Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Ritenuto in fatto
1. ¾ Con ricorso notificato il 17 agosto 2004 e depositato il successivo 23 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questione di legittimità costituzionale, in via principale, dell’art. 4, commi 1, 5, lettera b), e 11, nonché dell’art. 6, comma 7, della legge della Provincia di Trento 17 giugno 2004, n. 6 (Disposizioni in materia di organizzazione, di personale e di servizi pubblici), denunciandone il contrasto con gli artt. 97, 98 e 117 della Costituzione e con l’art. 9 dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige.
Quanto all’art. 4, comma 1, che, introducendo il comma 3-bis, integra l’art. 8 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione dell’ordinamento del personale della Provincia autonoma di Trento), esso prevede che possa essere destinato, tramite distacco, «personale provinciale, anche con qualifica dirigenziale, a prestare temporaneamente servizio presso la rappresentanza italiana presso l’Unione europea o altri organismi comunitari e sovranazionali».
La disposizione eccederebbe la competenza statutaria e violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere a) e g), della Costituzione, che riservano allo Stato la competenza esclusiva in materia di politica estera e rapporti internazionali e di ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
Secondo il ricorrente, a disciplinare la materia interverrebbero infatti l’art. 168 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento dell’Amministrazione degli affari esteri) e l’art. 58 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – legge comunitaria 1994), in forza dei quali la figura dell’esperto provinciale o regionale deve essere reperita tra i “funzionari” e non tra i “dirigenti”, con collocamento fuori ruolo, e non già distacco, dei primi, stabilendo, inoltre, che alla designazione provveda la Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome e che la nomina sia del Ministro degli affari esteri.
Ad avviso del Governo, le sollevate censure non potrebbero essere emendate sostenendo – come sembrerebbe fare la Provincia autonoma di Trento – che l’art. 58 della legge n. 52 del 1996 farebbe riferimento soltanto ai quattro funzionari regionali e provinciali del contingente aggiuntivo derivato a seguito dell’elevazione da 25 a 29 del numero massimo di esperti da inviare, così da circoscrivere la necessità del collocamento fuori ruolo al solo personale statale. Né varrebbe sostenere che la disposizione presuppone l’avvenuta adozione degli atti di designazione e di nomina previsti dall’ordinamento statale o che, in ogni caso, atterrebbe all’organizzazione interna del personale della Provincia, di esclusiva competenza provinciale. Il fatto che – osserva il ricorrente – la normativa statale demandi la nomina degli esperti “non dirigenti” al Ministro e ne richieda il collocamento fuori ruolo, con inserimento nell’organico della rappresentanza permanente, impedirebbe di ritenere che l’art. 4, comma 1, concerna l’organizzazione interna del personale provinciale e che i vizi denunciati possano essere superati.
E’ poi denunciato il comma 5, lettera b), dello stesso art. 4, il quale introduce il comma 1-bis nell’art. 47 della già citata legge provinciale n. 7 del 1997, prevedendo, tra l’altro, che il personale insegnante temporaneo, nonché il restante personale con contratto a termine non superiore ad un anno o «con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno», possa, previa autorizzazione della competente struttura, svolgere «altra attività a condizione che la stessa non determini conflitto di interessi con l’amministrazione di appartenenza o sia incompatibile con il rispetto degli obblighi di lavoro».
Tale disposizione violerebbe, secondo lo Stato ricorrente, l’art. 9, punto 2, dello statuto speciale di autonomia e le relative norme di attuazione di cui al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 405 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in provincia di Trento) e successive modificazioni, che attribuiscono la materia dell’istruzione alla legislazione concorrente provinciale, in riferimento ai principi generali dell’ordinamento scolastico di cui all’art. 508 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado) e «all’articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), il cui combinato disposto disciplina le incompatibilità del personale docente, vietando l’esercizio di attività commerciale, industriale o professionale, nonché la possibilità di assumere o mantenere impegni alle dipendenze di privati», consentendo unicamente l’esercizio della libera professione, previa autorizzazione del dirigente scolastico (art. 508, comma 15, del d.lgs. n. 297 del 1994).
Peraltro, la norma denunciata contrasterebbe anche con l’art. 98 della Costituzione, violando il principio del servizio esclusivo alla Nazione del pubblico impiegato.
Il medesimo art. 4 viene impugnato anche nel suo comma 11, il quale, ai soli effetti giuridici, riconosce ope legis la qualifica di “direttore di divisione” al personale con qualifica di “direttore di sezione”, facendo decorrere tale inquadramento dalla data della deliberazione della Giunta provinciale che affida le nuove mansioni.
Ad avviso del Governo, la norma, eccedendo la competenza statutaria, contrasterebbe con l’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione, giacché «il passaggio dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni ad una fascia funzionale superiore, comportando l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate, è soggetto alla regola del pubblico concorso», alla quale – come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 194 del 2002, n. 373 del 2002 e 274 del 2003) – è «possibile apportare deroghe solo se particolari situazioni ne dimostrino la ragionevolezza».
Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia, infine, l’art. 6, comma 7, il quale stabilisce che il personale regionale trasferito alla Provincia, secondo le modalità di cui alla legge regionale 17 aprile 2003, n. 3 (Delega di funzioni amministrative alle Province Autonome di Trento e Bolzano), e che, per almeno cinque anni, sia stato incaricato della reggenza di ripartizione, venga inquadrato, a domanda, nella qualifica di dirigente a decorrere dalla preposizione ad uno degli incarichi previsti dagli artt. 25 e 27 della legge provinciale n. 7 del 1997.
La disposizione eccederebbe la competenza statutaria e contrasterebbe con l’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione per le stesse ragioni che fondano la censura dell’art. 4, comma 11.
