio di funzioni statali, relative ai servizi
ferroviari di interesse locale; c) con la rimodulazione delle entrate
spettanti alla regione Valle d’Aosta».
Dalla conclusione dell’accordo e dalla successiva approvazione
dei suoi obiettivi finanziari ad opera della citata legge n. 220 del
2010 – atti entrambi sopravvenuti al decreto-legge n. 78 del 2010
recante la disposizione impugnata – consegue che il concorso della
Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste all’assolvimento degli
obblighi di carattere finanziario posti dall’ordinamento dell’Unione
europea e dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica
fissate dalla normativa statale e’ rimesso, per le annualita’
successive al 2010, alle misure previste nell’accordo stesso e nella
legge che lo recepisce. Pertanto, il comma 2-bis dell’art. 9 del
decreto-legge n. 78 del 2010 (che prevede una misura applicabile
solamente a partire dall’anno 2011) e’ applicabile alla Regione
autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste solo, eventualmente, attraverso
le misure fissate nell’accordo e approvate con legge ordinaria dello
Stato. Esso, dunque, non trovando diretta applicazione nei confronti
di tale Regione autonoma, non puo’ violarne l’autonomia legislativa e
finanziaria, con conseguente cessazione della materia del contendere
in ordine alle questioni promosse dalla ricorrente.
5.- Le questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 9,
comma 1, del decreto-legge n. 78 del 2010, promosse dalle Regioni
Umbria ed Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 117, terzo comma,
e 119, Cost., non sono fondate.
La norma impugnata stabilisce che, negli anni 2010-2012, il
trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti delle
pubbliche amministrazioni non puo’ superare quello ordinariamente
spettante per l’anno 2010. Essa si applica anche alle Regioni, alle
Province autonome ed ai loro enti, poiche’ si riferisce espressamente
ai dipendenti «delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196» e
tra queste rientrano appunto anche Regioni e Province senza
esclusione alcuna.
L’art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 78 del 2010 stabilisce un
limite massimo al trattamento economico di tutti i dipendenti delle
Regioni e degli enti regionali. Il suo effetto finale, quindi, e’
quello di fissare, per gli anni del triennio 2011-2013, l’ammontare
complessivo degli esborsi a carico delle Regioni a titolo di
trattamento economico del personale, gia’ in servizio alla data di
entrata in vigore della norma, in misura non superiore a quello
dell’anno 2010. Si tratta, pertanto, di una norma, che impone un
limite generale ad una rilevante voce del bilancio regionale,
legittimamente emanata dallo Stato nell’esercizio della sua potesta’
legislativa concorrente in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
6.- Le questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 9,
comma 2-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010 promosse dalle Regioni
Liguria, Umbria, Emilia-Romagna e Puglia in riferimento agli artt.
117, terzo comma, e 119, Cost., non sono fondate.
La norma impugnata dispone che, dal 1° gennaio 2011 al 31
dicembre 2013, l’ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale di ciascuna delle
amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), tra le quali sono
comprese anche tutte le Regioni e le Province, non puo’ superare il
corrispondente importo dell’anno 2010 ed e’, comunque,
automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del
personale in servizio.
Anche l’art. 9, comma 2-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010 ha
natura di principio fondamentale in materia di coordinamento della
finanza pubblica e, pertanto, e’ stato legittimamente emanato dallo
Stato nell’esercizio della sua competenza legislativa concorrente in
tale materia. Infatti la norma impugnata introduce un limite per un
settore rilevante della spesa per il personale e, cioe’, quello
concernente una delle due grandi parti in cui si suddivide il
trattamento economico del personale pubblico e, precisamente, quella
relativa alle voci del trattamento accessorio.
7.- Le questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 9,
comma 4, del decreto-legge n. 78 del 2010 promosse dalle Regioni
Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna in riferimento al principio di
ragionevolezza e all’art. 36 Cost. sono inammissibili.
La norma impugnata – con disposizione espressamente applicabile
anche ai contratti ed accordi stipulati prima della data della sua
entrata in vigore – stabilisce che i rinnovi contrattuali del
personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio
2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in
regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono
determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento.
Le censure formulate in riferimento al principio di
ragionevolezza e all’art. 36 Cost., sono inammissibili, poiche’ si
risolvono nella evocazione di parametri non attinenti al riparto di
competenza legislativa tra Stato e Regioni. Ne’ sussiste un
collegamento con l’autonomia finanziaria ed organizzativa delle
Regioni, non potendosi affermare che qualsiasi norma statale che
abbia incidenza sulla disciplina del rapporto di lavoro dei
dipendenti pubblici costituisca una lesione delle prerogative
regionali.
7.1.- Vanno invece esaminate nel merito le altre questioni di
legittimita’ costituzionale della medesima norma statale promosse
dalle ricorrenti, incluse quelle sollevate dalla Regione autonoma
Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste. A proposito di queste ultime, infatti,
si deve considerare che l’art. 9, comma 4, del decreto-legge n. 78
del 2010 detta una disposizione che, riferendosi ai rinnovi
contrattuali del personale pubblico relativi al biennio 2008-2009, si
applica ad un periodo precedente al 1° gennaio 2011, onde non puo’
essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
7.2.- Le questioni promosse dalla Regione autonoma Valle
d’Aosta/Vallee d’Aoste e dalle Regioni Liguria, Umbria ed
Emilia-Romagna in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119,
Cost., e dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste, in
riferimento agli artt. 2, lettere a) e b), 3, lettera f), e 4, della
legge cost. n. 4 del 1948, non sono fondate.