2. ¾ Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento, la quale, rinviando ad una successiva memoria l’esposizione delle proprie ragioni, ha chiesto la reiezione del ricorso in quanto inammissibile e infondato.
3. ¾ In prossimità dell’udienza la Provincia autonoma di Trento ha depositato memoria con la quale argomenta diffusamente avverso l’impugnativa statale.
3.1. ¾ Quanto alla denuncia dell’art. 4, comma 1, che aggiunge il comma 3-bis nell’art. 8 della legge provinciale n. 7 del 1997, prevedendo la possibilità di destinare personale provinciale, anche con qualifica dirigenziale, presso la Rappresentanza italiana presso l’Unione europea, si osserva che detta norma è stata abrogata dall’art. 5 della legge provinciale 10 febbraio 2005, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria) e che nel periodo della sua vigenza non avrebbe trovato applicazione alcuna.
La Provincia chiede, pertanto, che, su tale specifica questione, sia dichiarata cessata la materia del contendere.
In subordine, se ne sostiene comunque l’infondatezza, giacché il profilo relativo alla qualifica del personale da destinare alla rappresentanza italiana presso l’UE e quello sulla posizione giuridica che esso assumerebbe non toccherebbero in alcun modo aspetti della materia “politica estera”.
3.2. ¾ In riferimento alla denuncia dell’art. 4, comma 5, lettera b), che ha introdotto il comma 1-bis nell’art. 47 della legge provinciale n. 7 del 1997, la Provincia sostiene, anzitutto, che la disposizione sarebbe stata censurata unicamente in relazione a quanto previsto per il personale insegnante temporaneo, avendo lo Stato evocato la violazione del combinato disposto degli artt. 508 del d.lgs. n. 297 del 1994 e 53 del d.lgs. n. 165 del 2001.
Ciò posto, si osserva che la questione proposta sarebbe stata indotta «da un’imperfetta formulazione della disposizione» oggetto di censura, la quale si riferisce genericamente al “personale insegnante temporaneo”, così da rendere «incerto l’ambito soggettivo di applicazione della norma», laddove invece la Provincia avrebbe inteso disciplinare esclusivamente le incompatibilità del personale docente della scuola materna e degli istituti di formazione professionale, in tal modo esercitando la propria potestà legislativa primaria nelle corrispondenti materie, in base all’art. 8, numero 26 e numero 29, dello statuto.
Ove invece si interpretasse la norma come applicabile a tutto il personale docente e si ritenesse, altresì, che l’art. 508 del d.lgs. n. 297 del 1994 esprima un principio fondamentale valido anche per il personale precario, in forza del rinvio operato dall’art. 541, comma 2, dello stesso decreto legislativo, la disposizione denunciata – sostiene la Provincia – potrebbe anche essere dichiarata illegittima, ma soltanto «nella parte in cui si riferisce al personale delle scuole elementari, medie e superiori, con esclusione della parte in cui – in modo incontestatamente legittimo – si riferisce al personale docente delle scuole materne e degli istituti di formazione professionale».
3.3. ¾ Sarebbe poi infondata, secondo la difesa provinciale, la questione riguardante l’art. 4, comma 11, che ha riconosciuto, al personale che rivestiva nel 1983 la qualifica di direttore di sezione, la qualifica, ai soli effetti giuridici, di direttore di divisione.
Nel ricostruire sinteticamente la disciplina provinciale in materia di ordinamento del personale, la resistente rammenta che la legge provinciale 30 dicembre 1971, n. 20 (Modifiche e integrazioni all’ordinamento degli uffici e statuto del personale della Provincia di Trento) individuava, nell’ambito delle qualifiche della carriera direttiva, quelle di direttore di divisione e di direttore di sezione e che il successivo art. 2 della legge provinciale 26 maggio 1980, n. 13 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale provinciale e modifiche al vigente ordinamento del personale) aveva inquadrato «nel settimo livello il personale della carriera direttiva con qualifica di consigliere o di direttore di sezione e qualifiche equiparate»; personale che è stato poi inquadrato, nel 1987, nel IX livello, corrispondente alla categoria “D-livello evoluto” del vigente ordinamento.
In forza della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12, recante il “Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della Provincia autonoma di Trento”, venne disposto (art. 30) che, per la preposizione ad un ufficio (quale articolazione organizzativa inferiore ai servizi e ai dipartimenti), era necessario superare un concorso interno, al quale erano ammessi, tra l’altro, i funzionari inquadrati nel VII livello (cioè, gli ex direttori di sezione) e “i funzionari di cui all’articolo 57”, rientrando fra essi i funzionari collocati nella qualifica ad esaurimento di direttore di divisione. Peraltro, anche per la nomina a dirigente, l’art. 26, comma 7, della stessa legge provinciale n. 13 del 1980 prevedeva, in determinati casi, un concorso interno da indire tra i funzionari del VII livello e «i funzionari di cui all’articolo 57».
Sicché, sostiene la Provincia, «sin dal 1983 la qualifica ad esaurimento di direttore di divisione non implicava un diverso livello funzionale rispetto a quella degli ex direttori di sezione».
Con il superamento del sistema delle carriere – si argomenta ancora nella memoria – sorgeva il problema di tutelare l’affidamento «di chi era stato assunto con la prospettiva di una progressione economica pressoché certa e si trovava, invece, collocato in un sistema ispirato a criteri diversi». A ciò si pose mano, in ambito provinciale, con l’art. 19, comma 9, della legge provinciale 23 febbraio 1998, n. 3 (Misure collegate con la manovra di bilancio di previsione per l’anno 1998), in forza del quale la Giunta provinciale, per tre anni dall’entrata in vigore della legge, poteva attribuire la qualifica di direttore al personale già inquadrato, alla data di entrata in vigore della legge provinciale 26 maggio 1980, n. 13, nei ruoli provinciali con la qualifica di direttore di sezione o equiparate.
La stessa legge provinciale n. 3 del 1998 precisava, inoltre, le funzioni del «personale in possesso della qualifica ad esaurimento di ispettore generale e di direttore di divisione».
Ad avviso della Provincia, anche la legge provinciale n. 3 del 1998 «non differenziava affatto gli ex direttori di sezione dai direttori di divisione, perché l’attribuzione a questi ultimi della responsabilità di un ufficio era condizionata al superamento del concorso interno di cui all’art. 30 legge provinciale n. 12 del 1983, così come per gli ex direttori di sezione».
Ciò troverebbe conferma – argomenta ancora la resistente – in base alla declaratoria delle mansioni di competenza dei funzionari di IX livello e cioè del livello al quale, nel 1998, appartenevano gli ex direttori di sezione, rendendosi evidente che «il livello funzionale dei dipendenti di IX livello (ex direttori di sezione) non era certo inferiore a quello dei direttori di divisione, definito dall’art. 20 l.p. n. 3 del 1998».
Infine, si osserva nella memoria, il personale già di IX livello è stato inquadrato – dal 1° giugno 1999 e in base al “Nuovo ordinamento professionale del personale dell’area non dirigenziale del comparto Autonomie locali” dell’8 marzo 2000 – nella categoria “D-livello evoluto”, che, sebbene presenti una declaratoria di mansioni «più sintetica rispetto a quella del precedente IX livello», tuttavia mantiene, nella sostanza, le medesime funzioni, così confermando che «la norma impugnata non implica il passaggio ad una fascia funzionale superiore».
Sicché, ad avviso della Provincia autonoma, non potrebbe reputarsi conferente l’evocato parametro dell’art. 97, terzo comma, Cost., giacché la disposizione censurata «riconosce – al personale rivestente, alla data di entrata in vigore della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12, la qualifica di direttore di sezione – una qualifica (quella di direttore di divisione) che non corrisponde affatto a mansioni più elevate rispetto a quelle rientranti nella competenza degli ex direttori di sezione».
Peraltro, sostiene ancora la Provincia, anche a voler ritenere, soltanto in ipotesi, che la disposizione denunciata comporti il passaggio ad una fascia funzionale superiore, non sarebbe comunque violato l’art. 97, terzo comma, Cost., giacché la norma censurata «ha riconosciuto una qualifica ad esaurimento, per la quale non è concepibile un accesso dall’esterno». In definitiva, l’art. 4, comma 11, non ha assegnato “posti vacanti”, bensì «ha solo – eccezionalmente – inquadrato in una qualifica ad esaurimento quei funzionari che erano stati esclusi dalle operazioni di riassetto del personale assunto prima del 1983, operazioni che, come visto, sono state largamente compiute anche dal legislatore statale». In siffatta prospettiva, la norma impugnata sarebbe comunque «coerente con i principi di ragionevolezza e buon andamento».
3.4. ¾ Da ultimo, sarebbe infondata, ad avviso della Provincia, anche la questione sollevata avverso l’art. 6, comma 7, in forza del quale il personale trasferito dalla Regione Trentino-Alto Adige alla Provincia in base alla legge regionale n. 3 del 2003, in possesso di determinati requisiti, è «inquadrato, a domanda, nella qualifica di dirigente a decorrere dalla preposizione a uno degli incarichi previsti dagli articoli 25 e 27 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7».
Nella memoria si osserva che la disposizione denunciata si collocherebbe «in una situazione particolare», come quella del trasferimento di alcuni uffici dalla Regione alla Provincia, con necessità di assicurarne «la continuità nella loro guida e conduzione nel momento delicato del passaggio». Sicché, «se nell’ambito della Regione Trentino-Alto Adige agli uffici di livello dirigenziale (come le ripartizioni) erano preposti – tramite la reggenza – funzionari non aventi qualifica dirigenziale, per la Provincia non si sarebbe potuta assicurare la continuità nella direzione di quegli uffici (diventati servizi), che […] non avrebbero potuto essere diretti dai funzionari che li avevano guidati negli ultimi anni».
La norma censurata non avrebbe, quindi, il fine di far «scivolare verso l’alto una categoria di funzionari», ma quello, «da un lato, di evitare il rischio che certi servizi rimanessero scoperti (se nella Provincia non si fossero trovati dirigenti idonei a guidarli, e in attesa del concorso pubblico), dall’altro lato, di garantire continuità nella gestione dei servizi, assicurando la possibilità di preporre ad essi i funzionari che negli ultimi anni ne erano stati responsabili e che, quindi, meglio conoscevano le relative problematiche».
L’art. 6, comma 7, tutelerebbe, quindi, «la buona amministrazione dei servizi trasferiti dalla Regione, evitando bruschi cambi di direzione ed il rischio di disperdere le specifiche competenze acquisite da chi per anni ha diretto un certo ufficio».
Osserva ancora la Provincia che la disposizione impugnata non disporrebbe «un automatico inquadramento nella qualifica dirigenziale di chi possiede i requisiti ivi previsti», considerato che, prima ancora dell’inquadramento, la Giunta dovrebbe «valutare la necessità di attribuire al personale trasferito uno degli incarichi dirigenziali»; con ciò sarebbe confermato che l’intenzione della norma non è quella di «privilegiare una categoria di dipendenti ma solo dare la possibilità alla Giunta di utilizzare il personale trasferito per dirigere un servizio qualora ciò risulti opportuno in base al principio di buona amministrazione».