Esse, infatti, si basano sulla riconduzione della norma impugnata
alla materia del coordinamento della finanza pubblica e sulla sua
qualificazione come disposizione di dettaglio. Al contrario, l’art.
9, comma 4, del decreto-legge n. 78 del 2010 e’ il frutto
dell’esercizio della competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile. Infatti il legislatore, nell’imporre un limite
massimo agli aumenti retributivi che possono essere disposti dalla
contrattazione collettiva in sede di rinnovi relativi al biennio
2008-2009, e’ intervenuto a definire la disciplina di un istituto del
contratto di lavoro subordinato pubblico e, cioe’, quello attinente
alla retribuzione.
7.3.- Neppure la questione promossa in riferimento all’art. 39
Cost. e’ fondata.
Il fatto che il trattamento economico sia materia di
contrattazione collettiva non esclude che quest’ultima si debba
svolgere entro limiti generali di compatibilita’ con le finanze
pubbliche legittimamente fissati dal legislatore; come, di fatto,
avviene sempre, poiche’ e’ la legge che ogni volta individua le
risorse destinate a finanziare i rinnovi contrattuali nell’impiego
pubblico. L’art. 9, comma 4, del decreto-legge n. 78 del 2010,
fissando esclusivamente un limite agli aumenti che possono essere
disposti dai contratti collettivi relativi ad un determinato biennio,
non fa altro che definire, appunto, il confine entro il quale puo’
liberamente svolgersi l’attivita’ negoziale delle parti.
8.- Le questioni di legittimita’ costituzionale dell’art. 9,
comma 21, del decreto-legge n. 78 del 2010, sollevate dalle Regioni
Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna in riferimento agli artt. 3, 36 e
39 Cost., sono inammissibili, consistendo nella denuncia di lesione
di parametri costituzionali estranei al riparto di competenze tra
Stato e Regioni. Ne’ si puo’ sostenere, per mancanza di nesso logico,
che il fatto che determinati lavoratori percepiscano uno stipendio
diverso da quello previsto dal contratto collettivo per la qualifica
rivestita ed inferiore rispetto a colleghi che svolgano identiche
mansioni determinerebbe la lesione di prerogative regionali e, in
particolare, di quelle attinenti all’autonomia finanziaria e alla
gestione del personale e del bilancio.
8.1.- La questione di legittimita’ costituzionale della stessa
norma statale promossa in riferimento all’art. 117, terzo comma,
Cost., non e’ fondata.
L’art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del 2010 e’ impugnato
nella parte in cui stabilisce che «per il personale contrattualizzato
le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le
aree eventualmente disposti negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici».
La disposizione integra la disciplina di un istituto contrattuale
(il trattamento economico dei dipendenti pubblici), con conseguente
sua riconducibilita’ alla materia dell’ordinamento civile, riservata
alla competenza esclusiva dello Stato, nell’ambito della quale
quest’ultimo, pertanto, puo’ emanare anche norme di dettaglio.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
promosse dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste e dalle
Regioni Liguria, Umbria, Emilia-Romagna e Puglia con i ricorsi
indicati in epigrafe;
riuniti i ricorsi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita’
costituzionale dell’articolo 9, comma 4, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitivita’ economica), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1 della legge 30 luglio 2010, n. 122,
promosse, in riferimento all’articolo 36 della Costituzione e al
principio di ragionevolezza dalle Regioni Liguria, Umbria ed
Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita’
costituzionale dell’articolo 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del
2010, promosse, in riferimento agli articoli 3, 36 e 39 della
Costituzione dalle Regioni Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna con i
ricorsi indicati in epigrafe;
3) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni legittimita’ costituzionale dell’articolo 9, comma 2-bis,
del decreto-legge n. 78 del 2010, promosse, in riferimento agli
articoli 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, all’articolo 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), e agli articoli 2, lettera
a), 3, lettera f), e 4, della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), dalla Regione autonoma
Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita’
costituzionale dell’articolo 9, comma 1, del decreto-legge n. 78 del
2010, promosse, in riferimento agli articoli 117, terzo comma, e 119
della Costituzione, dalle Regioni Umbria ed Emilia-Romagna con i
ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimita’
costituzionale dell’articolo 9, comma 2-bis, del decreto-legge n. 78
del 2010, promosse, in riferimento agli articoli 117, terzo comma, e
119 della Costituzione, dalle Regioni Liguria, Umbria, Emilia-Romagna
e Puglia con i ricorsi indicati in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimita’
costituzionale dell’articolo 9, comma 4, del decreto-legge n. 78 del
2010, promosse, in riferimento agli articoli 39, 117, terzo comma, e
119 della Costituzione e agli articoli 2, lettere a) e b), 3, lettera
f), e 4, della legge costituzionale n. 4 del 1948, dalla Regione
autonoma Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste e dalle Regioni Liguria, Umbria
ed Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimita’
costituzionale dell’articolo 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del
2010, promosse, in riferimento all’articolo 117, terzo comma, della
Costituzione, dalle Regioni Liguria, Umbria ed Emilia-Romagna con i
ricorsi indicati in epigrafe.

Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 luglio 2012.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.