Proprio sotto il profilo delle esigenze di continuità amministrativa, argomenta ancora la resistente, la stessa giurisprudenza costituzionale, con la sentenza n. 331 del 1988, ha reputato che fosse legittima una norma regionale che riservava ai dipendenti inquadrati nell’ottava qualifica funzionale, incaricati della responsabilità di un ufficio ad una certa data, un corso-concorso per l’ammissione alla prima qualifica dirigenziale. La Provincia sostiene, quindi, che, nonostante la fattispecie all’esame «non sia uguale» a quella decisa dalla sentenza n. 331 del 1988, tuttavia sembrerebbe «chiara l’analogia di ispirazione fra le norme contestate, derivante dalla sussistenza, anche nel caso de quo, dell’esigenza di assicurare la continuità delle funzioni, dal carattere non automatico dell’inquadramento (con relativa valutazione di idoneità) e dalla transitorietà della disciplina».
Considerato in diritto
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato talune disposizioni della legge della Provincia di Trento 17 giugno 2004, n. 6 (Disposizioni in materia di organizzazione, di personale e di servizi pubblici) e, segnatamente, l’art. 4, commi 1, 5, lettera b), e 11, nonché l’art. 6, comma 7.
L’art. 4, comma 1, che integra l’art. 8 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione dell’ordinamento del personale della Provincia autonoma di Trento), introducendo il comma 3-bis, prevede che possa essere destinato, tramite distacco, «personale provinciale, anche con qualifica dirigenziale, a prestare temporaneamente servizio presso la rappresentanza italiana presso l’Unione europea o altri organismi comunitari e sovranazionali», eccederebbe la competenza statutaria e violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere a) e g), della Costituzione, che riservano allo Stato la competenza esclusiva in materia di politica estera e rapporti internazionali e di ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali. Interverrebbero, infatti, a disciplinare tale specifico aspetto l’art. 168 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento dell’Amministrazione degli affari esteri) e l’art. 58 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – legge comunitaria 1994), in forza dei quali la figura dell’esperto provinciale o regionale deve essere reperita tra i “funzionari” e non tra i “dirigenti”, con collocamento fuori ruolo, e non già distacco, dei primi, stabilendo, inoltre, che alla designazione provveda la Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome e che la nomina sia del Ministro degli affari esteri.
Una seconda censura riguarda il comma 5, lettera b), dello stesso art. 4, il quale introduce il comma 1-bis nell’art. 47 della già citata legge provinciale n. 7 del 1997, prevedendo, tra l’altro, che il personale insegnante temporaneo, nonché il restante personale con contratto a termine non superiore ad un anno o «con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno», possa, previa autorizzazione della competente struttura, svolgere «altra attività a condizione che la stessa non determini conflitto di interessi con l’amministrazione di appartenenza o sia incompatibile con il rispetto degli obblighi di lavoro».
Tale disposizione violerebbe, ad avviso dello Stato, l’art. 9, punto 2, dello statuto speciale di autonomia e le relative norme di attuazione di cui al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 405 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in provincia di Trento) e successive modificazioni, in riferimento ai principi generali dell’ordinamento scolastico di cui all’art. 508 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado) e «all’articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), il cui combinato disposto disciplina le incompatibilità del personale docente», consentendo unicamente l’esercizio della libera professione, previa autorizzazione del dirigente scolastico (art. 508, comma 15, del d.lgs. n. 297 del 1994).
Peraltro, la norma denunciata contrasterebbe anche con l’art. 98 della Costituzione, violando il principio del servizio esclusivo alla Nazione del pubblico impiegato.
Ulteriore denuncia investe il comma 11 del medesimo art. 4, il quale, ai soli effetti giuridici, riconosce ope legis la qualifica di “direttore di divisione” al personale con qualifica di “direttore di sezione”, facendo decorrere tale inquadramento dalla data della deliberazione della Giunta provinciale che affida le nuove mansioni.
Ad avviso del Governo, la norma, eccedendo la competenza statutaria, contrasterebbe con l’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione, giacché «il passaggio dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni ad una fascia funzionale superiore, comportando l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate, è soggetto alla regola del pubblico concorso», alla quale – come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 194 del 2002, n. 373 del 2002 e 274 del 2003) – è «possibile apportare deroghe solo se particolari situazioni ne dimostrino la ragionevolezza».
Infine, viene censurato l’art. 6, comma 7, il quale stabilisce che il personale regionale trasferito alla Provincia, secondo le modalità di cui alla legge regionale n. 3 del 2003, e che, per almeno cinque anni, sia stato incaricato della reggenza di ripartizione, venga inquadrato, a domanda, nella qualifica di dirigente a decorrere dalla preposizione ad uno degli incarichi previsti dagli artt. 25 e 27 della legge provinciale n. 7 del 1997.
La disposizione eccederebbe la competenza statutaria e contrasterebbe con l’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione, per le stesse ragioni addotte a fondamento della precedente censura riferita all’art. 4, comma 11.
2. La prima denuncia del Presidente del Consiglio dei ministri, sollevata in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere a) e g), della Costituzione, investe, come detto, il comma 1 dell’art. 4 della legge della Provincia di Trento 17 giugno 2004, n. 6, il quale, introducendo il comma 3-bis nell’art. 8 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, ha previsto che possa essere destinato, tramite distacco, «personale provinciale, anche con qualifica dirigenziale, a prestare temporaneamente servizio presso la rappresentanza italiana presso l’Unione europea o altri organismi comunitari e sovranazionali».
La norma censurata è stata però abrogata dall’art. 5 della legge della Provincia autonoma di Trento 10 febbraio 2005, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria) e, nelle more della sua vigenza, non ha trovato applicazione, così come, del resto, affermano concordemente le parti del presente giudizio.
L’intervenuta abrogazione della disposizione oggetto di censura deve, pertanto, ritenersi satisfattiva delle pretese del ricorrente e, conseguentemente (sentenze n. 272 del 2005, n. 196 del 2004 e ordinanza n. 137 del 2004), va dichiarata la cessazione della materia del contendere in riferimento alla questione di legittimità costituzionale posta sul comma 1 dell’art. 4.
3. E’ fondata, nei limiti di quanto verrà precisato in prosieguo di motivazione, la questione sollevata avverso il comma 5, lettera b), dello stesso art. 4, che introduce il comma 1-bis nell’art. 47 della già citata legge provinciale n. 7 del 1997, dettando la disciplina del regime delle incompatibilità del personale insegnante temporaneo, nonché del restante personale con contratto a termine non superiore ad un anno o «con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno».
Il ricorrente incentra la censura sul puntuale richiamo della norma statutaria (art. 9, numero 2) che attribuisce alla Provincia autonoma di Trento la potestà legislativa concorrente, in base ai limiti indicati dall’art. 5 del medesimo statuto, in materia di istruzione elementare e secondaria (media, classica, scientifica, magistrale, tecnica, professionale e artistica), evocando inoltre le relative norme di attuazione, dettate dal d.P.R. n. 405 del 1988, il quale, appunto, disciplina l’esercizio, da parte della Provincia medesima, delle attribuzioni statali in materia di istruzione elementare e secondaria (si veda, in particolare, l’art. 1 del citato d.P.R.). Con ciò appare del tutto evidente come la prospettazione della questione muova dal presupposto che la disposizione denunciata intenda recare una disciplina sull’incompatibilità del personale docente delle scuole elementari e secondarie della Provincia di Trento, derogando al principio posto dall’art. 508 del d.lgs. n. 297 del 1994, fatto salvo dall’art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, per cui al suddetto personale è inibita la possibilità di esercitare attività commerciale, industriale o professionale, nonché la possibilità di assumere o mantenere impegni alle dipendenze di privati, essendo consentito esclusivamente l’esercizio della libera professione, previa autorizzazione del dirigente scolastico (art. 508, comma 15, del d.lgs. n. 297 del 1994). Regime di incompatibilità, questo, che trova applicazione anche nei confronti del “personale insegnante temporaneo”, al quale fa riferimento la disposizione denunciata, giacché l’art. 541, comma 2, dello stesso decreto legislativo n. 297 del 1994, estende al personale docente non di ruolo, al quale sono affidati incarichi o supplenze, le norme dettate per i docenti di ruolo, in quanto compatibili.
La questione, dunque, non investe in alcun modo, secondo quanto fatto palese dal motivo di ricorso in esame, la disciplina dell’incompatibilità del personale docente delle scuole materne e degli istituti della formazione professionale, materie nelle quali la Provincia gode di potestà legislativa primaria ai sensi dell’art. 8, numero 26 e numero 29, dello Statuto, ma si limita appunto a censurare quanto disposto dall’art. 4, comma 5, lettera b), della legge provinciale n. 6 del 2004, soltanto nei confronti del personale docente temporaneo delle scuole a «carattere statale» e cioè, secondo la definizione fornita dall’art. 4 del d.P.R. n. 405 del 1988, delle scuole di istruzione elementare e secondaria della Provincia di Trento.
Così circoscritto il thema decidendum, non può accedersi alla tesi sostenuta dalla difesa provinciale, per cui la disposizione denunciata potrebbe essere interpretata come rivolta al solo personale docente delle scuole materne e degli istituti professionali, con esclusione quindi del personale docente temporaneo delle scuole a carattere statale, per il quale rimarrebbe fermo il principio posto dal citato art. 508 del d.lgs. n. 297 del 1994.
La formulazione della disposizione, che si riferisce al “personale insegnante temporaneo”, senza ulteriori precisazioni, è troppo ampia e generica perché si possa leggerla nel senso riduttivo suggerito dalla Provincia di Trento e, a tal fine, non aiuterebbe neppure la circostanza che essa sia stata dettata nel più ampio contesto della revisione dell’ordinamento del personale provinciale, giacché anche la disciplina sullo stato giuridico dei docenti delle scuole elementari e secondarie, dunque a «carattere statale», è rimessa a leggi provinciali, «nel rispetto dei principi fondamentali delle leggi dello Stato», in base all’art. 2 del d.P.R. n. 405 del 1988.
In ogni caso, a rendere definitivamente impraticabile l’opzione ermeneutica auspicata dalla Provincia di Trento risulta decisivo il fatto che il regime di incompatibilità del personale docente temporaneo della scuola dell’infanzia e degli istituti di formazione professionale è dettato dall’art. 189, comma 9, della legge provinciale n. 12 del 1983, quale disposizione che si inserisce nel corpo di un articolo volto a disciplinare esclusivamente le supplenze del predetto personale. Orbene, proprio l’art. 4 della legge provinciale n. 6 del 2004 è intervenuto, col suo comma 10, sull’art. 189 della legge provinciale n. 12 del 1983, disponendo però solo l’abrogazione del comma 2 e non già del citato comma 9 in tema di incompatibilità. E’ evidente che non interessa, ai fini della presente decisione, stabilire quale sia il rapporto tra fonti che si è venuto a determinare a seguito della vigenza della norma impugnata e cioè se vi sia stata, o meno, un’abrogazione implicita dell’art. 189, comma 9, della legge provinciale n. 12 del 1983 da parte del comma 5, lettera b), dell’art. 4 della legge provinciale n. 6 del 2004, ovvero se la prima delle citate disposizioni sopravviva per il suo contenuto di specialità. Nell’un caso e nell’altro è certo comunque che la norma denunciata ha una virtualità interpretativa tale da rendersi applicabile anche ai docenti temporanei delle scuole a «carattere statale».
Nel disporre, dunque, che il personale insegnante temporaneo delle scuole a «carattere statale» possa, previa autorizzazione della competente struttura, svolgere «altra attività a condizione che la stessa non determini conflitto di interessi con l’amministrazione di appartenenza o sia incompatibile con il rispetto degli obblighi di lavoro», la disposizione censurata eccede la competenza statutaria della Provincia di Trento in materia di istruzione elementare e secondaria (art. 9, numero 2), contrastando con il principio posto dall’art. 508 del d.lgs. n. 297 del 1994. Essa, infatti, rende possibile, per il predetto personale, lo svolgimento di “altra attività” senza alcuna limitazione di oggetto, laddove, invece, la legge statale consente al personale docente unicamente l’esercizio della libera professione, previa autorizzazione del dirigente scolastico (art. 508, comma 15, del d.lgs. n. 297 del 1994).
Deve, quindi, essere dichiarata l’incostituzionalità della disposizione denunciata, nella parte in cui si riferisce anche al personale insegnante temporaneo delle scuole di istruzione elementare e secondaria della Provincia di Trento a «carattere statale».
4. L’ulteriore questione sollevata dal ricorso investe l’art. 4, comma 11, della medesima legge provinciale n. 6 del 2004, il quale, nel riconoscere ope legis, ai soli effetti giuridici, la qualifica di “direttore di divisione” al personale con qualifica di “direttore di sezione”, facendo decorrere tale inquadramento dalla data della deliberazione della Giunta provinciale che affida le nuove mansioni, violerebbe la regola del pubblico concorso di cui all’art. 97 Cost.
4.1. ¾ Per meglio cogliere la genesi e la portata applicativa della disposizione denunciata, è utile ricordare che, nel contesto dell’articolata e complessa disciplina provinciale in materia di ordinamento del personale, l’art. 27 della legge provinciale 23 agosto 1963, n. 8, come sostituito dall’art. 1 della legge provinciale 30 dicembre 1971, n. 20, prevedeva, tra le qualifiche dell’allora carriera direttiva, quelle di direttore di divisione e di direttore di sezione, precisando, nei successivi articoli 30 e 31, che al primo era affidata la direzione della divisione, dell’ufficio o del reparto cui era preposto, mentre al direttore di sezione erano attribuiti compiti di collaborazione con i superiori gerarchici e di istruzione e cura delle pratiche loro affidate. Peraltro, l’avanzamento dalla qualifica di direttore di sezione a quella di direttore di divisione si conseguiva, nel limite della disponibilità dei posti, in seguito a scrutinio per merito comparativo dopo cinque anni di effettivo servizio nella qualifica di direttore di sezione (art. 33 della legge provinciale n. 8 del 1963, come sostituito dall’art. 1 della legge provinciale n. 20 del 1971).
Successivamente, l’art. 2 della legge provinciale 26 maggio 1980, n. 13, recante il “Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale provinciale e modifiche al vigente ordinamento del personale”, inquadrò, con decorrenza dal 1° luglio 1978 e «avuto riguardo alla qualifica rivestita» alla medesima data, «nel settimo livello il personale della carriera direttiva con qualifica di consigliere o di direttore di sezione e qualifiche equiparate», affidando ad esso, tra l’altro, «attività con preparazione professionale e con eventuale responsabilità di unità organiche». La medesima legge provinciale n. 13 del 1980 provvide, inoltre, ad abolire le promozioni tramite scrutinio per merito comparativo (art. 16).
Con la legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12, recante il “Nuovo ordinamento dei servizi e del personale della Provincia autonoma di Trento”, oltre a dettarsi la disciplina sulla dirigenza, venne stabilito che, in particolari evenienze (art. 26, comma 7), la nomina a dirigente avvenisse tramite concorso interno al quale potevano partecipare anche i funzionari del settimo livello e “i funzionari di cui all’articolo 57”; analogamente disponevano gli artt. 30 e 53 rispettivamente in ordine alla preposizione ad uffici e servizi.
Proprio il citato art. 57, rubricato “Sistemazioni transitorie”, prevedeva, al comma 1, che i «funzionari rivestenti, in base al preesistente ordinamento, la qualifica di ispettore generale o di direttore di divisione o qualifiche equiparate, che non vengano inquadrati e preposti ai sensi del precedente articolo 53, sono collocati nelle medesime qualifiche ad esaurimento». La legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12, non menzionava più, dunque, i direttori di sezione, ormai inquadrati nei livelli funzionali-retributivi già istituiti dalla precedente legge provinciale n. 13 del 1980, ai quali, con decorrenza dal 1° gennaio 1987, veniva aggiunto il nono livello (art. 15 della legge provinciale 4 gennaio 1988, n. 2, che recepiva l’accordo provinciale unitario 13 marzo 1987).
Alla revisione dell’ordinamento del personale della Provincia di Trento provvedeva, poi, la legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, dettando una rinnovata disciplina della dirigenza e istituendo, altresì, la nuova qualifica di “direttore” (art. 29), per la preposizione ad “uffici” (art. 31) o per l’assegnazione di incarichi speciali (art. 32), alla quale potevano accedere, per pubblico concorso, anche coloro che avessero maturato un’esperienza professionale quinquennale nei livelli da VII a IX dell’organico provinciale (art. 30-bis). Inoltre, in base all’art. 21 della medesima legge, lo stesso accesso alla dirigenza veniva consentito, sempre tramite concorso pubblico, a chi fosse in possesso della qualifica di direttore ovvero avesse maturato un’esperienza professionale in qualifiche corrispondenti al settimo, ottavo e nono livello dell’organico provinciale.
Proprio in vista del primo inquadramento nella nuova qualifica di direttore, l’art. 19 della legge provinciale 23 febbraio 1998, n. 3 (Misure collegate con la manovra di bilancio di previsione per l’anno 1998) prevedeva, al comma 9, che, per un periodo di tre anni dall’entrata in vigore della legge, la Giunta provinciale potesse attribuire detta qualifica al personale già inquadrato, alla data di entrata in vigore della legge provinciale 26 maggio 1980, n. 13, nella qualifica di direttore di sezione o equiparate e che, alla medesima data, avesse maturato l’anzianità, quinquennale, per il passaggio alla qualifica di direttore di divisione, secondo quanto già stabilito dall’articolo 33, primo comma, della legge provinciale n. 8 del 1963 e successive modificazioni. La stessa legge provinciale n. 3 del 1998 fissava, inoltre, le mansioni (art. 20, comma 1) del personale in possesso della qualifica ad esaurimento di ispettore generale e di direttore di divisione, assegnando ad esso quelle di collaborazione con i dirigenti per lo svolgimento di attività di studio e di ricerca, ovvero per lo svolgimento di attività ispettive o di controllo e verifica dell’attività amministrativa.
Dal 1° giugno 1999, in base al “Nuovo ordinamento professionale del personale dell’area non dirigenziale del comparto Autonomie locali”, sottoscritto in data 8 marzo 2000, il personale di IX livello è stato inquadrato nel livello “D-evoluto” e l’attività di competenza è caratterizzata, segnatamente, da «contenuti di tipo tecnico, gestionale o direttivo, con responsabilità di risultati».
4.2. La disposizione denunciata, maturata nel descritto contesto normativo, si sottrae alle censure che le sono state mosse con il ricorso.
La norma censurata ha inteso infatti soddisfare le aspettative, altrimenti destinate ad essere definitivamente frustrate, di una residua quota di funzionari rivestenti una particolare posizione giuridica e cioè quella di coloro che, ancora alla data di entrata in vigore della legge provinciale n. 12 del 1983, avevano la qualifica di direttore di sezione e che non avevano potuto fruire della disciplina prevista dall’art. 19, comma 9, della legge provinciale n. 3 del 1998 per la prima attribuzione della qualifica di direttore, giacché non in possesso dell’anzianità – quinquennale – prevista per il passaggio alla qualifica di direttore di divisione in base a scrutinio per merito comparativo, quale sistema di avanzamento abolito, come visto, dalla legge n. 13 del 1980.
A tal fine, si è previsto il passaggio in una qualifica, appunto quella di direttore di divisione, già ad esaurimento all’entrata in vigore della legge provinciale n. 12 del 1983 (art. 57), i cui contenuti professionali – definiti da ultimo dall’art. 20 della legge provinciale n. 3 del 1998 – si sono progressivamente omologati a quelli del personale interessato dalla disposizione in esame, così come dimostrano le declaratorie di livello funzionale che si sono succedute a regolare l’attività del personale provinciale inquadrato nel settimo, poi nono e, infine, nel livello “D-evoluto”. Ed analoga progressiva omologazione tra le diverse posizioni giuridiche in questione si è avuta quanto agli accessi consentiti dalla normativa provinciale, sia a regime, sia in sede di prima applicazione, alla qualifica dirigenziale ed a quella di direttore istituita con legge provinciale n. 7 del 1997.
In linea con quanto rilevato si pone, del resto, la delibera della Giunta, alla quale rinvia il comma 11 dell’art. 4 e che è stata adottata l’11 febbraio 2005 (delibera n. 229), in forza della quale è stato disposto il passaggio alla qualifica di direttore di divisione per 6 funzionari soltanto, attribuendo agli stessi funzioni di collaborazione con i dirigenti di vari servizi, funzioni di studio, istruttorie, di coordinamento.
Non è senza rilievo, infine, che proprio il passaggio ad una qualifica ad esaurimento, nei limiti e in base ai presupposti appena ricordati, rende ulteriore giustificazione alla deroga, del tutto singolare, che il legislatore provinciale, nella fattispecie, ha previsto rispetto alla regola del concorso pubblico, invero mirante a disciplinare l’ordinario accesso in posizioni lavorative stabili e a regime e non certo in posizioni che, per definizione, sono già destinate a scomparire.
Quello previsto dal denunciato art. 4, comma 11, della legge provinciale n. 6 del 2004 è dunque un inquadramento ope legis del tutto eccezionale e sorretto da peculiari ragioni giustificative, che consentono di ritenere non fondata la questione sollevata dal ricorrente in riferimento all’art. 97, primo e terzo comma, Cost.
5. ¾ E’ fondata, invece, la questione di costituzionalità dell’art. 6, comma 7.
Tale disposizione stabilisce che il personale «di cui al comma 1», in possesso dei requisiti previsti dall’articolo 21 della legge provinciale n. 7 del 1997, che sia stato incaricato presso la Regione della reggenza di ripartizione per almeno cinque anni, venga «inquadrato, a domanda, nella qualifica di dirigente a decorrere dalla preposizione a uno degli incarichi previsti dagli articoli 25 e 27» della medesima legge provinciale n. 7 del 1997.
Il comma 1 dello stesso art. 6 della legge provinciale n. 6 del 2004, richiamato dalla norma impugnata, prevede, a sua volta, che «per la cura degli adempimenti e delle attività delegate o trasferite alla Provincia ai sensi della legge regionale 17 aprile 2003, n. 3 (Delega di funzioni amministrative alle Province Autonome di Trento e Bolzano), nonché per l’eventuale conseguente necessità di riorganizzazione della struttura, la Giunta provinciale può istituire con le modalità previste dall’articolo 65 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, fino a quattro nuovi servizi. Per gli stessi fini la Giunta provinciale può istituire fino a trentadue nuovi uffici o incarichi speciali».
Posto che, in base all’ordinamento della Provincia di Trento, ai servizi – che costituiscono unità fondamentali della struttura organizzativa (art. 7, comma 1, della legge provinciale n. 12 del 1983) – sono preposti dei dirigenti (artt. 7, comma 4, della legge provinciale n. 12 del 1983 e 17, comma 1, della legge provinciale n. 7 del 1997), risulta chiaro che il personale interessato dalla disposizione denunciata è quello da destinare ai nuovi quattro istituendi servizi, per la cui preposizione è appunto necessaria la qualifica dirigenziale.
Il ricorrente si duole che la norma violi l’art. 97 Cost., in quanto derogherebbe ingiustificatamente alla regola del pubblico concorso. Dal canto suo la Provincia di Trento, pur non contestando che, nella fattispecie, si opera un passaggio nella qualifica dirigenziale di funzionari non in possesso di tale qualifica, sostiene che siffatta deroga troverebbe giustificazione nel fatto che, altrimenti, non si sarebbe potuta assicurare la continuità nella direzione di quegli stessi uffici, senza disperdere la professionalità di chi, negli anni, li aveva diretti. Peraltro, a giustificazione dell’intervento normativo censurato, si soggiunge che esso non prevederebbe un «automatico inquadramento nella qualifica dirigenziale», giacché, decorrendo esso «dalla preposizione a uno degli incarichi previsti dagli articoli 25 e 27 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (cioè, degli incarichi di capo-servizio o degli altri incarichi dirigenziali)», richiederebbe una previa valutazione della Giunta provinciale circa «la necessità di attribuire al personale trasferito uno degli incarichi dirigenziali», con ciò confermando che l’intenzione della norma non è quella di «privilegiare una categoria di dipendenti ma solo dare la possibilità alla Giunta di utilizzare il personale trasferito per dirigere un servizio qualora ciò risulti opportuno in base al principio di buona amministrazione».
5.1 Come questa Corte ha più volte affermato (sentenze n. 218 del 2002, n. 373 del 2002 e n. 274 del 2003), anche l’accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate non sfugge, di norma, alla regola del pubblico concorso e «non sono pertanto ragionevoli norme che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni superiori (senza concorso o comunque senza adeguate selezioni o verifiche attitudinali) o concorsi interni per la copertura della totalità dei posti vacanti» (sentenza n. 159 del 2005). E si è altresì precisato che anche «il passaggio da un’area ad un’altra comporta l’accesso ad un nuovo posto di lavoro con relativa progressione in carriera ed è quindi soggetto al principio del pubblico concorso» (sentenze n. 159 del 2005 e n. 320 del 1997). Ne consegue, pertanto, la necessità di «un ragionevole punto di equilibrio fra quest’ultimo principio e l’interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative» (ancora sentenza n. 159 del 2005, nonché sentenze n. 205 e n. 34 del 2004).
Nella fattispecie, la disposizione oggetto di censura prescinde del tutto dal pubblico concorso, che pure la legge provinciale n. 7 del 1997 contempla in via ordinaria per l’accesso alla qualifica dirigenziale (art. 21), consentendo che la nomina avvenga “a domanda” degli interessati, per i quali si richiede il possesso del requisito della pregressa “reggenza di ripartizione” presso la Regione per almeno 5 anni. Né può dirsi che costituisca una forma di selezione concorsuale il fatto che l’inquadramento debba essere preceduto dalla «preposizione a uno degli incarichi previsti dagli articoli 25 e 27» della citata legge provinciale n. 7 del 1997, per il cui conferimento provvede la Giunta provinciale in forza dell’art. 24 della stessa legge provinciale e cioè «con riferimento alle caratteristiche dei programmi da realizzare e delle strutture da dirigere, alle capacità professionali dimostrate e alle esperienze formative acquisite, nonché ai risultati di valutazione conseguiti in precedenza da ogni singolo dirigente». Con tutta evidenza si tratta di valutazione discrezionale per nulla equiparabile ad una selezione concorsuale, che la norma impugnata in nessun caso prevede.
Anche la sentenza n. 331 del 1988 di questa Corte, richiamata da parte della difesa della Provincia, non può costituire utile precedente al fine di giustificare l’intervento normativo denunciato in questa sede, giacché, al di là di ogni ulteriore considerazione sulla specificità della fattispecie allora scrutinata, in quel caso il passaggio alla qualifica superiore, disposto dal legislatore regionale solo in sede di prima attuazione al fine di privilegiare la continuità delle funzioni, era tuttavia subordinato allo strumento del corso-concorso, seppure riservato, e dunque ad un giudizio d’idoneità e non già ad una progressione automatica.
Nel caso all’esame, il meccanismo previsto dall’art. 6, comma 7, dell’inquadramento “a domanda” nella qualifica dirigenziale, non realizza quel necessario contemperamento tra il principio posto dall’art. 97, terzo comma, Cost. e l’interesse al consolidamento di esperienze lavorative in precedenza maturate, imponendosi dunque una declaratoria di incostituzionalità della disposizione impugnata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 5, lettera b), della legge della Provincia di Trento 17 giugno 2004, n. 6 (Disposizioni in materia di organizzazione, di personale e di servizi pubblici), che introduce il comma 1-bis nell’art. 47 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione dell’ordinamento del personale della Provincia autonoma di Trento), nella parte in cui si riferisce anche al personale insegnante temporaneo delle scuole di istruzione elementare e secondaria della Provincia autonoma di Trento a «carattere statale»;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 7, della medesima legge provinciale n. 6 del 2004;
dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, della stessa legge provinciale n. 6 del 2004, che introduce il comma 3-bis dell’art. 8 della citata legge provinciale n. 7 del 1997, sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere a) e g), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 11, della stessa legge provinciale n. 6 del 2004, sollevata, in riferimento all’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2005.
Depositata in Cancelleria il 3 novembre 2005.
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